1.1 Innledning

I kjølvannet av finanskrisen i 2008 ble det satt i gang et omfattende internasjonalt arbeid for å styrke finansinstitusjoners soliditet. Som en del av dette arbeidet er regelverket for store engasjementer for kredittinstitusjoner skjerpet. Hvis Eksportfinans skal tilfredsstille dette regelverket, må foretaket oppkapitaliseres for å kunne fortsette med samme størrelse på utlån som ikke er garantert av GIEK. Det har ikke lyktes Eksportfinans og de største eierne å komme frem til en oppkapitaliseringsplan som vil sikre en eksportfinansieringsordning som etter regjeringens syn på en tilstrekkelig robust måte vil møte kundenes behov og fremtidige krav til soliditet.

For å sikre videreføringen av et konkurransedyktig eksportfinansieringstilbud til norsk eksportnæring foreslår regjeringen i denne proposisjonen å opprette en eksportfinansieringsordning i statlig regi. I en overgangsperiode vil det også være behov for en midlertidig eksportfinansieringsordning (overgangsordning) i samarbeid med Eksportfinans. Den midlertidige ordningen innebærer at Eksportfinans fungerer som tilrettelegger for eksportfinansieringstilbudet i Norge på vegne av staten, mens staten er motpart i låneavtalene. Den midlertidige eksportfinansieringsordningen vil fungere inntil en ny, permanent, statlig ordning er på plass senest 1. juli 2012.

1.2 Dagens tilbud

Ordningen med subsidierte fastrentelån (CIRR-lån), den såkalte 108-ordningen, ble opprettet i 1978. Utgangspunktet for ordningen er den OECD-tilknyttede avtalen «Arrangement on Officially Supported Export Credits». Avtalen regulerer konkurransen mellom OECD-landene bl.a. når det gjelder rente- og avdragsvilkår for offentlig støttede lån ved kapitalvareeksport. Ordningen skal bidra til at norske eksportører av kapitalvarer kan konkurrere på like vilkår med andre eksportører med nasjonale eksportkredittordninger. 108-ordningen har vært administrert av Eksportfinans så lenge den har eksistert.

Eksportfinans har som formål å utvikle og tilby konkurransedyktige finanstjenester til norsk eksportindustri. I tillegg til CIRR-lån gjennom 108-ordningen tilbyr Eksportfinans også lån med markedsrente til prosjekter som kvalifiserer til CIRR-rente. Selskapet yter også andre lån til markedsrente mot bankgaranti.

CIRR-lån kan utgjøre inntil 85 pst. av verdien av eksportkontrakten for kapitalvarer og -tjenester. For skipskontrakter kan CIRR-lån dekke inntil 80 pst. av kontraktsverdien.

Eksportfinans får kompensasjon for å forvalte 108-ordningen gjennom en margin på hvert enkelt utestående CIRR-lån. Staten bærer følgelig en risiko knyttet til ordningens økonomiske resultat.

På grunnlag av Stortingets årlige fullmaktsvedtak gis Eksportfinans tilsagn om statlig dekning av fremtidige underskudd knyttet til nye lånetilsagn i vedkommende år. Underskuddet i ett år dekkes av en bevilgning på statsbudsjettet to år senere, under kap. 934 Internasjonaliseringstiltak, post 73 Støtte ved kapitalvareeksport. I tillegg dekkes rentegodtgjørelse til Eksportfinans for den mellomværende perioden frem til utbetalingstidspunktet. Det vises til nærmere omtale av ordningen i Prop. 1 S (2011–2012) Nærings- og handelsdepartementet, under kap. 934 post 73.

1.3 Den aktuelle situasjonen for Eksportfinans ASA

I tråd med formålet med EØS-avtalen blir EUs nye finansmarkedsregler som hovedregel tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. EUs kapitalkravsdirektiv, direktiv 2006/48/EF («Capital Requirements Directive», CRD), ble endret 16. september 2009 ved endringsdirektiv 2009/111/EF («CRD II»). Regelverket skulle gjennomføres i EU med ikrafttredelse 1. januar 2011. Som oppfølging fastsatte Finansdepartementet 20. desember 2010 endringer i forskrift 22. desember 2006 nr. 1615 om store engasjementer, med virkning fra 1. januar 2011. En av endringene innebærer at engasjementer med andre finansinstitusjoner nå skal vektes 100 pst. i beregningen av samlet engasjement.

For at Eksportfinans skal tilfredsstille de nye reglene må maksimal eksponering mot enkeltkunder eller finansinstitusjoner ved bankgaranti bli redusert fra om lag 7 mrd. kroner til om lag 1,4 mrd. kroner gitt dagens ansvarlige kapital i selskapet. På grunnlag av innspillene fra Eksportfinans fastsatte Finansdepartementet en overgangsregel for Eksportfinans i forskriften om store engasjementer, slik at selskapet kunne benytte de tidligere reglene om store engasjementer fram til 31. desember 2011, jf. forskriften § 15 annet ledd. Eksportfinans ble i brev 19. oktober 2011 fra Finansdepartementet informert om at overgangsregelen ville bli forlenget fram til og med 31. desember 2012, og at Eksportfinans ikke kunne få permanent unntak fra de nye reglene.

Eksportfinans’ tilknytning til staten gjennom forvaltningen av 108-ordningen og statens eierandel på 15 pst. har trolig bidratt til selskapets høye kredittrating. Da Eksportfinans ble nedgradert to nivåer av ratingbyrået Moody’s 28. oktober 2011, mistet selskapet et av sine viktigste konkurransefortrinn.

Som følge av de nye reglene og markedets reaksjoner er Eksportfinans' evne til å yte et konkurransedyktig eksportfinansieringstilbud til norsk industri sterkt redusert. Eksportfinans har i samarbeid med sine største eiere, inkludert staten, vurdert ulike oppkapitaliseringsmodeller, slik at tilbudet til næringslivet kan videreføres. Det har ikke lyktes i denne dialogen å komme frem til et tilfredsstillende forslag.

1.4 Permanent statlig ordning med CIRR-lån og CIRR-kvalifiserte markedslån

Dersom Eksportfinans ikke er i stand til å videreføre sitt nåværende tilbud, vil eksportfinansieringstilbudet til norsk eksportnæring bli forverret. Nærings- og handelsdepartementet har vurdert en rekke løsninger på denne utfordringen, basert på kriterier om at tilbudet til kundene skal være like godt, at løsningen skal være kostnadseffektiv og at den må være innenfor gjeldende lover og regler, slik som kapitaldekningskrav, anskaffelsesregelverket og statsstøtteregelverket.

Basert på disse kriteriene mener regjeringen at en ordning i statlig regi med innlån fra statskassen vil være den beste løsningen. En ordning i statlig regi vil være mer robust mot svingninger i finansmarkedene enn dagens ordning og vil ikke berøres av kapitalkrav. Kundene vil oppleve det samme tilbudet både i gode og dårlige tider. Det vil heller ikke være noen øvre engasjementsgrense. En forutsetning for en slik ordning er at markedslånene må gis slik at de ikke innebærer statsstøtte.

Det fremstår som mest hensiktsmessig å opprette et statlig organ som står for det CIRR-kvalifiserte eksportfinansieringstilbudet i Norge. Med et statlig organ vil ikke oppkapitalisering være nødvendig ettersom kapitalkravene ikke kommer til anvendelse. Departementet vil fremme forslag til Stortinget om endelig organisasjonsform. Det legges opp til at det statlige organet for eksportfinansiering skal ha et eget styre. Styret fatter vedtak i alle enkeltsaker og ansetter adm. direktør. Det legges videre opp til at organet skal videreføre det CIRR-kvalifiserte eksportfinansieringstilbudet som Eksportfinans har i dag.

Dersom opprettelsen av et nytt organ skulle bli definert som en virksomhetsoverdragelse, kan ansatte få rettigheter knyttet til overføringen av arbeidsoppgaver. Nærings- og handelsdepartementet vil i samarbeid med berørte parter utrede spørsmålet om virksomhetsoverdragelse nærmere, og komme tilbake med informasjon til ansatte og til den praktiske gjennomføringen i denne forbindelse. Det vil bli opprettet et interimsstyre som kan håndtere organisatorisk arbeid knyttet til oppstarten av den permanente ordningen, så raskt som mulig.

1.5 Endringsforslag knyttet til Prop. 42 S (2011–2012)

Etter at Prop. 34 S (2011–2012) Eksportfinansiering ble lagt frem, har det fremkommet ny informasjon som tilsier at det er behov for å fremme enkelte nye forslag til vedtak, og endre noen tidligere forslag til vedtak i Prop. 34 S (2011–2012). I Prop. 42 S (2011–2012) legger Nærings- og handelsdepartementet frem endringsforslag knyttet til Prop. 34 S (2011–2012).

Inntil en permanent statlig eksportfinansieringsordning er på plass, er det foreslått å organisere en overgangsordning hvor Eksportfinans vil fungere som tilrettelegger, mens staten er långiver. Overgangsordningen vil først kunne tre i kraft når Stortinget og styret i Eksportfinans har fattet de nødvendige vedtak og en overgangsavtale mellom staten og Eksportfinans er klar. I mellomperioden (interimsperioden) frem til en overgangsordning er operativ, har ikke regjeringen nødvendige fullmakter til å utbetale lån.

I Prop. 34 S (2011–2012) er det foreslått for Stortinget, jf. forslag til vedtak V, at Nærings- og handelsdepartementet kan overta lån som er honorert fra Eksportfinans ASA fra 18. november 2011 og frem til en overgangsordning er på plass. Dette ble gjort for at det ikke skulle bli stopp i tilbudet til næringslivet. Etter at proposisjonen ble lagt frem, har det i dialogen med Eksportfinans kommet frem flere forhold som gjør det nødvendig å endre dette forslaget. Innsideproblematikk gjorde det vanskelig å involvere Eksportfinans før Prop. 34 S (2011–2012) ble fremlagt.

I Prop. 34 S (2011–2011) legger regjeringen til grunn at overgangsordningen skal sørge for utbetaling av lån til CIRR-kvalifiserte prosjekter der Eksportfinans allerede har gitt tilsagn, men ikke utbetalt lånene. I tillegg skal overgangsordningen sørge for tilsagn om nye CIRR-kvalifiserte lån og eventuell utbetaling av disse. Eksportfinans vil fortsette å forvalte en betydelig portefølje av lån som er gitt tidligere, både lån gitt til CIRR-kvalifiserte prosjekter, og andre former for markedslån mange år fremover. Endringene som foreslås i Prop. 42 S (2011–2012) endrer ikke på dette faktum.

1.5.1 Overtakelse av delutbetalte lån

Mange av de lånene som skal utbetales i interimsperioden og senere er delutbetalinger. Dette gjelder hovedsakelig store lånefasiliteter med mange långivere (syndikater), hvor Eksportfinans er långiver for en del av lånet. Eksportfinans kan da ha flere delutbetalinger på sin del av lånet. I Prop. 34 S (2011–2012) er det lagt til grunn at staten kun skal overta eller tre inn i den delen av lånet som kommer til utbetaling etter 18. november 2011.

Eksportfinans har anmodet om at staten overtar hele engasjementet der det har vært delutbetalinger før 18. november 2011, både der det i låneavtalene ligger begrensninger med hensyn til å overdra deler av lånet og der slike begrensninger ikke er til stede. Med hele engasjementet menes Eksportfinans’ del av lånet, dersom det er flere låntakere i lånefasiliteten. De deler av lånene som allerede er utbetalt, og som Eksportfinans ber staten om å ta over sammen med nye utbetalinger, utgjør om lag 7 mrd. kroner. Nye utbetalinger på disse lånene utgjør om lag 5,4 mrd. kroner. Sistnevnte beløp er det tatt høyde for i bevilgningsforslaget på 30 mrd. kroner for overgangsfasen som ble fremmet i Prop. 34 S (2011–2012).

1.5.2 Tilsagn

I proposisjonsteksten i Prop. 34 S (2011–2012) fremgår det at 30 mrd. kroner gjelder utbetalinger og overtakelse av noen lån. Samtidig bes det i vedtak IV i proposisjonen om en samlet ramme for tilsagn og utbetalinger på 30 mrd. kroner. Det er behov for å skille fullmakt om tilsagn fra faktiske utbetalinger, ettersom tilsagnsvolumet normalt er mange ganger høyere enn det som kommer til utbetaling. I 108-avtalen med Eksportfinans har det ikke vært satt tak for tilsagn. På bakgrunn av bevilgningsforslaget under kap. 934 post 90 er det ikke behov for egen fullmakt knyttet til utbetaling av lån.

1.5.3 Departementets vurderinger

Vurderingen fra eksterne juridiske rådgivere er at det normalt er praktisk mulig å dele opp lån der det har vært delutbetalinger, slik at staten kun overtar den delen som kommer til utbetaling etter 18. november 2011. Samtidig presiserer rådgiverne at dette vil kunne avhenge av utformingen i de enkelte låneavtalene og kan være ressurs- og tidkrevende.

Departementet foreslår på den bakgrunn at staten skal kunne overta hele slike lån, dvs. også de deler av lånet hvor Eksportfinans har foretatt delutbetalinger før 18. november 2011. Med hele lån menes Eksportfinans’ del av lånet, dersom det er flere låntakere i lånefasiliteten.

For flere lån som skulle komme til utbetaling etter at Prop. 34 S (2011–2012) ble lagt fram har Nærings- og handelsdepartementet informert Eksportfinans om at staten, med forebehold om Stortingets samtykke, er villig til å overta hele lånebeløpet, også det som har vært utbetalt før 18. november 2011.

I en situasjon hvor låntakere som skal reforhandle rentemarginene ikke greier å skaffe seg alternativ finansiering og Eksportfinans sier opp lånet, vil låntakerne kunne stå overfor et mulig mislighold av lån, med de konsekvenser dette innebærer. Departementet foreslår på den bakgrunn at staten skal kunne overta hele slike lån i en refinansieringssituasjon, dersom låntaker ikke finner alternativ finansiering. Med hele lån menes Eksportfinans’ del av lånet, dersom det er flere låntakere i lånefasiliteten. Reforhandling av rentemarginene med staten som motpart må være gjenstand for en kommersiell vurdering, og må som et minimum tilfredsstille statsstøtteregelverket i EØS-avtalen.

Eksportfinans har i tillegg til det ovennevnte lagt frem enkelte andre krav, blant annet knyttet til prising av lån som skal overtas og dekning av avbruddskostnader. Departementets vurdering er at staten bør kunne gi sitt samtykke til å dekke disse kostnadene, som en del av forhandlingene med Eksportfinans. Som nevnt i Prop. 34 S (2011–2012) vil Eksportfinans utføre arbeidet i overgangsfasen på statens regning og risiko. Dette vil også medføre at Eksportfinans holdes skadesløs for eventuelle krav fra tredjeparter knyttet til de aktuelle låneavtalene. For øvrig vil staten i overgangsavtalen med Eksportfinans søke å ha alminnelige ansvarsbetingelser som gjelder for denne type tjenesteleveranser.

1.5.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget vil ikke innebære økte administrative utgifter for Nærings- og handelsdepartementet utover det som er redegjort for under økonomiske og administrative konsekvenser i Prop. 34 S (2011–2012).

Gjennom forslagene som er fremmet i denne proposisjonen og Prop. 34 S (2011–2012) er det ikke lenger behov for tilsagnsfullmakt VI i Prop. 1 S (2011–2012), nummer 3. Den vil derfor ikke bli benyttet slik det nå ser ut.

1.5.5 Budsjettforslag

Forslagene i denne proposisjonen innebærer at anslaget på utbetalingsbehov øker. Basert på oversikter fra Eksportfinans forventes 18,2 mrd. kroner å komme til utbetaling i CIRR-kvalifiserte prosjekter i resten av 2011 og 2012. Det er imidlertid stor usikkerhet om når utbetalingene vil skje. På bakgrunn av usikkerheten i kapitalmarkedene og at alternative finansieringskilder vil kunne tørke opp, må man ta høyde for at lånebeløpet som forventes å komme til utbetaling kan bli høyere enn 18,2 mrd. kroner. I tillegg utgjør lån som tidligere er utbetalt 7 mrd. kroner, mens lån som kommer til refinansiering ved endt marginbindingsperiode i 2012 utgjør om lag 6,2 mrd. kroner. På bakgrunn av dette foreslår departementet å øke bevilgningsforslaget for lån med 10 mrd. kroner, fra 30 mrd. kroner til 40 mrd. kroner.

Utbetaling i forbindelse med overtakelse av lån som er gitt av Eksportfinans, foreslås dekket under kap. 934 ny post 90. Øvrige utgifter i forbindelse med overtakelse av disse lånene foreslås dekkes under kap. 934 ny post 75. Størrelsen på sistnevnte utgifter er ikke kjent på nåværende tidspunkt. Det foreslås derfor at Nærings- og handelsdepartementet gis fullmakt til å utgiftsføre uten bevilgning. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med beløp i forbindelse med revidering av statsbudsjettet våren 2012.

Avhengig av den faktiske utnyttelsen av ordningen kan det bli behov for å justere Finansdepartements lånefullmakter. Regjeringen vil eventuelt komme tilbake til dette i en senere proposisjon.