I kjølvannet av finanskrisen i 2008 ble det
satt i gang et omfattende internasjonalt arbeid for å styrke finansinstitusjoners
soliditet. Som en del av dette arbeidet er regelverket for store
engasjementer for kredittinstitusjoner skjerpet. Hvis Eksportfinans
skal tilfredsstille dette regelverket, må foretaket oppkapitaliseres
for å kunne fortsette med samme størrelse på utlån som ikke er garantert
av GIEK. Det har ikke lyktes Eksportfinans og de største eierne
å komme frem til en oppkapitaliseringsplan som vil sikre en eksportfinansieringsordning
som etter regjeringens syn på en tilstrekkelig robust måte vil møte
kundenes behov og fremtidige krav til soliditet.
For å sikre videreføringen av et konkurransedyktig
eksportfinansieringstilbud til norsk eksportnæring foreslår regjeringen
i denne proposisjonen å opprette en eksportfinansieringsordning
i statlig regi. I en overgangsperiode vil det også være behov for
en midlertidig eksportfinansieringsordning (overgangsordning) i
samarbeid med Eksportfinans. Den midlertidige ordningen innebærer
at Eksportfinans fungerer som tilrettelegger for eksportfinansieringstilbudet
i Norge på vegne av staten, mens staten er motpart i låneavtalene.
Den midlertidige eksportfinansieringsordningen vil fungere inntil
en ny, permanent, statlig ordning er på plass senest 1. juli 2012.
Ordningen med subsidierte fastrentelån (CIRR-lån),
den såkalte 108-ordningen, ble opprettet i 1978. Utgangspunktet
for ordningen er den OECD-tilknyttede avtalen «Arrangement on Officially
Supported Export Credits». Avtalen regulerer konkurransen mellom
OECD-landene bl.a. når det gjelder rente- og avdragsvilkår for offentlig
støttede lån ved kapitalvareeksport. Ordningen skal bidra til at
norske eksportører av kapitalvarer kan konkurrere på like vilkår
med andre eksportører med nasjonale eksportkredittordninger. 108-ordningen
har vært administrert av Eksportfinans så lenge den har eksistert.
Eksportfinans har som formål å utvikle og tilby konkurransedyktige
finanstjenester til norsk eksportindustri. I tillegg til CIRR-lån
gjennom 108-ordningen tilbyr Eksportfinans også lån med markedsrente
til prosjekter som kvalifiserer til CIRR-rente. Selskapet yter også
andre lån til markedsrente mot bankgaranti.
CIRR-lån kan utgjøre inntil 85 pst. av verdien
av eksportkontrakten for kapitalvarer og -tjenester. For skipskontrakter
kan CIRR-lån dekke inntil 80 pst. av kontraktsverdien.
Eksportfinans får kompensasjon for å forvalte 108-ordningen
gjennom en margin på hvert enkelt utestående CIRR-lån. Staten bærer
følgelig en risiko knyttet til ordningens økonomiske resultat.
På grunnlag av Stortingets årlige fullmaktsvedtak
gis Eksportfinans tilsagn om statlig dekning av fremtidige underskudd
knyttet til nye lånetilsagn i vedkommende år. Underskuddet i ett
år dekkes av en bevilgning på statsbudsjettet to år senere, under
kap. 934 Internasjonaliseringstiltak, post 73 Støtte ved kapitalvareeksport.
I tillegg dekkes rentegodtgjørelse til Eksportfinans for den mellomværende
perioden frem til utbetalingstidspunktet. Det vises til nærmere omtale
av ordningen i Prop. 1 S (2011–2012) Nærings- og handelsdepartementet,
under kap. 934 post 73.
I tråd med formålet med EØS-avtalen blir EUs nye
finansmarkedsregler som hovedregel tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført
i norsk rett. EUs kapitalkravsdirektiv, direktiv 2006/48/EF («Capital
Requirements Directive», CRD), ble endret 16. september 2009 ved
endringsdirektiv 2009/111/EF («CRD II»). Regelverket skulle gjennomføres
i EU med ikrafttredelse 1. januar 2011. Som oppfølging fastsatte
Finansdepartementet 20. desember 2010 endringer i forskrift 22. desember
2006 nr. 1615 om store engasjementer, med virkning fra 1. januar
2011. En av endringene innebærer at engasjementer med andre finansinstitusjoner
nå skal vektes 100 pst. i beregningen av samlet engasjement.
For at Eksportfinans skal tilfredsstille de
nye reglene må maksimal eksponering mot enkeltkunder eller finansinstitusjoner
ved bankgaranti bli redusert fra om lag 7 mrd. kroner til om lag 1,4
mrd. kroner gitt dagens ansvarlige kapital i selskapet. På grunnlag
av innspillene fra Eksportfinans fastsatte Finansdepartementet en overgangsregel
for Eksportfinans i forskriften om store engasjementer, slik at
selskapet kunne benytte de tidligere reglene om store engasjementer
fram til 31. desember 2011, jf. forskriften § 15 annet ledd. Eksportfinans
ble i brev 19. oktober 2011 fra Finansdepartementet informert om
at overgangsregelen ville bli forlenget fram til og med 31. desember
2012, og at Eksportfinans ikke kunne få permanent unntak fra de
nye reglene.
Eksportfinans’ tilknytning til staten gjennom forvaltningen
av 108-ordningen og statens eierandel på 15 pst. har trolig bidratt
til selskapets høye kredittrating. Da Eksportfinans ble nedgradert
to nivåer av ratingbyrået Moody’s 28. oktober 2011, mistet selskapet
et av sine viktigste konkurransefortrinn.
Som følge av de nye reglene og markedets reaksjoner
er Eksportfinans' evne til å yte et konkurransedyktig eksportfinansieringstilbud
til norsk industri sterkt redusert. Eksportfinans har i samarbeid
med sine største eiere, inkludert staten, vurdert ulike oppkapitaliseringsmodeller, slik
at tilbudet til næringslivet kan videreføres. Det har ikke lyktes
i denne dialogen å komme frem til et tilfredsstillende forslag.
Dersom Eksportfinans ikke er i stand til å videreføre
sitt nåværende tilbud, vil eksportfinansieringstilbudet til norsk
eksportnæring bli forverret. Nærings- og handelsdepartementet har vurdert
en rekke løsninger på denne utfordringen, basert på kriterier om
at tilbudet til kundene skal være like godt, at løsningen skal være
kostnadseffektiv og at den må være innenfor gjeldende lover og regler,
slik som kapitaldekningskrav, anskaffelsesregelverket og statsstøtteregelverket.
Basert på disse kriteriene mener regjeringen
at en ordning i statlig regi med innlån fra statskassen vil være
den beste løsningen. En ordning i statlig regi vil være mer robust
mot svingninger i finansmarkedene enn dagens ordning og vil ikke
berøres av kapitalkrav. Kundene vil oppleve det samme tilbudet både
i gode og dårlige tider. Det vil heller ikke være noen øvre engasjementsgrense.
En forutsetning for en slik ordning er at markedslånene må gis slik
at de ikke innebærer statsstøtte.
Det fremstår som mest hensiktsmessig å opprette et
statlig organ som står for det CIRR-kvalifiserte eksportfinansieringstilbudet
i Norge. Med et statlig organ vil ikke oppkapitalisering være nødvendig
ettersom kapitalkravene ikke kommer til anvendelse. Departementet
vil fremme forslag til Stortinget om endelig organisasjonsform.
Det legges opp til at det statlige organet for eksportfinansiering
skal ha et eget styre. Styret fatter vedtak i alle enkeltsaker og
ansetter adm. direktør. Det legges videre opp til at organet skal videreføre
det CIRR-kvalifiserte eksportfinansieringstilbudet som Eksportfinans
har i dag.
Dersom opprettelsen av et nytt organ skulle
bli definert som en virksomhetsoverdragelse, kan ansatte få rettigheter
knyttet til overføringen av arbeidsoppgaver. Nærings- og handelsdepartementet
vil i samarbeid med berørte parter utrede spørsmålet om virksomhetsoverdragelse nærmere,
og komme tilbake med informasjon til ansatte og til den praktiske
gjennomføringen i denne forbindelse. Det vil bli opprettet et interimsstyre
som kan håndtere organisatorisk arbeid knyttet til oppstarten av
den permanente ordningen, så raskt som mulig.
Etter at Prop. 34 S (2011–2012) Eksportfinansiering
ble lagt frem, har det fremkommet ny informasjon som tilsier at
det er behov for å fremme enkelte nye forslag til vedtak, og endre noen
tidligere forslag til vedtak i Prop. 34 S (2011–2012). I Prop. 42
S (2011–2012) legger Nærings- og handelsdepartementet frem endringsforslag
knyttet til Prop. 34 S (2011–2012).
Inntil en permanent statlig eksportfinansieringsordning
er på plass, er det foreslått å organisere en overgangsordning hvor
Eksportfinans vil fungere som tilrettelegger, mens staten er långiver. Overgangsordningen
vil først kunne tre i kraft når Stortinget og styret i Eksportfinans
har fattet de nødvendige vedtak og en overgangsavtale mellom staten
og Eksportfinans er klar. I mellomperioden (interimsperioden) frem
til en overgangsordning er operativ, har ikke regjeringen nødvendige
fullmakter til å utbetale lån.
I Prop. 34 S (2011–2012) er det foreslått for Stortinget,
jf. forslag til vedtak V, at Nærings- og handelsdepartementet kan
overta lån som er honorert fra Eksportfinans ASA fra 18. november
2011 og frem til en overgangsordning er på plass. Dette ble gjort
for at det ikke skulle bli stopp i tilbudet til næringslivet. Etter
at proposisjonen ble lagt frem, har det i dialogen med Eksportfinans
kommet frem flere forhold som gjør det nødvendig å endre dette forslaget. Innsideproblematikk
gjorde det vanskelig å involvere Eksportfinans før Prop. 34 S (2011–2012)
ble fremlagt.
I Prop. 34 S (2011–2011) legger regjeringen
til grunn at overgangsordningen skal sørge for utbetaling av lån
til CIRR-kvalifiserte prosjekter der Eksportfinans allerede har
gitt tilsagn, men ikke utbetalt lånene. I tillegg skal overgangsordningen
sørge for tilsagn om nye CIRR-kvalifiserte lån og eventuell utbetaling
av disse. Eksportfinans vil fortsette å forvalte en betydelig portefølje
av lån som er gitt tidligere, både lån gitt til CIRR-kvalifiserte
prosjekter, og andre former for markedslån mange år fremover. Endringene
som foreslås i Prop. 42 S (2011–2012) endrer ikke på dette faktum.
Mange av de lånene som skal utbetales i interimsperioden
og senere er delutbetalinger. Dette gjelder hovedsakelig store lånefasiliteter
med mange långivere (syndikater), hvor Eksportfinans er långiver
for en del av lånet. Eksportfinans kan da ha flere delutbetalinger
på sin del av lånet. I Prop. 34 S (2011–2012) er det lagt til grunn at
staten kun skal overta eller tre inn i den delen av lånet som kommer
til utbetaling etter 18. november 2011.
Eksportfinans har anmodet om at staten overtar hele
engasjementet der det har vært delutbetalinger før 18. november
2011, både der det i låneavtalene ligger begrensninger med hensyn til
å overdra deler av lånet og der slike begrensninger ikke er til
stede. Med hele engasjementet menes Eksportfinans’ del av lånet,
dersom det er flere låntakere i lånefasiliteten. De deler av lånene
som allerede er utbetalt, og som Eksportfinans ber staten om å ta
over sammen med nye utbetalinger, utgjør om lag 7 mrd. kroner. Nye utbetalinger
på disse lånene utgjør om lag 5,4 mrd. kroner. Sistnevnte beløp
er det tatt høyde for i bevilgningsforslaget på 30 mrd. kroner for overgangsfasen
som ble fremmet i Prop. 34 S (2011–2012).
I proposisjonsteksten i Prop. 34 S (2011–2012) fremgår
det at 30 mrd. kroner gjelder utbetalinger og overtakelse av noen
lån. Samtidig bes det i vedtak IV i proposisjonen om en samlet ramme for
tilsagn og utbetalinger på 30 mrd. kroner. Det er behov for å skille
fullmakt om tilsagn fra faktiske utbetalinger, ettersom tilsagnsvolumet
normalt er mange ganger høyere enn det som kommer til utbetaling.
I 108-avtalen med Eksportfinans har det ikke vært satt tak for tilsagn. På
bakgrunn av bevilgningsforslaget under kap. 934 post 90 er det ikke
behov for egen fullmakt knyttet til utbetaling av lån.
Vurderingen fra eksterne juridiske rådgivere
er at det normalt er praktisk mulig å dele opp lån der det har vært
delutbetalinger, slik at staten kun overtar den delen som kommer
til utbetaling etter 18. november 2011. Samtidig presiserer rådgiverne
at dette vil kunne avhenge av utformingen i de enkelte låneavtalene
og kan være ressurs- og tidkrevende.
Departementet foreslår på den bakgrunn at staten
skal kunne overta hele slike lån, dvs. også de deler av lånet hvor
Eksportfinans har foretatt delutbetalinger før 18. november 2011.
Med hele lån menes Eksportfinans’ del av lånet, dersom det er flere
låntakere i lånefasiliteten.
For flere lån som skulle komme til utbetaling
etter at Prop. 34 S (2011–2012) ble lagt fram har Nærings- og handelsdepartementet
informert Eksportfinans om at staten, med forebehold om Stortingets
samtykke, er villig til å overta hele lånebeløpet, også det som
har vært utbetalt før 18. november 2011.
I en situasjon hvor låntakere som skal reforhandle
rentemarginene ikke greier å skaffe seg alternativ finansiering
og Eksportfinans sier opp lånet, vil låntakerne kunne stå overfor
et mulig mislighold av lån, med de konsekvenser dette innebærer.
Departementet foreslår på den bakgrunn at staten skal kunne overta
hele slike lån i en refinansieringssituasjon, dersom låntaker ikke
finner alternativ finansiering. Med hele lån menes Eksportfinans’
del av lånet, dersom det er flere låntakere i lånefasiliteten. Reforhandling av
rentemarginene med staten som motpart må være gjenstand for en kommersiell
vurdering, og må som et minimum tilfredsstille statsstøtteregelverket
i EØS-avtalen.
Eksportfinans har i tillegg til det ovennevnte
lagt frem enkelte andre krav, blant annet knyttet til prising av
lån som skal overtas og dekning av avbruddskostnader. Departementets
vurdering er at staten bør kunne gi sitt samtykke til å dekke disse
kostnadene, som en del av forhandlingene med Eksportfinans. Som
nevnt i Prop. 34 S (2011–2012) vil Eksportfinans utføre arbeidet
i overgangsfasen på statens regning og risiko. Dette vil også medføre
at Eksportfinans holdes skadesløs for eventuelle krav fra tredjeparter knyttet
til de aktuelle låneavtalene. For øvrig vil staten i overgangsavtalen
med Eksportfinans søke å ha alminnelige ansvarsbetingelser som gjelder
for denne type tjenesteleveranser.
Forslaget vil ikke innebære økte administrative utgifter
for Nærings- og handelsdepartementet utover det som er redegjort
for under økonomiske og administrative konsekvenser i Prop. 34 S
(2011–2012).
Gjennom forslagene som er fremmet i denne proposisjonen
og Prop. 34 S (2011–2012) er det ikke lenger behov for tilsagnsfullmakt
VI i Prop. 1 S (2011–2012), nummer 3. Den vil derfor ikke bli benyttet
slik det nå ser ut.
Forslagene i denne proposisjonen innebærer at anslaget
på utbetalingsbehov øker. Basert på oversikter fra Eksportfinans
forventes 18,2 mrd. kroner å komme til utbetaling i CIRR-kvalifiserte
prosjekter i resten av 2011 og 2012. Det er imidlertid stor usikkerhet
om når utbetalingene vil skje. På bakgrunn av usikkerheten i kapitalmarkedene
og at alternative finansieringskilder vil kunne tørke opp, må man
ta høyde for at lånebeløpet som forventes å komme til utbetaling kan
bli høyere enn 18,2 mrd. kroner. I tillegg utgjør lån som tidligere
er utbetalt 7 mrd. kroner, mens lån som kommer til refinansiering
ved endt marginbindingsperiode i 2012 utgjør om lag 6,2 mrd. kroner.
På bakgrunn av dette foreslår departementet å øke bevilgningsforslaget
for lån med 10 mrd. kroner, fra 30 mrd. kroner til 40 mrd. kroner.
Utbetaling i forbindelse med overtakelse av
lån som er gitt av Eksportfinans, foreslås dekket under kap. 934
ny post 90. Øvrige utgifter i forbindelse med overtakelse av disse
lånene foreslås dekkes under kap. 934 ny post 75. Størrelsen på sistnevnte
utgifter er ikke kjent på nåværende tidspunkt. Det foreslås derfor
at Nærings- og handelsdepartementet gis fullmakt til å utgiftsføre
uten bevilgning. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med
beløp i forbindelse med revidering av statsbudsjettet våren 2012.
Avhengig av den faktiske utnyttelsen av ordningen
kan det bli behov for å justere Finansdepartements lånefullmakter.
Regjeringen vil eventuelt komme tilbake til dette i en senere proposisjon.