Melding til Stortinget nr. 33 (2011-2012) har som
overordnet formål og hovedbudskap å tydeliggjøre hvordan FNs mandat,
rolle og funksjoner ivaretar norske interesser – og samtidig rette oppmerksomheten
mot hva som må til for å sikre viktige norske interesser i framtiden
– herunder f.eks. innen fiskeri og havrett, så vel som globale fellesinteresser
som fred og sikkerhet, universelle menneskerettigheter, bærekraftig
utvikling og kvinners rettigheter.
Det er mange år siden Stortinget sist diskuterte de
overordnede norske prioriteringene i vår FN-politikk. Nye maktforhold
og nye politiske utfordringer gjør at norsk handlingsrom og våre muligheter
til å få gjennomslag endres.
Vi kan konstatere at framvoksende økonomier kommer
sterkere på banen og at vestlige land i dag har relativt mindre
innflytelse i multilaterale fora enn de historisk sett har hatt.
Dagens geopolitiske bilde har ikke i samme grad som tidligere et
tydelig maktpolitisk tyngdepunkt. Dagens bilde minner hverken om
den todelingen av verden vi opplevde under den kalde krigen eller
om den «unipolare» situasjonen som preget årene rett etter den kalde
krigens slutt.
En slik grunnleggende endring av maktforholdene
i verden påvirker ikke bare FN, men alle internasjonale organisasjoner
og alt internasjonalt samarbeid. På mange måter kan man i en slik verden
ha enda mer behov for effektive, multilaterale organisasjoner og
kjøreregler, enn i en verden der noen få stater setter tonen.
I meldingen tar vi orde for FNs fortsatte relevans for
Norge, både for å ivareta egne norske interesser og for å ivareta
globale interesser. Regjeringen mener at Norge fortsatt har både
et betydelig handlingsrom og at vi oppnår mye.
Det kan sies at FN har en unik posisjon i Norge, men
Norge har også en unik posisjon i FN. Vi ønsker å tydeliggjøre denne
ytterligere. Med denne meldingen ønsker Regjeringen å utdype, konkretisere
og operasjonalisere politikken når det gjelder Norges forhold til
og samarbeid med FN. Dette er gjort gjennom "Regjeringen vil – punkter"
knyttet til de respektive kapitlene. For bare å ta noen eksempler
på ny politikk, vil jeg trekke fram følgende:
Denne meldingen legger
større vekt på FNs normative rolle enn hva som tidligere har vært
tilfelle, eksempelvis på menneskerettighetsfeltet.
Norsk politikk med hensyn til eventuell
reform av FNs sikkerhetsråd er justert. I meldingen presenterer
vi en nytt norsk prinsipielt standpunkt, som tar til orde for en
mer grunnleggende reform av FNs sikkerhetsråd enn kun en modell
der noen nye faste enkeltmedlemmer blir tatt opp og rådet for øvrig
fortsetter som før. Gitt nye maktforhold og hvordan internasjonal
politikk har utviklet seg siden 1945, mener vi nå at det bør tenkes
nytt om regional representasjon og man bør ta større høyde for framveksten
av regionale sammenslutninger i flere deler av verden. Om en slik
mer omfattende reform ikke blir mulig, vil Norge dog fortsatt støtte
enkeltkandidater som tidligere, men nå som et subsidiært standpunkt.
Også på en rekke andre punkter går meldingen dypere
inn på viktige reformspørsmål, herunder intern administrativ reform
i FN.
Norge ønsker aktivt å støtte opp om tiltak
som gir Generalsekretæren og FNs sentrale ledelse større myndighet
til faktisk å prioritere mellom ulike tiltak og satsinger og i større
grad påvirke hvordan ressursene blir anvendt, noe som ikke minst
krever at vi jobber aktivt i for eksempel FNs 5. komité for å motvirke
andre medlemslands forsøk på overdreven detaljstyring.
Regjeringen vil arbeide for en revidert bidragsskala
for pliktige bidrag som reflekterer nåtidssituasjonen, og arbeide
for mobilisering av nye givere/økte frivillige bidrag fra framvoksende
økonomier.
Regjeringen vil arbeide for økt resultatorientering
i FNs fond, programmer og særorganisasjoner.
Regjeringen vil føre en politikk der organisasjoner
som over tid ikke imøtekommer vurderingskriteriene som er beskrevet
i meldingen, skal få redusert støtte. (Dette er allerede konkretisert
i Prp. S. nr. 1 (2012-2013) for Utenriksdepartementet).
Regjeringen vil styrke FNs fond, programmer
og særorganisasjoners rammevilkår gjennom økt vekt på kjernebidrag
og vil fortsatt vurdere å gi indikerende, flerårige tilsagn for
å støtte opp om FN-organisasjonenes langtidsplanlegging og gjennomføring.
På menneskerettighetsområdet vil vi spesielt framheve
to områder hvor det legges opp til en klar styrking av innsatsen.
Det gjelder (1) å sikre økte ressurser til FNs arbeid for menneskerettigheter,
og (2) å sørge for bedre integrering av menneskerettighetsperspektivet
i FNs arbeid på landnivå.
Norge har i løpet av høsten 2012 tatt ledelsen
i FNs menneskerettighetsråd og i FNs generalforsamling for å sette
spørsmålet om ressurser til arbeid for menneskerettigheter på FNs
dagsorden, se svar på spørsmål 5 nedenfor.
a) Er det slik at en dialoglinje gjør det uhensiktsmessig
å ta opp vanskelige MR-situasjoner i full åpenhet, til synlig støtte
for forfulgte befolkningsgrupper?
b) Er det slik at
man mener at fastlåste MR-utfordringer best kan løses gjennom stille
diplomati og dialog? Finnes det gode eksempler på suksess i så måte.
I Aftenpostens artikkel om Norges innsats i
FNs menneskerettighetsråd, får Norge ros fra flere hold når det
gjelder det tematiske menneskerettighetsarbeidet. Samtidig hevdes
det at Norge i liten grad har fremmet landspesifikke utfordringer.
Dette gir etter mitt syn et upresist bilde av hvordan Norge har
jobbet som medlem av rådet.
Norge legger tvert i mot betydelig vekt på å
ta opp vanskelige MR-situasjoner, både gjennom bilateral dialog
og i full åpenhet, enten det er gjennom FN, OSSE, Europarådet eller
andre kanaler. Bilateral dialog er ikke til hinder for offentlig
kritikk eller for synlig støtte til forfulgte personer og grupper.
Som medlem av MR-rådet har Norge deltatt aktivt og vært medforslagsstiller
til samtlige landspesifikke prosesser og vedtak som har vært fremmet,
enten det gjelder såkalte spesialsesjoner eller landspesifikke resolusjoner
eller andre landspesifikke prosesser under rådets regulære sesjoner.
Norge har vært medforslagsstiller til Rådets
vedtak om situasjonen i blant annet Libya, Syria, Elfenbenskysten,
Iran, Hviterussland, Sri Lanka, Eritrea, Nord Korea, Jemen og Sudan.
Vi har aktivt støttet opprettelsen av landspesifikke granskningskommisjoner
og spesialrapportører.
Videre har Norge ved flere anledninger gått
i front på vegne av grupper av land for å ta opp konkrete menneskerettighetssituasjoner
(jf. svar på spørsmål 3 nedenfor).
Norge har dessuten tatt opp situasjonen i et
stort antall land i forbindelse med MR-rådets faste diskusjoner
om situasjoner som krever rådets oppmerksomhet. I disse debattene
har Norge omtalt situasjonen i land som Hviterussland, Iran, Syria,
Nord-Korea, Pakistan, Egypt, Sudan, Sør Sudan, Mali, DR Kongo, Bahrain,
Libya, Sri Lanka, Yemen, Swaziland, Turkmenistan, Usbekistan, Saudi
Arabia, Ungarn, Etiopia og flere andre.
Som tilrettelegger for dialog mellom partene
i en konflikt, kan det i visse situasjoner være mer hensiktsmessig
å ta opp kritikkverdige forhold bak lukkede dører
Det kan i mange sammenhenger være vanskelig å
være helt sikker på hva som faktisk fører til endring.
Land som Iran og Nord-Korea har gjennom flere tiår
vært gjenstand for massivt internasjonalt press, uten at de synlige
resultatene så langt har vært oppmuntrende.
Det betyr ikke at Norge bør la være å reagere
og at internasjonalt press og fordømmelse ikke kan ha stor verdi.
Selv der det ikke fører til observerbare endringer, vil en klar
internasjonal holdning over tid bidra til å bekrefte det internasjonale samfunns
engasjement for grunnleggende holdninger på menneskerettighetsfeltet.
Samtidig er det viktig ikke å si seg tilfreds kun med selve fordømmelsen.
Dette er en viktig del av begrunnelsen for engasjementslinjen –
altså at vi skal være rede til å gå inn som tilretteleggere for demokratiserings-,
freds- og forsoningsprosesser, der vi mener at vi har særlige forutsetninger for
å gjøre det.
I f.eks. Myanmar – som er et land som i lange
perioder har vært underlagt strenge sanksjoner og internasjonal
fordømmelse på grunnlag av menneskerettighetssituasjonen – har det
over tid fra norsk side vært ført en aktiv dialog med relevante
land som har ønsket å bidra til endring samt med aktører i Myanmar
selv. Om de positive endringene vi nå ser skyldes fordømmelse og
sanksjoner eller aktiv dialog og stille diplomati – eller kanskje
helt andre faktorer, kan det være ulike oppfatninger om. Trolig
er det flere årsaker som spiller inn.
På hvilken måte vi bør reagere, må vurderes
fra land til land og sak til sak. For oss er det også viktig å lytte
til menneskerettighetsforsvareres synspunkter. I noen tilfeller
opplever vi at MR-forsvarere i de enkelte land ønsker at vi i større grad
skal arbeide gjennom stille diplomati, enn gjennom høylytte protester.
Det finnes flere eksempler på situasjoner hvor Norge
har gått i front i FNs menneskerettighetsråd på vegne av flere land
for å ta opp særskilte situasjoner.
I mars 2010 framførte Norge et felles innlegg
om situasjonen i Iran på vegne av rundt 50 land, et innlegg som
bidro til å sette situasjonen i Iran på rådets dagsorden og senere
til opprettelsen av mandatet for spesialrapportøren i 2012.
Norge har også som eneste land i MR-rådet tatt opp
situasjonen Aserbajdsjan ved flere anledninger, og vi var også blant
de første land til å uttrykke sterk bekymring over overgrepene som fant
sted i Bahrain i forbindelse med den arabiske våren.
Norge gikk også meget tidlig på banen med å
uttrykke støtte til USAs initiativ for å sette situasjonen i Sri
Lanka på MR-rådets dagsorden – et initiativ som hadde bakgrunn i
landets manglende oppfølgning av FNs granskningsrapport. Den norske
støtte til dette initiativet hadde en klart positiv effekt på denne
prosessen i MR-rådet, men utgjorde også en betydelig belastning på
vårt allerede forholdsvis anstrengte forhold til Sri Lanka.
a) I hvilken grad er MR-hensynet nå integrert
i utviklingsbistanden til land som f.eks. Etiopia?
b) Er de føringer
som ligger til grunn og de kontrollmekanismer som brukes i FN-sammenheng
i dag tilstrekkelige?
Norsk utviklingspolitikk er tydelig på at menneskerettigheter
skal fremmes og utgjøre et normativt grunnlag for politikken. Rettighetsbasering
av utviklingssamarbeid innebærer sentrale prinsipper som ikke-diskriminering,
deltakelse, åpenhet og ansvarliggjøring – i betydningen av statenes
økte evne til å innfri rettigheter, sammen med befolkningens økte
evne til å kreve dem. Det er en grunnleggende forutsetning for rettighetsbasering
at de som berøres blir konsultert og inkludert.
Norsk bistand til Etiopia fokuserer i hovedsak
på to tema: 1) Menneskerettigheter og demokrati; 2) Klimasamarbeidet,
herunder ren energi, klimatilpasset landbruk og skog.
For førstnevnte gir det seg selv om menneskerettigheter
er hovedfokus, både som middel og mål.
Når det gjelder klimasamarbeidet er Norge foreløpig
i startfasen av å utvikle avtaler og øvrig innretning. Departementet,
vår ambassade i Addis Abeba og Norad er i tett dialog om hvordan
blant annet menneskerettigheter skal integreres i samarbeidet. Norge
har til nå fokusert på at det skal bli tatt særlig hensyn til sivilt
samfunn som en aktør i klimastrategien.
Denne rettighetsbaserte tilnærmingen skal nettopp
sikre lokal deltakelse og inkludering, og sørge for at alle berørte
grupper blir hørt når Norge går inn og støtter et prosjekt. Norge
sørger også for å kunne gjennomføre uavhengige gjennomganger av
prosjektene, for å kunne følge opp og vurdere om menneskerettigheter
sikres underveis i et utviklingsprosjekt.
FN har i dag utviklet et omfattende system for
å overvåke og følge opp de forpliktelser den enkelte stat har påtatt
seg som part til FNs ulike konvensjoner og traktater på menneskerettighetsområdet.
Staten er pliktig å rapportere regelmessig til traktatorganene om
overholdelse av konvensjoner den er part til. Traktatorganene er komiteer
av uavhengige eksperter og har mandat til å vurdere om staten overholder
de forpliktelser den har påtatt seg, samt å gi råd om hvordan staten
bedre kan sikre at forpliktelser blir overholdt i fremtiden.
Videre har FN opprettet et stort antall tematiske og
landspesifikke menneskerettighetsrapportører som rapporterer om
situasjonen og gir råd til FNs medlemmer innen sine respektive saksområder.
Traktatorganene og spesialrapportørene har viktige roller i å sikre
gjennomføring av statenes internasjonale forpliktelser.
FN har også opprettet et system for regelmessig høring
av menneskerettighetssituasjonen i alle land innen rammen av FNs
menneskerettighetsråd. Denne ordningen, kjent som UPR (Universal
Periodic Review), skal sikre at menneskerettighetssituasjonen i
samtlige medlemsland blir gjennomgått hvert fjerde år.
I tillegg har FNs Høykommissær for menneskerettigheter
og hennes kontor (OHCHR) en viktig rolle i å påse at menneskerettighetene
blir ivaretatt i de land hvor FN er engasjert i utviklingsarbeid
eller på andre måter.
Tross utfordringer knyttet til mangelfull finansiering
(jf. svar til spørsmål 5) og stor arbeidsbelastning, er systemet
godt rustet til å synliggjøre og rette oppmerksomheten mot menneskerettighetsutfordringer
i det enkelte land. Systemet er også godt rustet til å gi råd og
veiledning om hvordan et lands myndigheters bør gå fram for å sikre
bedre gjennomføring av forpliktelsene.
Selve gjennomføringen av menneskerettighetsforpliktelsene
er imidlertid som kjent statenes ansvar. FNs kontrollmekanismer
og støttefunksjoner har begrenset mulighet til å sette makt bak krav
om bedre gjennomføring av menneskerettigheter i et land som motsetter
seg dette. Det er ikke mangel på kontrollmekanismer innen FN. Det
er snarere mangel på politisk evne og/eller vilje i det enkelte
land til å ta forpliktelser på alvor som er årsaken til at menneskerettigheter
stadig krenkes.
I slike situasjoner må FN og det internasjonale samfunn,
inkludert Norge, søke å påvirke gjennom å støtte opp om landenes
evne til å realisere sine forpliktelser og innbyggernes evne til
å fremme sine krav, gjennom å delta aktivt i UPR-høringene og oppfølgingen
av disse, eller ved å uttrykke bekymring og fordømmelse der dette
er påkrevet.
Når det gjelder Etiopia spesielt kan jeg også
opplyse om at jeg besøkte landet 17. desember 2012. Menneskerettighetssituasjonen
i landet var et viktig tema i mine samtaler med bl.a. statsminister
Hailemariam Desaleng.
De forente nasjoner ble bygget på en visjon. Denne
visjonen er definert i FN-paktens innledning fra 1945, som omtaler
hovedområdene for verdensorganisasjonens virksomhet. Her angis det
som fortsatt er FNs tre hovedpilarer: internasjonal fred og sikkerhet,
økonomisk og sosial utvikling, og arbeidet for menneskerettighetene.
Arbeidet med å styrke FNs høykommissær for menneskerettigheters
(OHCHRs) finansielle situasjon er sentralt for å sikre mer ressurser
til den tredje pilaren. Det er korrekt at det ordinære budsjettet
for OHCHR utgjør mindre enn 3 % av FNs regulære budsjett. Siden
verdenserklæringen for menneskerettigheter trådte i kraft for mer enn
seksti år siden, har arbeidet for å styrke rettighetene pågått kontinuerlig.
FNs innsats og ressurser gjennom konkrete tiltak for å gjennomføre
etablerte normer og standarder for menneskerettighetene står imidlertid
ikke i forhold til behovene. Den arabiske våren illustrerer at menneskerettigheter
i økende grad oppfattes som grunnleggende krav i alle regioner –
og at verdenssamfunnet gjennom FN bør svare på dette behovet. Det
er da paradoksalt at OHCHR nå står overfor et økende budsjettunderskudd som
kan tilskrives nedgang i frivillige bidrag som følge av den globale
finanskrisen, kombinert med økte oppgaver som følger av vedtak i MR-rådet.
Norge tok allerede våren 2012 initiativ til
et tverregionalt samarbeid for å styrke OHCHRs regulære budsjett,
i samarbeid med Mexico, Tyrkia og Marokko. Målet er å øke OHCHRs
andel av FNs ordinære budsjett og at alle de oppgaver som blir pålagt
OHCHR av FNs menneskerettighetsråd følges av realistiske budsjetter.
Så langt har det tverregionale samarbeidet vært markert ved fellesinnlegg
med støtte fra 35 land fra alle regioner i MR-rådet og i FNs generalforsamling
i høst. Samarbeidet vil bli fulgt opp i budsjettarbeidet i FN i
2013.
Norge er også en av de viktigste giverne av
frivillige bidrag til OHCHR. I 2011 inngikk Norge en treårig avtale
med OHCHR på NOK 180 millioner for perioden. Utover dette ytes noe tilleggsstøtte.
Norge er godt posisjonert og villig til å utfordre våre
partnere i FN til å være med på å løfte den tredje pilaren, slik
at dette politikk-området også i praksis kan innta sin plass som
en av pilarene i FNs daglige virke. Dette er imidlertid krevende, gitt
at arbeidet med menneskerettigheter er preget av store motsetninger
mellom FNs medlemsland, og gitt den globale finansielle krisen som
også preger budsjettdiskusjonen i FN.
Jeg ser fram til å drøfte mange av disse spørsmålene
når Stortinget skal debattere meldingen senere dette året.