OPPDRAG: På bakgrunn av vedlagte korrespondanse
mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og justisminister Grete
Faremo, gir komiteen Utredningsseksjonen i oppdrag å utrede hjemmelsgrunnlaget
for INFOFLYT-registeret. Til orientering følger vedlagt utskrift
av Sivilombudsmannens undersøkelse (sak 2007/2274) samt Kriminalomsorgens
rundskriv av 13.04.05.
SAMMENDRAG: INFOFLYT er et system for gjensidig
utveksling av informasjon mellom kriminalomsorgen og politiet/påtalemyndigheten
som er i bruk. Det ble etablert i 2005 med hjemmel i straffegjennomføringslovens § 10
og 11 og øvrige bestemmelser i loven. Det ble 17. desember 2010
tilføyd et kapittel 1a om behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen
generelt. Lovendringen har ikke trådt i kraft Det er blant annet
fra Datatilsynet og fra Sivilombudsmannen reist kritiske spørsmål om
INFOFLYT har tilstrekkelig hjemmel i lov. Det er nedsatt et INFOFLYT-utvalg
som blant annet skal gjennomgå og vurdere hjemmelsgrunnlaget. Justisdepartementet
viser til eksisterende lovgivning som tilstrekkelig hjemmel.
Vi har under arbeidet med besvarelsen hatt kontakt
med Justisdepartementet (JD)og bedt om status og opplysninger om
departementets arbeid med INFOFLYT-systemet. Departementet har i mail
6. februar svart at det nå er i ferd med å utarbeide svar på henvendelsen.
Vi vil ettersende svaret så snart det foreligger.
Nedenfor gir vi en kort presentasjon av INFOFLYT
med henvisninger til de gjeldende rundskrivene. Vi presenterer hjemmelsgrunnlaget med
spørsmål og merknader ved etablering av INFOFLYT, og så tilsvarende
i tiden etter etablering av INFOFLYT.
INFOFLYT er et system for gjensidig utveksling av
informasjon mellom kriminalomsorgen og politiet/påtalemyndigheten.
Det ble etablert i 2005 og er omhandlet i Justisdepartementets (JD)
Rundskriv G- 3/2005. Dette rundskrivet er om at kriminalomsorgen
og politiet/påtalemyndigheten skal utveksle informasjon om innsatte og
dømte og personkretsen rundt disse. Om INFOFLYT står det at for
utveksling av informasjon om særlig alvorlige saker og med særlig
høy risiko, skal INFOFLYT-systemet benyttes. For behandling av disse
sakene vises det til særskilte, interne, saksbehandlingsinstrukser.
Det ble for utveksling av informasjon om særlig alvorlige saker
og med særlig høy risiko, gitt en særskilt saksbehandlingsinstruks
utarbeidet av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF), Riksadvokaten,
Politidirektoratet (POD) og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) i
Rundskriv KSF 2/2005. Det er i innledningen til KSFs rundskriv uttalt:
”For å bedre informasjonsflyten mellom politiet og
kriminalomsorgen om innsatte og dømte, deres tilhørighet til risikogruppene
og opplysninger om rømningsfare eller fare for anslag utenfra mm,
har Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF) og Politidirektoratet
(POD) og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) utarbeidet en samarbeidsmodell
for informasjonsflyt mellom politi og kriminalomsorg, kalt INFOFLYT.”
KSF rundskriv gjelder fortsatt og INFOFLYT
er i bruk. I brevet fra statsråden 6. desember 2011 til Kontroll-
og konstitusjonskomiteen, ble det opplyst at ca 190 domfelte har
vært registrert i INFOFLYT.
For ordens skyld tar vi med at INFOFLYT kommer
i tillegg til et databasert informasjonssystem KOMPIS (Kriminalomsorgens
produktivitetsfremmende informasjonssystem), der en rekke opplysninger
knyttet til innsatte under kriminalomsorgens ansvarsområde blir
registrert.
Hjemmel for retningslinjene i INFOFLYT er i KSFs
rundskriv oppgitt å være:
”straffegjennomføringsloven (strgjfl) §§ 10 og 11,
forskriften § 7-1, justisdepartementets rundskriv G-3/2005 og øvrige
bestemmelser i loven, forskriften og retningslinjene som innebærer
sikkerhetsmessige vurderinger.”
StrgjflLOV 2001-05-18 nr 21: Lov om
gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven).
http://www.lovdata.no/all/hl-20010518-021.html) § 10
er om gjennomføringsformer fengselsstraff, forvaring
og strafferettslige særreaksjoner og lovens § 11 er om innsettelse
i fengsel, fengsel med høyt sikkerhetsnivå,
lavere sikkerhetsnivå eller annet. Av øvrige
bestemmelser i loven, inner vi lovens formålsbestemmelse i denne
sammenheng sentral. Lovens § 2 lyder:
”Straffen skal gjennomføres på en måte som tar hensyn
til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger,
som er betryggende for samfunnet og som innenfor disse rammene sikrer
de innsatte tilfredsstillende forhold.”
Vi går ikke nærmere inn i forskriften departementet
har gitt med hjemmel i loven. Men nedenfor refererer vi til forarbeidene
i strgfl for å belyse hjemmelsgrunnlaget.
I Ot.prp. nr. 5 (2000-2001)Ot.prp.
nr. 5 (2000-2001) Om lov om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven)
http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/regpubl/otprp/20002001/otprp-nr-5-2000-2001-/13.html?id=162629)
sies det blant annet i merknader til § 2 at formålet
med straffen vil si samfunnets formål med å ilegge straff
for uønskede handlinger og som er et overordnet hensyn som setter
begrensninger for kriminalomsorgens behandling av den enkelte.
Det sies også at samfunnets sikkerhet og en ambisjon om å bidra
til å motvirke ny kriminalitet er overordnede hensyn i forhold til
gjeldende rett som videreføres i denne loven. Hva som ligger i tilfredsstillende forhold i bestemmelsens
første ledd må ses i lys av hvilken gjennomføringsform den
enkelte befinner seg i til enhver tid. Tilfredsstillende forhold
omtales opp mot type institusjon den innsatte er i. I merknadene
til § 10 og 11 er det i lovforslaget satt krav til vurdering av
hva slags sikkerhetsnivå det skal være i institusjonen domfelte
skal sone i.
Det er i lovforlaget for strgjfl gjort en vurdering opp
mot menneskerettsloven.Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling
i norsk rett (menneskerettsloven)
http://www.lovdata.no/all/tl-19990521-030-014.html#A8)
Dersom en bestemmelse i nasjonal rett er i strid med Europarådets
konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene (EMK) eller De
forente nasjoners internasjonale konvensjon om sivile og politiske
rettigheter (SP), går EMK og SP foran. Vi viser spesielt til artikkel
8 om rett til respekt for privatliv og familieliv med mer. Inngrep
i denne retten kan imidlertid gjøres når det er i samsvar med loven
og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til blant annet offentlig
trygghet.
Vi kan ikke i lovforslaget se merknader fra
departementet som viser vurdering av informasjonsutveksling så spesifikk
som innført i 2005 i INFOFLYT. Men departementet bemerker at det antar
at reglene for kontroll ved gjennomlesning av post, besøk og avlytting
av telefonsamtaler som for å forebygge uorden eller kriminelle handlinger,
er i tråd med EMK, jf. lovforslagets punkt 3.5.
Departementet foreslo at forvaltningslovens taushetspliktregler
skulle gjelde for alle tilsatte i kriminalomsorgen. Når det gjelder
adgangen til å kommunisere opplysninger om domfelte/innsatte til
politiet/påtalemyndigheten, antok man at forvaltningsloven § 13Lov
LOV-1967-02-10 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
http://www.lovdata.no/all/tl-19670210-000-003.html#13)
om taushetsplikt for enhver som utfører tjeneste
eller arbeid for et forvaltningsorgan, ga nødvendig hjemmel
til å kommunisere slike opplysninger. Det ble pekt på at forvaltningslovens bestemmelser
måtte sammenholdes med formålsbestemmelsen i lovutkastet § 2.
I departementets merknader er det pekt på økt behov
for å kunne kommunisere opplysninger om domfelte/innsatte til politi/påtalemyndigheten
i forbindelse med forebygging/oppklaring av alvorlig kriminalitet,
eller i forbindelse med alvorlige trusler mot sikkerheten. Det vises til
lovforslagets punkt 6.4 og departementets merknader og drøftelser
i punkt 6.4.5.
INFOFLYT er omtalt i St.meld. nr. 37 (2007-2008)St.meld.
nr. 37 (2007-2008) – tryggere samfunn (kriminalomsorgsmelding)
http://www.regjeringen.no/pages/2109450/PDFS/STM200720080037000DDDPDFS.pdf).
I behandlingen av meldingen i Stortinget 28. april 2009 var det
ikke merknader til INFOFLYT. Ordningen er også omtalt i Meld. St.
7 (2010–2011) en felles innsats
http://www.regjeringen.no/pages/14758927/PDFS/STM201020110007000DDDPDFS.pdf)
se særlig punkt 6.5.2, men heller ikke under behandling av denne
meldingen i Stortinget 5. mai 2011, ble det gitt merknader til INFOFLYT.
I prop.151 L (2009-2010)Prop. 151 L
Endringar i forvaltningslova og straffegjennomføringslova (behandling
av personopplysningar i kriminalomsorga, innsyn i benådingssaker
o.a.)
http://www.regjeringen.no/pages/13333949/PDFS/PRP200920100151000DDDPDFS.pdf)
la departementet fram forslag om endringer i forvaltningsloven og
straffegjennomføringsloven som blant annet innebar innføring av
et hjemmelsgrunnlag for behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen.
Om bakgrunnen for lovforslaget er det uttalt i kapittel 2:
”Etter ein kontroll hausten 2007 gjorde Datatilsynet
25. januar 2008 vedtak med åtte pålegg om endring eller opphøyr
av ulovlege måtar å behandle personopplysningar på i kriminalomsorga.
Eitt av pålegga innebar at kriminalomsorga må etablere eit rettsleg
grunnlag for behandling av personopplysningar i Kompis (Kriminalomsorgas
produktivitetsfremmande informasjonssystem) som er i samsvar med personopplysningslova
§ 11 første ledd bokstav a, jf. § 9”. (uthevet med svart her, i
kursiv i prop)
Personopplysningsloven § 11,LOV 2000-04-14
nr 31: Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven)
http://www.lovdata.no/all/hl-20000414-031.html) inneholder
grunnkravene til behandling av personopplysninger. Strgjfl er en
særlov som hjemler en aktivitet som gjør det nødvendig å behandle
personopplysninger. Ifølge Datatilsynet er dette likevel ikke nok
til å frita behandlingen fra konsesjon. Behandlingen av personopplysninger
må gå eksplisitt fram av særloven.
INFOFLYT er i lovforslaget omtalt senere i proposisjonen.
Vi viser til kapittel om behandling av personopplysninger i Kriminalomsorgen
i dag, Vurderingane til departementet. Der er det sagt blant annet,
jf. punkt 4.5
”Både kriminalomsorga og politiet har som formål
å førebyggje kriminalitet og tryggje samfunnet. Samarbeid og informasjonsutveksling
er svært viktig for å nå desse måla. Justisdepartementet etablerte
derfor i 2005 eit INFOFLYT-system for gjensidig utveksling av informasjon mellom
kriminalomsorga og politiet, jf. rundskriv G-3/2005. Systemet skulle
gi kriminalomsorga eit betre grunnlag for å tryggleiksvurdere varetektsfengsla
og dømde. Politiet og påtalemakta skulle på si side få eit betre
grunnlag for etterforsking og oppfølging. Departementet har sett
ned eit utval (Infoflytutvalet) som skal kome med framlegg til tenlege
reglar for be-handling av personopplysningar i kriminalomsorga og
saksbehandlingsrutinar som kriminalomsorga bør følgje i samband med
informasjonsutvekslinga.”
Departementets presentasjon av gjeldende rett og
høringsinstansenes syn på dette er ellers omtalt i kapittel 4.
I Innst. 58 L (2010–2011)Innstilling
fra justiskomiteen om endringar i forvaltningslova og straffegjennomføringsloven (behandling
av personopplysningar i kriminalomsorga, innsyn i benådningssaker
o.a. Innst. 58 L (2010–2011)) avgitt fra Justiskomiteen
9. november 2010 er det i komiteens merknader, punkt 2, uttalt blant annet:
”Komiteen støtter forslagene om innføring av hjemmelsgrunnlag
for behandling av personopplysninger fordi forslagene vil styrke
personvernet både til de domfelte/innsatte og deres pårørende. Komiteen
mener også at forslaget vil tydeliggjøre hvem som har ansvaret for
å behandle personopplysninger i kriminalomsorgen. Dette vil styrke
personvernet ytterligere. Komiteen støtter departementet i forslaget
om å regulere behandlingen av personopplysninger i et nytt kapittel
i straffegjennomføringsloven. Komiteen er enig med departementets
vurdering av at det ikke er behov for en egen registerlov, fordi
behandlingen av personopplysninger i kriminalomsorgen hovedsakelig
er knyttet direkte opp mot domfelte. Komiteen mener i likhet med
departementet at behovene til kriminalomsorgen er avgrenset til
lovforslag som presiserer eller gjør unntak fra reglene i personopplysningsloven.”
Stortinget vedtok endringene i straffegjennomføringsloven
ved et nytt kapittel 1a om behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen.
Vedtaket ble gjort 17. desember 2010 nr. 85LOV 2010-12-17
nr 85: Lov om endringer i forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven
(behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen, innsyn i benådningssaker
m.m.)
http://www.lovdata.no/all/hl-20101217-085.html) og var
i samsvar med regjeringens forslag. Lovendringene har ikke trådt
i kraft.
INFOFLYT-utvalget ble opprettet av JD 4. mai 2010.
Utvalget skal blant annet utrede informasjonsutvekslingen mellom
politiet og kriminalomsorgen. Utvalget skal foreslå regler for kriminalomsorgens
behandling av personopplysninger og bruken av slike opplysninger
i saksbehandlingen. INFOFLYT-utvalget skal også vurdere om dette
hjemmelsgrunnlaget i vedtatte lovendringer i strgfl er tilstrekkelige
eller om det bør foreslås en særskilt lovhjemmel for INFOFLYT. Det
er referert til dette i Meld. St.7 (2010-2011) som nevnt over. Utvalget
har ikke avgitt sin gjennomgang med forslag.
Datatilsynet og Sivilombudsmannen (SOM) har stilt
kritiske spørsmål ved sider av INFOFLYT-systemet jf. SOM (Sak 2007/2274)
av Meld. St. 7 (2010-2011) og statstrådens brev til Stortingets kontroll-
og konstitusjonskomiteen av 06.12. 2011. I merknadene fra SOM i
nevnte sak sies det blant annet at det er oppsiktsvekkende at personopplysninger
har blitt behandlet i INFOFLYT med uendret saksbehandlingsinstruks
etter at kriminalomsorgen ble kjent med at Datatilsynet vurderte
lovligheten av registreringene som tvilsom og ba om en rekke avklaringer.
Det bemerkes at etter SOM sitt syn skulle de personmessige sidene
ved INFOFLYT ha vært avklart før systemet ble tatt i bruk og ikke
i ettertid. Det er imidlertid også vist til at problemstillingene rundt
personvern er tatt tak ved lovgivingsarbeidet, jf. endringslov i
strgjfl og oppnevning av INFOFLYT-utvalget.
Spørsmål om INFOFLYT er tatt opp i Stortinget. Det
vises til skriftlig spørsmål 1656 fra stortingsrepresentant Åse
Michaelsen til statsråd Storberget.Skriftlig spørsmål fra
Åse Michaelsen (FrP) til justisministeren
Dokument nr. 15:1656 (2010-2011)
http://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Sporsmal/Skriftlige-sporsmal-og-svar/Skriftlig-sporsmal/?qid=50842
) Behovet for INFOFLYT er presisert, dessuten er det
referert til ovennevnte meldinger og til INFOFLYT-utvalget.
I brevet fra statsråd Faremo av 6. desember
2011 til Kontroll- og konstitusjonskomiteen som svar på komiteens
brev av 29. november 2011, vil vi spesielt referere til at statsråden
understreker at lovendringen i stragjfl, kapittel 1a, omhandler behandling
av personopplysninger generelt. Det sies videre at INFOFLYT ble
etablert under henvisning til strgfl § 2. Det sies videre at JD
ikke har funnet at kritikken fra Datatilsynet og SOM er et tilstrekkelig
grunnlag for å stanse bruken av INFOFLYT, men at den er et grunnlag
for omfattende gjennomgang av systemet.
Det er ellers vist til at det i lovforslaget
for endringene strgjfl er sagt at det må utarbeides en detaljert
forskrift før bestemmelsene i endringsloven kan tre i kraft. Dette
må sees i sammenheng med tilsvarende arbeid i politiet. Statsråden kan
derfor ikke svare konkret på når lovendringene vil tre i kraft.
Det er etter vårt syn ingen klar hjemmel for
INFOFLYT. Sivilombudsmannens og Datatilsynets kritiske spørsmål
sammen med det faktum at gjeldende strgfl er generelt utformet,
er grunnlaget for merknaden. Det er kun domstolene som kan avklare
tvilen om INFOFLYT har klar hjemmel eller ikke. Slik som redegjort
for, vil INFOFLYT-utvalget komme med en presentasjon av sin gjennomgang
og forslag til endringer i saksbehandlingen av INFOFLYT og også
belyse hjemmelsgrunnlaget. Vi forutsetter at utvalget vurderer om
vedtatte, men ikke ikraftsatte bestemmelser i strgjfl kap 1a er
et tilstrekkelig hjemmelgrunnlag.
KILDER: Oppgitt underveis i teksten