Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
legger i proposisjonen fram forslag til endringer i lov 4. juli
2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne
innvandrere (introduksjonsloven) og lov 10. juni 2005 nr. 51 om
norsk statsborgerskap (statsborgerloven).
Formålet med introduksjonsordningen og opplæring
i norsk og samfunnskunnskap er å styrke innvandreres forutsetninger
for å kunne delta aktivt i yrkes- og samfunnslivet. Å kunne bruke språket
skriftlig og muntlig er en av de viktigste forutsetningene for å
kunne delta i samfunnet. Språket er nødvendig for å kunne argumentere, engasjere
seg i det politiske liv, skaffe seg informasjon og konkurrere om
arbeid. Å tilrettelegge for at innvandrere med lite eller ingen forkunnskaper
i norsk lærer seg språket, er også viktig for at samfunnet skal
få del i og dra nytte av deres ressurser og erfaringer, og for å
motvirke marginalisering og andre former for utestenging i samfunnet.
Fra og med 1. september 2004 gjelder introduksjonsloven
som en obligatorisk ordning for alle kommuner. Loven pålegger alle
kommunene en plikt til å sørge for introduksjonsprogram for nyankomne
innvandrere som er bosatt i kommunen, og som omfattes av introduksjonslovens personkrets.
Fra og med 1. september 2005 fikk voksne innvandrere
gjennom introduksjonsloven rett og/eller plikt til deltakelse i
opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Den enkeltes plikt omfatter 250 timer opplæring i
norsk og 50 timer opplæring i samfunnskunnskap på et språk deltakerne
forstår. Kommunene, på sin side, har en tilsvarende plikt til å
gi 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og kommunene
har også plikt til å tilby dem som omfattes av rett til opplæring, inntil
2 700 timer ytterligere opplæring ved behov. Kommunens plikt til
å tilby opplæring gjelder i fem år. Den enkeltes individuelle rett
til opplæring består i tre år fra retten oppstår, og all opplæring
må være gjennomført innen fem år. Opplæringen skal tilrettelegges
individuelt og tilpasses den enkeltes forutsetninger og behov for
opplæring.
På oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet
sluttførte Forskningsstiftelsen Fafo i samarbeid med Institutt for
Samfunnsforskningen (ISF) en omfattende evaluering av introduksjonsordningen
høsten 2007.
Evalueringens hovedfunn er at de viktigste elementene
i introduksjonsloven i stor grad er iverksatt i de kommunene som
bosetter flyktninger. Selv om det store bildet er positivt, viser evalueringen
likevel at flere kommuner ikke oppfyller de minstekrav som loven
stiller.
På oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet
ble opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere
evaluert av Rambøll Management i 2007. Flere av forslagene i proposisjonen
er en oppfølging av funnene og anbefalingene i evalueringen.
For nærmere beskrivelse av evalueringene vises til
kap. 2 i proposisjonen.
Forslagene i proposisjonen har vært på høring.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Lise Christoffersen, Hilde Magnusson, Ingalill Olsen, Eirik Sivertsen
og Karin Yrvin, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Gjermund
Hagesæter og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland og Michael Tetzschner,
fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Heikki Holmås, fra Senterpartiet,
Heidi Greni, og fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold,
viser til regjeringens todelte begrunnelse for forslagene om styrket
opplæring i norsk språk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere
og gir sin tilslutning til denne. Komiteen vektlegger
norsk som den viktigste inngangsbilletten til deltakelse i samfunnet
og selve grunnlaget for sosial mobilitet for den enkelte. Samtidig
er det i samfunnets interesse at alle innbyggere blir i stand til
å bruke sine ressurser og erfaringer som et bidrag til vår felles verdiskapning.
Regjeringens forslag om utvidet timetall og personkrets vil gi et
bedre tilbud enn i dag.
Rett og plikt til å kvalifisere seg til deltakelse henger
nøye sammen. Når samfunnet legger til rette, kan det også stilles
krav. Tilsvarende blir det vanskeligere å stille krav hvis tilbudet
om opplæring er mangelfullt. Komiteen understreker derfor
viktigheten av at den opplæringen som tilbys, må ha en kvalitet
og et innhold som er relevant, basert på en god individuell tilrettelegging.
Utvikling av metoder med vekt på læring i kombinasjon med arbeidstrening
kan for mange være et godt alternativ til tradisjonell klasseromsundervisning,
spesielt for dem som er analfabeter eller har lite skolegang fra
før. Det bør vurderes å legge til rette for språkpraksis i bedrift og
frivillige organisasjoner i løpet av introduksjonsprogrammets andre
år. Undersøkelser viser at særlig kvinner fra enkelte land har lite
utdanning fra hjemlandet og vurderer sine norskkunnskaper som dårlige,
selv etter mange års botid. (Se for eksempel Statistisk sentralbyrå: «Hvordan
har de det her?» En undersøkelse av levekårene for innvandrerkvinner
og – menn fra 10 ulike nasjonaliteter.)
Komiteen viser til evalueringene
av dagens ordning, som konkluderer med at de fleste kommunene gir
et tilbud i tråd med regelverket, men ikke alle. Små kommuner har
jevnt over et dårligere tilbud enn større kommuner, selv om dette ikke
er helt entydig. Komiteen støtter derfor at det innføres
tilsyn og internkontroll for å sikre et likeverdig tilbud i alle
kommuner.
Komiteen forventer at et utvidet
tilbud vil resultere i at flere kommer i arbeid og understreker viktigheten
av at sammenhengen mellom innsats og resultater vurderes fortløpende.
Det samme gjelder utformingen av tilbudet.
Komiteen viser til at Stortinget
12. juni 2003 vedtok lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere
(introduksjonsloven) for å styrke nyankomne innvandreres muligheter for
deltakelse i yrkes- og samfunnslivet (jf. Ot.prp. nr. 28 (2002–2003),
Innst. O. nr. 103 (2002–2003), Besl. O. nr. 97 (2002–2003). Vedtaket
var enstemmig, med unntak av innholdet i noen paragrafer. Den tverrpolitiske
enigheten viser at integreringspolitikken sees som et særskilt viktig
område. Loven ble iverksatt 1. september 2004. Fra og med 1. september 2005
gjelder rett og/eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og
samfunnskunnskap. Senere evalueringer viser at det fortsatt er behov
for forbedringer i ordningen.
Komiteen legger stor vekt på
at personer som av ulike årsaker innvandrer til Norge, lærer norsk
språk og får god innsikt og forståelse for norske samfunnsforhold,
samfunnsliv og historie. Dette er en viktig forutsetning for å lykkes
i arbeidslivet, med videre utdanning og i sosialt samkvem med andre
innbyggere.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener det foreliggende
forslag fra regjeringen om endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven
vil møte flere av disse behovene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet understreker
betydningen av kravstilling når det gjelder å lære seg norsk språk
og lære Norge å kjenne. Den enkeltes innsats, både med hensyn til
språk og samfunnskunnskap, og i aktivt å ta del i samfunnslivet,
er styrende for hvor godt samfunnets tilrettelegging fungerer.
Disse medlemmer peker på at Fremskrittspartiet
gjennom flere tiår har løftet frem viktigheten av at innvandrere
som har kommet til landet, må lære seg norsk for å kunne lykkes. Gjennom
mange år var dette en ensom kamp mot et overveldende politisk flertall
som ikke før på slutten av 1990-tallet innså hvor fundamentalt viktig
norskopplæringen er for integreringen. Likevel vil disse
medlemmer understreke at selv om språk er integreringsjobb
nummer én når man ankommer landet, så er dette kun det første skrittet
på veien mot fullverdig integrering i ethvert samfunn.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til at Høyre i regjering løftet integreringspolitikken som et særskilt
viktig område, og i 2003 innførte introduksjonsordningen. Ordningen
ble innført for å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse
i yrkes- og samfunnslivet, samt å gi kommunene en bedre rettslig
ramme i sitt integreringsarbeid overfor nyankomne innvandrere.
Introduksjonsloven inneholder i dag ingen bestemmelse
om obligatoriske avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap.
Departementet foreslår at det skal innføres
obligatorisk avsluttende prøve i norsk. Departementet foreslår også
å innføre obligatorisk avsluttende prøve i samfunnskunnskap. Det
er viktig å oppnå høy kvalitet i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Foreløpige erfaringer viser at opplæringen i en del kommuner ikke
er godt nok tilpasset deltakerne, og at mange kommuner ikke engang
tilbyr opplæring i samfunnskunnskap. Derfor er det departementets oppfatning
at en både bør videreutvikle dagens avsluttende norskprøver og innføre
avsluttende prøve i samfunnskunnskap. Sammen med innføring av statlig
tilsyn og plikt til kommunal internkontroll med tjenester etter introduksjonsloven,
vil innføring av obligatoriske prøver i norsk og samfunnskunnskap
tydeliggjøre kommunenes ansvar for å gi tilpasset opplæring av høy
kvalitet. Dersom det kun blir obligatorisk avsluttende prøve i norsk,
vil opplæringen i samfunnskunnskap kunne bli nedprioritert av kommunene.
Dette er uheldig fordi det er viktig at innvandrere tidlig får grunnleggende kunnskap
om det norske samfunnet, og departementet mener at avsluttende prøve
i samfunnskunnskap vil bidra til å styrke opplæringen.
Det vises i proposisjonen til at innføring av
obligatoriske avsluttende prøver også er viktig med tanke på den
enkeltes og samfunnets behov for å få god dokumentasjon av resultatene
etter gjennomført opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Ikke bestått prøve eller unnlatelse av å gå
opp til obligatorisk prøve vil ikke medføre sanksjoner. Målet er
at prøvene og tilhørende prøvebevis skal bli så godt kjent og ha
så høy status i samfunnet at det blir viktig for den enkelte å gå
opp til og bestå prøven. Innføring av obligatoriske prøver i norsk
og samfunnskunnskap og utvidet rett og plikt til opplæring understreker
ytterligere samfunnets forventning om at innvandrere skal lære norsk
og tilegne seg kunnskap om det norske samfunnet, og samfunnets ansvar
for å tilrettelegge for det. I de siste årene ser man en betraktelig
økning i antall personer som går opp til avsluttende prøver i norsk.
Departementet forutsetter at med innføring av obligatoriske prøver
vil det bli enda flere som tar prøven.
Obligatoriske avsluttende prøver i norsk og
samfunnskunnskap vil gjelde dem som omfattes av rett og plikt til
opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter § 17 i introduksjonsloven.
I henhold til § 17 fjerde ledd i introduksjonsloven
kan den enkelte fritas fra plikten til opplæring av helsemessige
eller andre tungtveiende grunner. Gitt denne fritaksadgangen og
kravet om universell utforming og tilrettelegging forutsetter departementet
at de personer som deltar i opplæring, også kan gå opp til avsluttende
prøve.
Personer som dokumenterer at de har tilstrekkelige
norskkunnskaper, har ikke plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap,
jf. introduksjonsloven § 17 fjerde ledd. Som følge av dette vil
de heller ikke ha plikt til å gå opp til avsluttende prøve.
Vurdering av prøvebesvarelse og karakterfastsettelse
er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan påklages.
Nærmere regler om prøven vil bli fastsatt i
forskrift. Dette vil bl.a. omfatte prøvestruktur, vurdering og kontinuasjon.
Departementet viser til at innføring av obligatoriske
avsluttende prøver vil medføre merutgifter til resultattilskudd,
administrasjon og eventuell kontinuasjon. I dag kan alle som omfattes
av rett til gratis norskopplæring, gå opp gratis til én muntlig
og skriftlig prøve. Kommunene mottar tilskudd pr. bestått norskprøve.
Tilskuddet er kr 5 700 pr. bestått prøve. Resultattilskuddet vil variere
fra kr 5 700 til kr 22 800 pr. person, avhengig av hvor mange prøver
den enkelte går opp til og består. Tidspunktet for ikrafttredelse og
nærmere anslag over økonomiske og administrative konsekvenser vil
bli vurdert i forbindelse med ordinære budsjettprosesser.
På bakgrunn av innspill fra flere høringsinstanser
vil innføring av obligatorisk avsluttende prøve innebære behov for
å vurdere endringer i dagens prøveordning. I statsbudsjettet for
2011 er det satt av 5 mill. kroner til prøveutvikling.
Komiteen støtter regjeringens
forslag om innføring av obligatoriske prøver i både norsk og samfunnskunnskap,
for alle som har rett og plikt til opplæring. Innføringen av slike
prøver vil gi opplæringen økt status. En slik dokumentasjon av den
enkeltes kvalifikasjoner vil også bidra til at vedkommende kan slippe
egne kartlegginger og opptaksprøver i ulike sammenhenger. Samtidig
vil en systematisering av resultatene fra obligatoriske prøver kunne
brukes som et mål på kvaliteten i undervisningen og tjene som et
redskap for kommunene i en løpende forbedring av undervisningsopplegg
og metoder.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at ikke bestått prøve eller unnlatelse av å gå opp til
obligatorisk prøve ikke vil medføre sanksjoner, men at kravet om
gjennomført opplæring for å få permanent oppholdstillatelse og norsk
statsborgerskap opprettholdes, noe som støttes av en samlet komité
(jf. avsnittene 6.2 om permanent opphold og 7.2 om vilkår for statsborgerskap nedenfor).
Komiteen mener at
en grundigere dokumentasjon av den enkeltes kunnskapsnivå i norsk
og samfunnskunnskap vil gi et bedre individuelt utgangspunkt for
videre kompetanseutvikling og et bedre vurderingsgrunnlag for den
enkelte arbeidsgiver, slik at flere får muligheter til å komme i
arbeid. Komiteen viser til at regjeringen vil fastsette
nærmere regler om prøven i egen forskrift, herunder prøvestruktur,
vurdering og kontinuasjon, og at vurdering og karakterfastsettelse
er et enkeltvedtak som kan påklages.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter at opplæring
i samfunnskunnskap fortsatt skal gis på et språk den enkelte forstår.
Det gjør det mulig å drive parallell opplæring i norsk språk og samfunnskunnskap.
Det er ikke rasjonell tidsbruk, verken for den enkelte eller for
kommunene, dersom opplæring i samfunnskunnskap må vente til vedkommende
behersker norsk godt nok til å kunne tilegne seg denne kunnskapen
på et nytt språk. Integreringsmessig er det en fordel at nyankomne
får raskest mulig kunnskap om norske samfunnsforhold, uavhengig
av hvilke(t) språk de behersker når de kommer til Norge.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at karaktersetting er et viktig incentiv og vil øke statusen både
for deltakerne og for samfunnet for øvrig, slik at deltakerne etter endt
utdannelse kan dokumentere gode ferdigheter i norsk språk.
Disse medlemmer er glad for at
det også foreslås å innføre obligatoriske prøver i samfunnskunnskap,
men mener at disse også bør foregå på norsk og helst parallelt med
undervisningen i norsk språk. Disse medlemmer mener
at kravet om at undervisningen i samfunnskunnskap skal foregå på
et annet språk enn norsk, er uheldig, da dette bør integreres i språkundervisningen,
slik man blant annet gjør i Finland. Disse medlemmer viser
til at den finske Utbildningsstyrelsen i sin anbefaling til læreplan
i «Integrationsutbildningen för vuxna invandrare» gjennomfører undervisningen
i samfunnskunnskap («samhällskunskap och kulturkännedom», jf. s. 13
i ovennevnte skriv) som en integrert del i språkundervisningen som
også inkluderer «färdigheter att klara sig i vardagslivet», «arbetslivsfärdigheter»,
«studiefärdigheter» mv.
Disse medlemmer mener det er
urimelig å pålegge kommunene å gjennomføre undervisning i samfunnskunnskap
på et annet språk enn norsk, da innvandrere er en mer heterogen
gruppe enn bare opprinnelsesland skulle tyde på. Å løfte opp norsk
språk som et felles språk i undervisningen vil være med på å gi
deltakerne en felles arena, og man bør ikke bryte opp undervisningsgrupper
basert på deltakernes morsmål eller tilsvarende førstespråk.
Etter introduksjonsloven § 17 har personer med oppholdstillatelse
som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, rett og/eller
plikt til deltakelse i 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Departementet foreslår i proposisjonen at de
innvandrere som i dag omfattes av rett og plikt til opplæring i
norsk og samfunnskunnskap, får utvidet timerammen fra 300 timer
til 600 timer opplæring. Dette betyr at innvandrere som har fått en
oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse,
og som er mellom 16 og 55 år, vil få rett og plikt til å gjennomføre 600
timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap, 550 timer norskopplæring
og 50 timer opplæring i samfunnskunnskap. Departementet understreker
at kommunen har en tilsvarende plikt til å tilby 550 timer norskopplæring og
50 timer samfunnskunnskap på et språk innvandreren forstår.
Det fremkommer i proposisjonen at formålet med
å utvide omfanget på opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne
innvandrere er å legge til rette for at deltakerne kan få grunnleggende
kunnskaper i norsk og om norske samfunnsforhold. Opplæringen bør
være av et slikt omfang at det gir flere deltakere mulighet til
å bestå avsluttende prøver når disse gjøres obligatoriske, slik
som det foreslås i denne proposisjonen.
Departementet foreslår at arbeidsinnvandrere
fra land utenfor EØS-/EFTA-området og deres familiemedlemmer som
i dag har plikt til å delta i 300 timer norskopplæring uten krav
på å få opplæringen gratis, unntas fra pliktutvidelsen til 600 timer.
Videre foreslås det at personer som består avsluttende prøve før
hun eller han har gjennomført 600 timer pliktig opplæring eller
på annen måte dokumenterer kunnskaper i norsk, etter søknad skal
fritas fra plikten.
Departementet vurderer at dagens treårsfrist
for å gjennomføre den pliktige opplæringen bør opprettholdes, ettersom
det vil være mulig å gjennomføre 600 timer i løpet av de tre første
årene etter at en har fått rett og plikt til opplæring, forutsatt
at opplæringen starter i løpet av de første tolv månedene. Departementet
ser likevel at det er grunn til å følge med på om timeutvidelsen
vil påvirke deltakernes mulighet til å gjennomføre opplæringen innen
tre år.
Departementet mener at en utvidelse av timetallet
i opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra 300 til 600 timer ikke
vil medføre økte økonomiske forpliktelser for kommunene som ikke dekkes
gjennom dagens statstilskudd. Timeutvidelsen ligger innenfor det
kommunene er forpliktet til å tilby etter introduksjonsloven og
under det gjennomsnittlige timeantallet som er forutsatt ved utforming
av dagens tilskuddsordning (1 500). Beregningen av kommunenes faktiske utgifter
viser at de ikke vil gå med underskudd.
Introduksjonsloven § 18 pålegger kommunene å tilby
dem som omfattes av rett til 300 timer opplæring, inntil 2 700 timer
ytterligere opplæring ved behov. Evalueringen av kommunenes norskopplæring
viser at 85 pst. av kommunene tilbyr alle som har behov for det,
mer enn 300 timer opplæring. Store kommuner tilbyr dette i større grad
enn små kommuner. I underkant av 10 pst. av kommunene opplyser at
de ikke tilbyr mer enn 300 timer til alle som har behov for det.
Satsene i gjeldende tilskuddsordning bygger
på tidligere erfaringer om hvor mye det koster kommunene å tilby
norskopplæring. Da tilskuddssatsen ble fastsatt, var 1 500 timer gjennomsnittsberegningen
for tilskuddet og dermed ligger 600 timer innenfor rammen av tilskuddet.
For 2009 kom Beregningsutvalget frem til at
utvalgskommunene i gjennomsnitt gikk med overskudd i norskopplæringen,
basert på statens utgiftsbegrep. Etter en gjennomgang av kommunene
som inngår i Beregningsutvalgets kartlegging, legger departementet
til grunn at kommunenes utgifter og inntekter vil være tilnærmet
like store etter innføring av rett og plikt til 600 timer opplæring
i norsk og samfunnskunnskap. I den vurderingen har departementet
gått ut fra at flere elevtimer ikke nødvendigvis fører til flere
lærertimer i alle kommuner.
Komiteen viser til
at dagens ordning med 300 timers undervisning vurderes som utilstrekkelig til
å lære norsk på et grunnleggende nivå og støtter derfor forslaget
om en dobling av timetallet til 600 timer for dem med rett og plikt
til deltakelse i undervisningen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til brev av 28. april 2009 fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet
v/statsråden til kommunal- og forvaltningskomiteen, gjengitt i Innst.
S. nr. 267 (2008–2009) til Dokument nr. 8:57 (2008–2009). Statsråden
var blant annet bedt om å vurdere Høyres forslag om en utvidelse
av språkopplæringen til 500 timer, og informerte Stortinget i den
forbindelse om at regjeringen ville komme tilbake med en odelstingsproposisjon
med forslag om utvidelse til 600 timer.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til tidligere forslag fra representanter fra Høyre om å utvide timetallet
i språkopplæringen (Dokument nr. 8:57 (2008–2009)).
Komiteen viser til
regjeringens vurdering av at utvidelsen av timetallet ikke vil medføre
økte økonomiske forpliktelser for kommunene og at beregningsutvalgets
kartlegging i 2009 viste at utvalgskommunene da i gjennomsnitt gikk
i overskudd basert på statens utgiftsbegrep.
Komiteen viser samtidig til høring
i Stortinget 3. mai 2011, der Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
(KS) mente at den foreslåtte utvidelsen av timetallet i norsk og samfunnskunnskap
kunne medføre ekstra kostnader for noen kommuner, spesielt for større kommuner
uten ledig kapasitet. I e-post 9. mai 2011 til komiteen sendte KS
over noen eksempler som de hadde mottatt fra aktuelle kommuner.
Komiteen er, gjennom vedlagte
brev fra barne-, likestillings- og inkluderingsministeren, datert 24. mai
2011, kjent med at det har vært avholdt et møte mellom BLD og KS
om dette temaet 23. mai 2011. Det var i møtet enighet om at det skulle
avholdes et nytt møte mellom partene når beregningsutvalgets rapport
om kostnader i 2010 knyttet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap
og rapport fra Agenda Kaupang om utviklingen i økonomien i opplæringen
i norsk og samfunnskunnskap i perioden 2002–2009 foreligger, og
at grunnlaget for departementets beregninger formidles til aktuelle
kommuner på egnet måte.
Komiteen viser til høringen og
til den kontakten som allerede er etablert mellom KS og regjeringen
om dette spørsmålet, og ber om at eventuelle budsjettmessige konsekvenser
følges nøye.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti er positive til utvidelsen,
men viser til høringssvar fra blant annet KS, som understreker utfordringene
kommunene møter med hensyn til finansiering av det økte antallet
timer, samt usikkerheten rundt beregningene av kostnadene. Regjeringen
hevder at utvidelsen ikke medfører økonomiske konsekvenser, mens
KS mener det vil kunne slå uheldig ut for noen kommuner.
Disse medlemmer mener derfor
det må foretas en kostnadsberegning av konsekvensene ved utvidelsen
som grunnlag for å øke tilskuddet til voksenopplæring.
Disse medlemmer understreker
at en økning fra 300–600 timer betyr økt omfang av undervisning
for flere kommuner. Disse medlemmer mener at det
i kommuner med ledig kapasitet sannsynligvis ikke vil utgjøre store
økonomiske endringer, mens det for større kommuner vil bli nødvendig
å utvide timeantallet for en del grupper, noe som igjen vil bidra
til økte utgifter.
Disse medlemmer vil på denne
bakgrunn fremme følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i samarbeid med
KS utarbeide konkrete kostnadsberegninger for utvidelsen av timetallet
fra 300 til 600 timer i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, samt innføring
av ny tilsynsordning og plikt for kommunene til å føre internkontroll.»
Etter gjeldende rett omfattes personer av rett
og plikt til deltakelse i introduksjonsprogrammet dersom deres oppholdstillatelse
er basert på søknad om beskyttelse (asyl) eller de har oppholdstillatelse
som familiemedlem hvor referansepersonen har tillatelse basert på
søknad om beskyttelse. Ifølge utlendingsloven § 53 første ledd bokstav
b kan man ved bortfall av en familieinnvandringstillatelse få oppholdstillatelse
på selvstendig grunnlag dersom det er grunn til å tro at utlendingen
selv eller hans eller hennes barn har vært utsatt for mishandling
i samlivsforholdet. Man kan videre få oppholdstillatelse etter utlendingsloven
§ 53 annet ledd dersom man som følge av samlivsbrudd vil få urimelige
vanskeligheter ved retur til hjemlandet på grunn av de sosiale og
kulturelle forholdene der. Videre kan man få oppholdstillatelse
etter utlendingsloven § 53 tredje ledd dersom man får sitt ekteskap kjent
ugyldig eller ekteskapet oppløses ved skilsmisse på grunn av utøvelse
av tvang i forbindelse med ekteskapsinngåelsen.
Oppholdstillatelsene som nevnt i avsnittet ovenfor,
gir ikke rett eller plikt til deltakelse i introduksjonsprogram.
Gruppen omfattes likevel av rett og plikt til opplæring i norsk
og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 første ledd bokstav
a.
Det vises i proposisjonen til at bakgrunnen
for departementets forslag til lovendring er at det er grunn til
å tro at personer som omfattes av forslaget, er i en sårbar situasjon.
En viktig begrunnelse for at familiemedlemmer til nordmenn eller
nordiske borgere ikke ble omfattet av rett og plikt til introduksjonsprogram,
er at de vil ha tilgang til privat forsørgelse. For personer som får
tillatelse på grunnlag av samlivsbrudd, har den private forsørgelsen
bortfalt. På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsnotatet
at de personene som her er nevnt, bør gis et godt kvalifiseringstilbud.
Departementet foreslo derfor at dersom de har behov for grunnleggende
kvalifisering, skal de omfattes av rett og plikt til introduksjonsprogram
etter introduksjonsloven § 2. Gjennom forslaget i høringsnotatet
ønsker departementet å styrke den enkeltes mulighet til å delta
i yrkes- og samfunnslivet og den enkeltes økonomiske selvstendighet.
De fleste høringsinstanser støtter den foreslåtte utvidelsen
av personkretsen for hvem som skal ha rett og plikt til introduksjonsprogram.
I proposisjonen opprettholder departementet derfor sitt forslag.
Departementet er av den oppfatning at introduksjonsprogrammets profil
ikke vil endres som følge av forslaget. Også i dag kan personer
uten flyktningbakgrunn tilbys introduksjonsprogram etter introduksjonsloven § 3.
Erfaringer så langt viser også at kommunene i stor utstrekning gjør
dette. Under enhver omstendighet mener departementet at hensynet
til at de personer som omfattes av forslaget skal få et godt kvalifiseringstilbud,
er så viktig at forslaget bør gjennomføres. For øvrig er dette en
gruppe som ikke skal bosettes etter avtale, fordi de ikke har søkt
asyl. Det er derfor uaktuelt å stille krav om bosettingsavtale for
denne gruppen, og introduksjonsloven § 2 vil bli endret slik at
dette tydelig framgår av bestemmelsen.
Dersom introduksjonsloven § 2 blir endret i
tråd med forslaget, må det utbetales integreringstilskudd for personene
som omfattes av endringen. Det gis årlig tillatelse til ca. 70 personer
som omfattes av forslaget, og lovendringen vil innebære økte utgifter
på ca. 3,75 mill. kroner i 2011. Det er satt av midler til dette
i statsbudsjett for 2011. Departementet legger opp til at endringene
kun vil gjelde de som kommer inn i personkretsen etter 1. juli 2011.
Komiteen støtter forslaget
om utvidelse av personkretsen til å omfatte personer som får opphold
på selvstendig grunnlag etter bortfall av familieinnvandringstillatelse.
Dette kan være personer i en svært sårbar situasjon.
Regjeringen foreslår at utvidet personkrets gjøres
gjeldende fra og med 1. juli 2011. Komiteen støtter
dette.
Komiteen ber videre regjeringen
om å utrede hvordan introduksjonsprogrammet i større grad enn i
dag kan ta hensyn til ulik bakgrunn og kompetanse hos deltakerne.
En måte å kontrollere om kommunene oppfyller sine
plikter etter introduksjonsloven på, er den enkeltes adgang til
å påklage enkeltvedtak som er truffet etter loven. Fylkesmannen
er klageinstans, jf. introduksjonsloven § 22.
Andre kontrollmekanismer er sivilombudsmannsordningen,
i tillegg til domstolskontroll.
Departementet foreslår å innføre statlig tilsyn med
kommunens virksomhet etter introduksjonsloven.
Evalueringer av introduksjonsloven viser at
ikke alle kommuner oppfyller de minstekrav som loven stiller.
Brudd på introduksjonsloven har rettssikkerhetsmessige
konsekvenser for deltakerne. Kommunale lovbrudd kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser
ved at forsinkelser i den enkelte deltakers overgang til arbeid
og utdanning gjør at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig.
Et statlig tilsyn vil kunne bidra til å redusere
risikoen for lovbrudd, og til å styrke rettssikkerheten for den
enkelte deltaker, samt til å redusere risikoen for negative samfunnsøkonomiske
konsekvenser.
Departementet viser også til lov 18. desember 2009
nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
Den nye loven omfatter blant annet innføring av statlig tilsyn og
en kommunal plikt til internkontroll for forvaltningsområdene som
gjelder økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram. Departementet
mener at introduksjonsprogrammet bør ha de samme kontrollmekanismene
som kvalifiseringsprogrammet.
Departementet viser til at det også foreslås
å innføre en plikt for kommunene til å føre internkontroll med de
samme forvaltningsområdene som vil bli underlagt statlig tilsyn.
En plikt til å føre internkontroll vil styrke kommunens egenkontroll
og sikre bedre styring med viktige integreringstiltak ved å tilrettelegge
for et mer effektivt system for tilsyn. Internkontroll vil være
et middel for kommunene til å sikre bedre styring med sine oppgaver etter
introduksjonsloven. En særskilt plikt for kommunene til å føre internkontroll
av forvaltningen av introduksjonsloven vil kunne bidra til at kommunene
får økt oppmerksomhet rundt styringen av tjenestene etter denne
loven. Departementet mener at kommunal internkontroll vil bidra
til å forbedre kommunenes tjenester. Videre vil tilsynsmyndigheten
kunne innrette tilsynet mot kommunens internkontroll og bidra til
at egenkontrollen forbedres.
Departementet mener det er viktig at forslaget gjennomføres
snarest mulig.
Det er beregnet at 60 årlige tilsyn/systemrevisjoner
vil innebære merutgifter på 5 mill. kroner årlig. Merutgiftene ved
innføring av tilsyn dekkes innenfor departementets gjeldende budsjettramme.
Innføring av plikt for kommunen til å føre internkontroll
vurderes samlet sett ikke å medføre vesentlige økonomiske og administrative
konsekvenser for kommunene. Gode systemer med internkontroll vil
dessuten kunne bidra til god kvalitet og bedre resultatoppnåelse
i kommunene.
Komiteen støtter forslaget
om en rask innføring av statlig tilsyn og kommunal internkontroll.
I den forbindelse vises til den varslede stortingsmeldinga om forholdet
mellom stat og kommune, der et av temaene som vil bli drøftet, er
dagens manglende koordinering av tilsyn og mulighetene for at tilsyn
i framtida får mer innslag av veiledning. Komiteen forutsetter
at denne nye tilsynsordningen også tas med i vurderingene av et
mer helhetlig system for tilsyn med kommunene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til regjeringens vurdering av at innlemmelse av kommunenes plikter
etter introduksjonsloven i systemene for internkontroll ikke medfører
vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Flertallet forutsetter
samtidig at bedre koordinering av statlige tilsyn kan gi en mer
effektiv ressursbruk og føre til besparelser for både stat og kommuner.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti mener at innføringen kan bidra
til å bedre kvaliteten på oppfølgingen av introduksjonsloven, men
samtidig medføre kostnader for kommunene både i etableringsfasen
og senere. Disse medlemmer viser til at det ikke
gis noen anslag over økonomiske og administrative konsekvenser for
kommunene.
Ved innføring av rett og/eller plikt til å delta
i 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap ble dokumentasjon
av gjennomført 300 timer opplæring innført som nytt vilkår for innvilgelse
av søknad om permanent oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 62
første ledd bokstav d. Vilkåret gjelder alle som har plikt til opplæring
etter introduksjonsloven, noe som innebærer at de som er fritatt
fra plikten, ikke omfattes av vilkåret. Kravet er gjennomført opplæring
i norsk og samfunnskunnskap.
Departementet foreslår i proposisjonen å endre gjennomføringskravet
for innvilgelse av søknad om permanent oppholdstillatelse etter
utlendingsloven § 62 første ledd, bokstav d, til 600 timer. Utvidelsen
gjelder personer mellom 16 og 55 år med oppholdstillatelse som danner
grunnlag for permanent oppholdstillatelse, og som har rett og plikt
til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven.
Det endrede gjennomføringskravet vil ikke gjelde
arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS-/EFTA-området og deres familiemedlemmer.
Utlendingsmyndighetene må innenfor dagens ordning
kontrollere at kravet om gjennomført norskopplæring er oppfylt.
En utvidelse av gjennomføringskravet vil ikke innebære administrative
eller økonomiske konsekvenser.
Komiteen støtter prinsippet
om at gjennomføringskravet for innvilgelse av permanent opphold
etter utlendingsloven § 62, første ledd, bokstav d, fortsatt skal
knyttes til rett og/eller plikt til opplæring og følge det antall
timer denne retten og plikten omfatter. Det innebærer nå at kravet
til antall timer utvides fra 300 til 600. Samme prinsipp bør følges
også ved eventuelle framtidige utvidelser av timetall og/eller personkrets.
Ved innføring av rett og/eller plikt til å delta
i 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap 1. september 2005
ble dokumentasjon av gjennomført norskopplæring også innført som
nytt vilkår for erverv av norsk statsborgerskap etter statsborgerloven
§ 7 første ledd bokstav f, jf. § 8. For søknader om statsborgerskap
som fremmes etter 1. september 2008, er det et krav at søkere mellom
18 og 55 år har gjennomført 300 timer godkjent norskopplæring eller
kan dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk.
Kravet gjelder alle søkere, ikke kun de som er omfattet av rett
og/eller plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap
etter introduksjonsloven § 17. Kravet er gjennomført norskopplæring.
Statsborgerloven oppstiller ikke noe krav om gjennomført opplæring
i samfunnskunnskap. De som er omfattet av rett og/eller plikt til
opplæring i norsk og samfunnskunnskap, oppfyller vilkåret når den
pliktige opplæringen er gjennomført.
Gjennomføringskravet kan etter statsborgerloven
§ 8 alternativt oppfylles ved dokumentasjon av tilstrekkelige kunnskaper
i norsk eller samisk.
Begrunnelsen for å innføre krav om gjennomført norskopplæring
ved søknad om statsborgerskap var først og fremst å signalisere
viktigheten av at innvandrere lærer seg norsk, og å gi dem som har en
plikt til å delta i opplæring, et ytterligere insitament til å gjennomføre
norskopplæringen.
Departementet foreslår i proposisjonen at kravet om
antall gjennomførte timer norskopplæring ved søknad om norsk statsborgerskap
utvides fra 300 til 600 timer, for søkere som omfattes av utvidelsen
av plikten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, se proposisjonen
kap. 4. Bestemmelsen i statsborgerloven § 8 om at vilkåret alternativt
kan oppfylles dersom søkeren kan dokumentere tilstrekkelige kunnskaper
i norsk eller samisk, videreføres slik den er i dag. Opplistingen
i statsborgerforskriften § 4-2 når søkeren anses å ha tilstrekkelige
kunnskaper i norsk eller samisk, videreføres slik den er i dag. Utvidelsen
av timetallet fra 300 til 600 timer er i tråd med at rett og plikt
til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i introduksjonsloven utvides fra
300 til 600 timer.
For de øvrige søkerne som ikke er omfattet av rett
til gratis opplæring etter introduksjonsloven, skal gjennomføringskravet
fortsatt være 300 timer.
Unntaket fra vilkåret om gjennomført norskopplæring
for dem som tidligere har fått fritak fra plikten til opplæring
i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, jf. statsborgerforskriften
§ 4-3 nr. 1, videreføres slik det er i dag. Det samme gjelder unntaket
i statsborgerforskriften § 4-3 nr. 2 for søkere som av helsemessige
eller andre tungtveiende årsaker er ute av stand til å delta i og
gjennomføre norskopplæring.
Utvidelse av gjennomføringskravet vil ikke innebære
administrative eller økonomiske konsekvenser, jf. redegjørelsen
under pkt. 7.5.
Komiteen støtter forslaget
om at kravet til antall timer gjennomført opplæring som vilkår for
statsborgerskap følger det antallet timer som retten og/eller plikten
omfatter, og at dette derfor utvides fra 300 til 600 timer nå, med
en forutsetning om å følge tilsvarende prinsipp ved eventuelle framtidige
utvidelser av timetall og/eller personkrets.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
det ikke er tilstrekkelig for en person å erverve norsk statsborgerskap
kun etter å ha gjennomført opplæring i norsk språk og samfunnskunnskap,
uten at det også stilles krav til resultater. Disse medlemmer oppfatter statsborgerskapet
som det fremste integreringsmålet for alle utenlandske borgere som
har den intensjon å bli boende og arbeide i Norge. Disse
medlemmer finner det derfor svært naturlig å stille krav
til språklig kompetanse og kunnskap om det norske samfunnet for
å bli fullverdig statsborger i kongeriket Norge. Slike krav bør
stilles til alle som søker norsk statsborgerskap og har forutsetninger
for å tilegne seg slike ferdigheter, likevel innenfor rammene av
de internasjonale avtaler og konvensjoner Norge er bundet av. Disse
medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige
forslag slik at det stilles krav til dokumentasjon av tilfredsstillende
ferdigheter i norsk og samfunnskunnskap før statsborgerskap kan
innvilges.»
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig
Folkeparti:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen i samarbeid med KS utarbeide
konkrete kostnadsberegninger for utvidelsen av timetallet fra 300
til 600 timer i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, samt innføring
av ny tilsynsordning og plikt for kommunene til å føre internkontroll.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige
forslag slik at det stilles krav til dokumentasjon av tilfredsstillende
ferdigheter i norsk og samfunnskunnskap før statsborgerskap kan
innvilges.
Komiteen viser til
proposisjonen og til sine merknader og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak til lov
om endringer i introduksjonsloven og
statsborgerloven
I
I lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og
norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gjøres
følgende endringer:
§ 2 første ledd ny bokstav e skal
lyde:
e) fornybar oppholdstillatelse etter
utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, § 53 annet ledd eller § 53
tredje ledd. For personer som nevnt i første punktum gjelder retten
og plikten til å delta i introduksjonsprogram i to år fra det tidspunkt
det er gitt oppholdstillatelse på grunnlagene som er nevnt.
§ 2 andre ledd skal lyde:
Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram gjelder
bare for personer som er bosatt i kommunen i henhold til særskilt
avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen. Kravet om særskilt
avtale gjelder likevel ikke for personer som nevnt i § 2 første
ledd bokstav d eller e.
§ 17 første ledd skal lyde:
Rett og plikt til deltakelse i gratis opplæring i norsk
og samfunnskunnskap i til sammen 600 timer gjelder
for utlending mellom 16 og 55 år som har fått
a) oppholdstillatelse etter utlendingsloven som
danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, eller
b) kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon etter utlendingsloven
§ 34.
§ 18 annet ledd skal lyde:
Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter
at søknad om deltakelse blir fremsatt, sørge for tilbud om ytterligere
gratis opplæring i norsk til personer som omfattes av § 17 første
og annet ledd innenfor rammen av 2 400 timer,
dersom vedkommende har behov for det. Kommunen kan kreve at vedkommende
gjennomfører tester for å fastslå om det er behov for slik opplæring.
Kommunenes plikt etter dette leddet gjelder i fem år fra det tidspunktet
rett eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap
inntrer, jf. § 17 femte ledd.
§ 19 nytt annet ledd skal lyde:
Utlending med rett og plikt til deltakelse i opplæring
i norsk og samfunnskunnskap etter § 17 første ledd har plikt til
å ta en avsluttende prøve i norsk og samfunnskunnskap. Departementet
kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om innholdet i og gjennomføringen
av en slik prøve.
Nåværende annet, tredje og fjerde ledd i § 19 blir
nytt tredje, fjerde og femte ledd.
Ny § 23 skal lyde:
Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens oppfyllelse
av plikter etter kapitlene 2 til 4 og § 25 tredje og fjerde ledd.
Reglene i kommuneloven kapittel 10 A gjelder for tilsyn
etter første ledd.
Departementet kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser
om tilsynet.
Ny § 24 skal lyde:
Kommunen skal føre internkontroll for å sikre
at virksomhet og tjenester etter kapitlene 2 til 4 og § 25 tredje
og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunen
må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten.
Departementet kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser
om plikten til å føre internkontroll.
Nåværende §§ 23 til 26 blir nye §§ 25 til 28.
II
I lov 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap
(statsborgerloven) gjøres følgende endring:
§ 8 skal lyde:
§ 8 Kravet om gjennomført norskopplæring
For søkere mellom 18 og 55 år er det et krav å ha gjennomført
300 timer godkjent norskopplæring eller dokumentere tilstrekkelige
kunnskaper i norsk eller samisk. For søkere mellom 18 og
55 år som er omfattet av plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap
etter introduksjonsloven, er det et krav at de må ha oppfylt sin
plikt etter loven.
Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om kravet
om gjennomført norskopplæring, herunder om unntak, og om kravet
om tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk.
III
Endringene i introduksjonsloven trer i kraft fra den
tid Kongen bestemmer.
Endringene i introduksjonsloven §§ 17 første ledd, 18 første
ledd og 19 nytt annet ledd gjelder personer som kommer inn i personkretsen
for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter
at loven trer i kraft.
Kravet om gjennomført norskopplæring i statsborgerloven § 8 gjelder
kun for søknader om norsk statsborgerskap som er fremmet etter 1. september
2008.
Jeg viser til brev 23. mai 2011 der saksordfører for
behandling av Prop. L. 79 på vegne av kommunal- og forvaltningskomiteen
bad om Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets (BLD)
kommentarer på innspill fra KS knyttet til finansiering av utvidelsen
fra 300 til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne
innvandrere.
Det var møte mellom KS og BLD 23. mai 2011 der
det ble gitt informasjon om beregningsgrunnlaget for og vurderinger
knyttet til kostnader forbundet med timeutvidelsen. Konklusjonen
på møtet ble at KS og BLD skal ha et nytt møte når Beregningsutvalgets
rapport om kostnader i 2010 knyttet til opplæring i norsk og norsk
og samfunnskunnskap og rapport fra Agenda Kaupang om utviklingen
i økonomien i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap i perioden
2002-2009 foreligger. Videre skal grunnlaget for departementets
beregninger formidles til aktuelle kommuner på egnet måte.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 27. mai 2011
Heikki Holmås |
Lise Christoffersen |
leder |
ordfører |