1.1 Hovedfunn

• Mange barn som trenger hjelp fra barnevernet, blir ikke fanget opp tidlig

• Oppfølgingen av barn med hjelpetiltak og barn i fosterhjem er ikke god nok

• Tilbudet av hjelpetiltak er ikke tilstrekkelig

• Det mangler kunnskap om bruk og virkninger av hjelpetiltak

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Mange barn som trenger hjelp fra barnevernet, blir ikke fanget opp tidlig

Barnevernstjenestene har henlagt mange bekymringsmeldinger som enten burde vært fulgt opp med en undersøkelse, eller barnevernstjenestene burde ha innhentet mer informasjon fra melder før beslutningen om å henlegge meldingen ble tatt. Samtidig kan det se ut til å være en underrapportering av meldinger om små barn.

Noen kommuner gjennomfører undersøkelsene innen tre måneder slik barnevernloven forutsetter, men i mange kommuner tar det lang tid før barnet får hjelp. Mange undersøkelser er gjennomført uten at barnevernstjenesten har snakket med barnet, eller uten at barnevernstjenesten har vært på hjemmebesøk. Det kan bety at undersøkelsen ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om barnet har behov for tiltak, og hvilket tiltak som er best egnet. Det er også potensial for bedre planlegging av undersøkelsene, noe som kan bidra til å forbedre gjennomføringen og kvaliteten.

Svakhetene ved barnevernstjenestenes arbeid med meldinger og undersøkelser kan blant annet skyldes utilstrekkelig saksbehandlingskapasitet, mangelfulle rutiner og svak oppfølging fra barnevernsleder. Få barnevernstjenester har god internkontroll.

Departementet utarbeidet i 2006 en veileder om internkontroll og en rutinehåndbok for barnevernstjenestene. Det er også bevilget øremerkede midler til det kommunale barnevernet. Etter Riksrevisjonens vurdering er det behov for klarere krav til barnevernstjenestenes saksbehandling i arbeidet med meldinger og undersøkelser. Riksrevisjonen mener også at det er nødvendig med mer bistand til kommunene for å styrke lederkompetansen og internkontrollen i barnevernstjenestene.

1.2.2 Oppfølgingen av barn med hjelpetiltak og barn i fosterhjem er ikke god nok

Det har vært en økning i andelen barn med hjelpetiltak som har tiltaksplan, og barn i fosterhjem som har omsorgsplan. Samtidig er det svakheter både ved barnevernstjenestenes arbeid med å følge opp barn som har hjelpetiltak (evaluering) og ved barnevernstjenestenes oppfølging av barn som bor i fosterhjem.

En gjennomgang av 111 tiltaksplaner fra 7 barnevernstjenester viser at mange av planene har dårlig kvalitet. For eksempel mangler mange planer en beskrivelse av hva hjelpetiltaket skal føre til for barnet, og hva som er kriterier for måloppnåelse. I mange saker blir det ikke gjennomført en evaluering. Det betyr at tiltak kan pågå i lang tid uten at barnevernstjenesten har vurdert om hjelpen virker etter hensikten.

Det er en stor utfordring for barnevernstjenestene å gjennomføre fosterhjemsbesøk som forutsatt i forskriften. Mange barn mangler tilsynsfører, og det er svakheter ved tilsynsførerens oppfølging av barnet. Det kan bety at barnevernstjenestene ikke har tilstrekkelig informasjon om barnets omsorgssituasjon til å kunne ivareta oppfølgingsansvaret sitt.

Evaluering av hjelpetiltak og oppfølging av barn i fosterhjem krever god kompetanse og gode rutiner, og dessuten at barnevernsleder følger opp at rutinene etterleves i praksis. Det er en utfordring for mange kommuner å sikre at oppfølgingsarbeidet får nødvendig prioritet.

Departementet har utarbeidet veiledere om tiltaks- og omsorgsplaner og om barnevernstjenestenes arbeid med fosterhjem. Departementet vil også utarbeide materiell som barnevernstjenestene kan bruke i arbeidet med evaluering av hjelpetiltak. Riksrevisjonen mener at ytterligere bistand til barnevernstjenestene likevel kan være nødvendig for å sikre at de ivaretar det ansvaret de har for å følge opp at tiltakene som er iverksatt, forbedrer barnets situasjon.

1.2.3 Tilbudet av hjelpetiltak er ikke tilstrekkelig

Flere kommuner opplever at de ikke har de hjelpetiltakene som de har behov for. Det er mangler ved både kommunenes eget tiltakstilbud og ved tilbudet av hjelpetiltak fra Bufetat. Et utilstrekkelig tilbud av hjelpetiltak kan føre til at barnevernstjenestene velger tiltak som de har tilgjengelig, og ikke det tiltaket som er best egnet for det enkelte barn.

Manglende tiltaksutvikling i kommunene skyldes blant annet for liten kapasitet og små fagmiljøer. Enkelte kommuner har vanskeligheter med å rekruttere nødvendig kompetanse, som for eksempel veiledere til hjemmene.

Etter barnevernloven er hjelpetiltak kommunenes ansvar, men staten tilbyr enkelte typer hjelpetiltak. Alle de statlige hjelpetiltakene er ikke tilgjengelig for alle kommuner, og kommunene og Bufetat har i mange tilfeller ikke samme oppfatning av hvilke tiltak kommunene kan forvente at Bufetat tilbyr. Uklare forventninger fører til utfordringer i samarbeidet mellom kommunene og Bufetat og kan også ha betydning for kommunenes egen tiltaksutvikling. Det synes som departementet ikke i tilstrekkelig grad har avklart hvilke hjelpetiltak Bufetat skal tilby.

Departementet har gitt Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet få oppgaver på barnevernsområdet utover virksomhetsstyringen av Bufetat. Departementet har i liten grad gitt direktoratet i oppdrag å bidra til fagutviklingen i kommunene. Mange barnevernstjenester har behov for mer faglig bistand, for eksempel i tiltaksarbeidet. Etter Riksrevisjonens vurdering har departementet avgrenset direktoratets oppgaver på en slik måte at rollen som fagdirektorat har blitt begrenset.

1.2.4 Det mangler kunnskap om bruk og virkninger av hjelpetiltak

Over 80 pst. av barna som får hjelp fra barnevernet, mottar hjelpetiltak. Formålet med hjelpetiltak er å bedre barnets situasjon og foreldrenes omsorgsevne.

Det er svakheter ved KOSTRA-statistikken som viser hvilke hjelpetiltak barnevernstjenestene bruker. Det betyr at det ikke finnes pålitelig informasjon om kommunale variasjoner i tiltaksbruken eller om eventuelle endringer i barnevernstjenestenes bruk av ulike typer hjelpetiltak. For eksempel framgår det ikke av statistikken om barnevernstjenestene i økende grad tar i bruk hjelpetiltak som er rettet mot årsakene til at barnet trenger hjelp (endringstiltak), framfor hjelpetiltak som skal støtte eller avlaste barnet og familien i en vanskelig situasjon (kompenserende tiltak). Departementet har satt ned en arbeidsgruppe som skal komme med forslag til hvordan statistikken kan forbedres. Etter Riksrevisjonens oppfatning har ikke departementet hittil sikret seg tilstrekkelig styringsinformasjon om hjelpetiltak til å kunne følge utviklingen i tiltaksbruken.

Det mangler tilstrekkelig forskning om hjelpetiltakene. Det er behov for forskning som kan øke kunnskapen om virkningene av de hjelpetiltakene som barnevernstjenestene oftest benytter, og forskning som kan bidra til å utvikle nye hjelpetiltak. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet utlyste 22. februar 2012 forskningsoppdrag om hjelpetiltak. Riksrevisjonen mener at det er viktig at barnevernstjenestene bruker hjelpetiltak som er basert på kunnskap fra forskning og erfaring, slik at det enkelte barn får best mulig hjelp.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

• 1,. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet bør vurdere hvordan de kommunale barnevernstjenestenes arbeid med meldinger og undersøkelser kan styrkes for å sikre at barn som trenger hjelp, blir fanget opp tidlig. Det er etter Riksrevisjonens vurdering blant annet behov for

  • å forbedre rutinene og arbeidsprosessene knyttet til det å vurdere meldinger

  • at undersøkelsene i større grad planlegges og gjennomføres i tråd med lovkrav og anbefalt praksis

  • å styrke kompetansen om ledelse og internkontroll i kommunene

  • å styrke fagmiljøene i barnevernstjenestene, for eksempel gjennom å stimulere til økt samarbeid innen den enkelte kommune og mellom kommuner

• 2. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet bør sikre at de kommunale barnevernstjenestene i tråd med loven følger opp barn som har fått tiltak, slik at tiltak ikke pågår i lang tid uten at det blir vurdert om hjelpen virker etter hensikten. Riksrevisjonen mener at det for eksempel er behov for å vurdere

  • om det kan stilles tydeligere krav til barnevernstjenestenes arbeid med å utforme tiltaksplaner og evaluere hjelpetiltak

  • hvordan tilsynsførerordningen for barn i fosterhjem kan forbedres

  • hvordan barnevernstjenestens kompetanse i oppfølgingsarbeid kan styrkes

• 3. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet bør bidra til å styrke de kommunale barnevernstjenestenes muligheter til å ta i bruk hjelpetiltak som kan bidra til endring for det enkelte barn. Det innebærer etter Riksrevisjonens vurdering blant annet at

  • det bør klargjøres hva kommunene kan forvente at Bufetat skal tilby av statlige hjelpetiltak

  • barnevernstjenestenes forutsetninger for tiltaksutvikling bør forbedres

  • kunnskapen om virkninger av ulike typer hjelpetiltak må økes

• 4. Riksrevisjonen mener at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet bør vurdere hvordan Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet kan styrkes som fagdirektorat, slik at direktoratet kan gi mer faglig støtte til de kommunale barnevernstjenestene.

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden viser i sitt svar til Riksrevisjonen både til tiltak som allerede er etablert, og tiltak som Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vil gjennomføre på kort og lang sikt. De fleste av tiltakene er omtalt i Riksrevisjonens undersøkelse.

Når det gjelder behovet for å styrke kompetansen i barnevernstjenesten, viser statsråden blant annet til at

• barnevernsutdanningene skal videreutvikles for bedre å kunne møte kompetansebehovene i barnevernstjenestene

• departementet har gitt Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet i oppgave å være sekretariat for et samarbeidsorgan mellom blant andre barnevernsmyndighetene, praksisfeltet og utdanningene som kvalifiserer til arbeid i barnevernet

• departementet vurderer behovet for kompetansehevende tiltak rettet mot ledelse i barnevernet

Det framgår av Riksrevisjonens undersøkelse at departementet vil oppdatere rundskriv Q-1036/2002 Saksbehandling i barnevernstjenesten. Statsråden opplyser i sitt svar at for å forbedre arbeidsprosessene og rutinene i barnevernstjenestene, skal rundskrivet oppdateres og videreutvikles til et nyttig og lett tilgjengelig verktøy. Arbeidet skal etter planen starte i løpet av 2012.

Departementet vil gjennomgå de overordnede prinsippene som ligger til grunn for barnevernets arbeid, og statsråden viser til at NOU 2012:5 Bedre beskyttelse av barns utvikling skal på høring. Departementet vurderer også ulike tiltak for å styrke tilsynet med barn i fosterhjem, herunder hvordan tilsynet bør være organisert.

Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om å styrke Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet som fagdirektorat, opplyser statsråden at departementet vil vurdere fordeler og ulemper ved å gi direktoratet en utvidet rolle, og eventuelt komme tilbake til dette spørsmålet i budsjettsammenheng. Som nevnt i undersøkelsen vil departementet også vurdere om det er behov for endringer i oppgave- og finansieringsansvar mellom stat og kommune, og eventuelt fremme en lovproposisjon i 2013.

Ifølge statsråden er øremerkede midler til kommunene, ny organisering og vurdering av barnevernets prinsipper nødvendige tiltak for å utvikle barnevernet. Statsråden viser til at de øremerkede midlene har gitt en sterk vekst i antall stillinger i det kommunale barnevernet, og at det i 2011 har vært en svak forbedring i noen av de lovpålagte oppgavene som barnevernstjenestene er pålagt. Statsråden forventer en ytterligere forbedring i 2012.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

I brev av 19. april 2012 ber Riksrevisjonen om en særlig redegjørelse for når departementet forventer å se en forbedret måloppnåelse når det gjelder barnevernstjenestenes arbeid med meldinger, undersøkelser og oppfølging av barn med hjelpetiltak og barn som bor i fosterhjem.

Statsråden beskriver i sitt svar flere relevante tiltak, men etter Riksrevisjonens vurdering er det ikke i tilstrekkelig grad gjort rede for når det kan forventes at disse tiltakene skal bidra til forbedret måloppnåelse i det kommunale barnevernet. Riksrevisjonen mener at det er viktig med en mer forpliktende tidsplan for de nødvendige forbedringene.