Kulturdepartementet legger fram forslag til
lov om Norsk kulturråd.
Det gjeldende regelverket stammer i hovedsak fra
etableringen av Norsk kulturråd (Kulturrådet) i 1964 og avspeiler
i begrenset grad virksomheten slik den er i dag. Det har gjennom årene
funnet sted en betydelig delegering av oppgaver fra departementet,
og nye funksjoner har kommet til. Samtidig er viktige spørsmål,
som Kulturrådets faglige uavhengighet og instruksjonsmyndigheten
over rådet, ikke tilstrekkelig avklart i det gjeldende regelverket.
Lovforslaget er en rammelov hvor kun det ytre rammeverket
for Kulturrådets virksomhet fastsettes. Formålet med forslaget er
å oppdatere og presisere det grunnleggende, organisatoriske regelverket
om Kulturrådet og avklare og tydeliggjøre rådskollegiets faglige
selvstendighet.
Lovforslaget tar utgangspunkt i Kulturrådet
slik det er i dag uten å foreslå gjennomgripende endringer. Kulturrådet
skal fortsatt være et statlig forvaltningsorgan med hele landet
som virkefelt, delt i to enheter, et rådskollegium og en administrasjon.
Administrasjonen skal være underlagt overordnede myndigheters instruksjonsmyndighet.
Oppgaver som legges til administrasjonen, forblir under overordnede
myndigheters styring. Rådskollegiet, som ble opprettet og utviklet
for bl.a. å ivareta det såkalte «armlengdes avstand-prinsippet»,
skal være faglig uavhengig ved fordeling av tilskudd.
Departementet foreslår at man i liten grad lovfester
intern organisering av Kulturrådet. Det bør skje i annet regelverk
på lavere nivå for å beholde den nødvendige fleksibilitet slik at
man lettere kan foreta interne omorganiseringer etter behov.
Regler om fordeling av tilskudd og tilskuddsordninger
reguleres i forskrifter og retningslinjer for de enkelte tilskuddsordningene.
I disse regelverkene fastsettes mål for tilskuddsordningene, kriterier
som det skal legges vekt på ved fordelingen, eksempelvis kunstnerisk
kvalitet, mangfold og geografisk spredning av tilskuddsmidlene,
prosedyre- og saksbehandlingsregler så som begrunnelse for vedtak,
oppfølging og kontroll. Innenfor rammer gitt av Stortinget fastsettes
forskrifter av departementet, mens retningslinjer normalt fastsettes
av rådet. Dette er bestemmelser som regulerer forholdet mellom rådet
og tilskuddsmottakerne, mens lovforslaget på sin side regulerer
organiseringen av Kulturrådet og forholdet mellom rådet, departementet
og Stortinget.
Lovforslaget inneholder på denne bakgrunn en formålsbestemmelse
(§ 1), en bestemmelse som presiserer hva Kulturrådet er (§ 2), en
rammebestemmelse om rådets oppgaver, delegasjonsmyndighet og sammensetning
(§ 3), en rammebestemmelse om direktøren og fagadministrasjonen
(§ 4), en bestemmelse om begrensning i instruksjonsmyndigheten over
rådet (§ 5), bestemmelser om begrensning i klageadgangen til departementet
og departementets omgjøringsmyndighet (§§ 6 og 7) og en forskriftshjemmel
for tilskuddsforskrifter (§ 8).
Planene om å utforme et nytt regelverk for Norsk kulturråd
har vært presentert for Stortinget ved flere anledninger, således
i St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014, Prop.
1 S (2010–2011) og i Prop. 120 S (2010–2011) Tilleggsbevilgninger
og omprioriteringer i statsbudsjettet 2011, jf. kap. 2.3 hvor disse
dokumentene er nærmere behandlet.
Regelverket som i dag fungerer som det formelle styringsgrunnlaget
for Norsk kulturråd, stammer i all hovedsak fra etableringen av
rådet i 1964 og avspeiler i begrenset grad virksomheten slik den er
i dag. Det er behov for å utarbeide et nytt grunnleggende regelverk
som er bedre tilpasset dagens forhold.
Begrepsavklaring: Da Norsk kulturråd ble etablert,
ble navnet gitt for å betegne det kollegiale organet. Etter hvert
som administrasjonen har vokst i takt med nye oppgaver, er betegnelsen
Norsk kulturråd brukt på hele virksomheten, altså både rådet og
administrasjonen. Når vi i teksten nedenfor snakker om faglig uavhengighet
og selvstendighet for Norsk kulturråd, relaterer det seg til det
kollegiale organet, også kalt rådet.
Kulturrådet brukes som kortform for Norsk kulturråd.
Rådet består av ti medlemmer, oppnevnt for fire år
av gangen. Oppnevningene rullerer, slik at halvparten av rådets
medlemmer oppnevnes annethvert år.
I henhold til § 3 i forskrift for Norsk kulturråd kan
rådet oppnevne et arbeidsutvalg på inntil fem medlemmer der rådets
leder og nestleder er med. Arbeidsutvalget består i dag av tre medlemmer
som møtes for å behandle hastesaker eller for å forberede særskilte
saker for rådet. Rådet kan også nedsette utvalg til å arbeide med særskilte
saker eller saksområder.
Fagutvalgene oppnevnes av rådet for to år av gangen
og har vanligvis et rådsmedlem som leder. Medlemmer av fagutvalgene
oppnevnes på bakgrunn av kompetanse på det gjeldende området, og
sammensetningen skal bl.a. ivareta hensyn til kjønnsmessig likevekt
og geografisk spredning. Det er i dag fagutvalg på følgende områder:
musikk (tre utvalg), litteratur og tidsskrift, billedkunst og kunsthåndverk, scenekunst,
dans, kulturvern, rom for kunst og andre formål, barne- og ungdomskultur,
forskning og utvikling.
Fagadministrasjonen ledes av en direktør i åremålsstilling.
Den er sekretariat for tre selvstendige styrende organ: rådet, styret
for Fond for lyd og bilde og Utvalget for statens stipend og garantiinntekter
for kunstnere. Det innebærer at fagadministrasjonen forbereder og
følger opp alle søknader (i 2011 ca. 16 000 søknader) og andre saker
som gjelder disse tre organene. Rådet, styret for Fond for lyd og
bilde og Utvalget for statens stipend og garantiinntekter for kunstnere disponerer
hver sine tilskuddsmidler ut fra regler og retningslinjer for de
aktuelle ordningene og Stortingets budsjettvedtak for angjeldende
år. Informasjon, søknadsbehandling og oppfølging av gitte tilskudd
utgjør en stor del av fagadministrasjonens oppgaver.
I tillegg til de oppgavene som er direkte knyttet til
de tre styrende organenes ansvarsområder, har fagadministrasjonen
en selvstendig faglig rolle. Denne er først og fremst knyttet til
utviklings- og forvaltningsoppgavene som ble overført fra tidligere
ABM-utvikling i 2011. Disse oppgavene omfatter blant annet ansvar
for fordeling av tilskudd til prosjekt- og utviklingstiltak på museums-
og arkivfeltet og til sikringstiltak ved museene, samt å være Kulturdepartementets
faglige rådgiver i spørsmål som gjelder museumspolitikk generelt
og det nasjonale museumsnettverket spesielt. I disse sakene rapporterer fagadministrasjonen
direkte til departementet.
Nedenfor følger en oversikt over departementets vurderinger
i tilknytning til de enkelte bestemmelser.
I høringssvar foreslås begrepet «kulturarv»
inkludert i formålsparagrafen.
Departementet bemerker at begrepet «kulturarv» brukes
i flere sammenhenger om materielle og immaterielle objekter og kilder
som blant annet arkiv, bibliotek og museum har ansvar for. Begrepet
«kultur» er imidlertid et vidt begrep som omfatter «kulturarv».
I kulturlova § 1 fastlegger loven offentlige myndigheters ansvar
for å legge til rette for et vidt spekter av «kulturverksemd» slik
at alle får delta i kulturaktiviteter og oppleve kulturuttrykk.
I § 2 er «kulturverksemd» definert blant annet som det å verne om,
fremme innsikt i og videreføre kulturarv. Gjennom at et samfunn bevarer
materiell og immateriell kunst og kultur får dette status som kulturarv.
Omfanget av hva som er kulturarv er et resultat av hva samfunnet velger
å bevare. Arkiv, bibliotek, museum og andre kulturarvinstitusjoner
bidrar til at kultur blir bevart, dokumentert og gjort tilgjengelig.
Departementet mener på denne bakgrunn at lovforslagets formulering
er en tilstrekkelig beskrivelse av det som ønskes uttrykt.
I høringssvar fremmes også forslag om at begrepet
«skape» skal med i lovteksten slik at formålsparagrafen blir slik:
«(...) bidra til at kunst og kultur blir skapt, bevart, dokumentert og
gjort tilgjengelig for flest mulig».
Departementet mener at Kulturrådets bidrag til
å skape kunst og kultur kommer til uttrykk i første del av paragrafen,
hvor det beskrives at Kulturrådets formål er å stimulere samtidens
mangfoldige kunst- og kulturuttrykk. Likevel ser departementet at
dette kan gjøres tydeligere ved at begrepet «skape» tas inn i andre
del av paragrafen, og vil derfor følge høringsinstansenes anbefaling.
Departementet vil påpeke at høringsnotatets forslag
til § 2 fastslår at Kulturrådet er et statlig forvaltningsorgan
som har hele landet som virkeområde. Dette innebærer at hensynet
til geografisk spredning ligger som et overordnet premiss for Kulturrådets
funksjon, og at det dermed også vil være et av kriteriene for fordeling
av tilskuddsmidler.
Kulturrådet har et nasjonalt ansvar. Tilskuddsmidlene
som Kulturrådet disponerer, er innrettet mot forskjellige typer
formål og søkere og fordeles etter søknader fra hele landet. Kriteriet
om geografisk spredning forutsetter et mest mulig representativt
søknadstilfang. Kulturrådet har ansvar for at alle aktuelle søkere over
hele landet får god søknadsinformasjon og veiledning som kan sikre
dette hensynet.
Departementet bemerker at antall rådsmedlemmer
er fastsatt ut fra hensynet til at rådet ikke skal være for stort,
samtidig som det skal dekke kunst- og kulturfaglig kompetanse på
sentrale områder. I tillegg tas det hensyn til geografisk spredning
og annen representativitet, som kjønn, alder og kulturelt mangfold.
Ved oppnevning av medlemmer til rådet er det mange hensyn som skal
veies opp mot hverandre. Departementet mener denne samlede vurderingen
best kan foretas dersom de enkelte elementene ikke er låst i bestemte
nøkler. Når det gjelder kjønnsmessig fordeling, følger imidlertid
kravene av likestillingslovens bestemmelser om representasjon av begge
kjønn i offentlig oppnevnte utvalg, styrer, råd, nemnder mv.
Det er forståelig at det stilles spørsmål om
antall rådsmedlemmer bør være fleksibelt ut fra behovet for å få
inn kompetanse på særskilte, kanskje tidsbestemte, områder. Departementet
vil imidlertid peke på at det finnes flere måter rådet kan supplere
sin kompetanse på. Rådet oppnevner selv faglige utvalg etter behov,
og kan selv regulere antall utvalg, hvilke oppgaver utvalgene skal
ivareta, og hvordan utvalgene skal trekkes inn i rådets arbeid.
Etter departementets mening vil dette ivareta behovet for fleksibilitet på
en tilfredsstillende måte.
Når det gjelder oppnevningen av rådet viser
departementet til at det i lovforslaget § 3 framgår at oppnevningen
til rådet skal rullere. I merknadene til § 3 forklares rulleringssystemet slik
at halvparten av medlemmene og varamedlemmene oppnevnes hvert annet
år. Dette betyr at oppnevning fra 1. januar etter valgår bare vil
gjelde halvparten av rådets medlemmer. Det vil være den sittende
regjering som oppnevner, men rulleringssystemet betyr at rådet vil
kunne bestå av medlemmer oppnevnt av forskjellige regjeringer. Slik
vil en rullerende oppnevning sikre et bredere oppnevningsgrunnlag
og motvirke eventuell fare for ensretting av rådet. Departementet
ser imidlertid at dette kan tydeliggjøres i lovforslaget, og foreslår
å ta inn denne setningen: «Oppnevningene skal være rullerende slik
at halvparten av medlemmene oppnevnes hvert annet år».
Departementet mener at det er gode argumenter både
for og mot gjenoppnevning av rådsmedlemmer. Faktorer som kontinuitet,
fornyelse og behovet for å sikre den rette fagkompetansen må avveies
mot hverandre. Departementet ønsker å opprettholde en oppnevningsperiode
på fire år. Departementet mener det bør være mulighet for gjenoppnevning,
men at den bør begrenses til å gjelde én ny fireårsperiode. Dette
vil ivareta alle hensynene nevnt over og samtidig motvirke at et
bestemt kunst- og kulturfaglig syn fester seg. Departementet foreslår
en slik regel i lovteksten.
Flere høringsinstanser mener at rådets kompetanse
er så sentral at det bør fremgå av loven at medlemmene oppnevnes
på grunnlag av kunst- og kulturfaglig kompetanse.
Departementet påpeker at det vil fremgå flere steder
i proposisjonen, bl.a. i merknadene til de enkelte bestemmelsene,
at rådet oppnevnes på grunnlag av kunst- og kulturfaglig kompetanse. Departementet
er likevel enig i at dette er et så sentralt poeng at det bør fremgå
av loven, og foreslår en slik tilføyelse i § 3 tredje ledd.
Høringsnotatets lovforslag §§ 5, 6 og 7 inneholder
bestemmelser om rådets faglige uavhengighet.
En rekke høringsinstanser uttrykker tilfredshet med
avklaringen og tydeliggjøringen av rådets faglige uavhengighet.
Norsk kulturråd (rådet) og Norsk kulturråd (direktøren)
mener at uavhengigheten ytterligere bør forsterkes ved at uttrykket
«faglig» strykes i § 5 første punktum. Videre foreslår de at uttrykket
«kunst- og kulturfaglig skjønn» i §§ 6 og 7 erstattes av «faglig
skjønn». I tillegg mener rådet at uttrykket enkeltvedtak i § 5 er
uklart og bør erstattes av «vedtak».
Departementet vil bemerke at rådet er et forvaltningsorgan
oppnevnt av Kongen og underlagt Kulturdepartementet i et hierarkisk
forvaltningssystem. Det er kun i faglige spørsmål rådet har en uavhengig
stilling. Det er derfor nødvendig at ordet «faglig» bevares i lovteksten.
Begrensningene i klage- og omgjøringsadgangen
i §§ 6 og 7 er dyptgripende ordninger, og må begrunnes i særlige
hensyn. Det må framgå tydelig og presist hvor langt begrensningene
går. Uttrykket «kunst- og kulturfaglig» skjønn er mer presist enn
uttrykket «faglig skjønn». Uttrykket må ses på bakgrunn av begrunnelsen
for instruksjonsbegrensningen, nemlig at tilskuddsfordelingen i
enkeltsaker skal skje upåvirket av politiske myndigheter så langt
det dreier seg om et kunst- og kulturfaglig skjønn.
Uttrykket «enkeltvedtak» er definert i forvaltningsloven
§ 2. Definisjonen, sammen med langvarig praksis, har gitt uttrykket
et presist innhold som dekker intensjonen bak bestemmelsen i § 5,
nemlig at det dreier seg om vedtak som gjelder en eller flere bestemte
tilskuddsmottakere.
Når det gjelder den overordnede organiseringen av
Kulturrådet, framgår den av bestemmelsene i §§ 2, 3 og 4 formulert
i høringsnotatets forslag.
Departementet viser til at formålet med loven
er å tydeliggjøre rådets faglige uavhengighet og klargjøre ansvarsfordelingen
mellom politisk nivå og rådet. Lovforslaget slår fast at betegnelsen
Norsk kulturråd/Kulturrådet dekker både rådet og fagadministrasjonen.
Dette er i samsvar med faktisk bruk, og det reflekterer den nære tilknytningen
mellom rådet og fagadministrasjonen. For å tydeliggjøre avgrensingen
mellom de to delene av organisasjonen, får de hver sin betegnelse
i loven, nemlig rådet og fagadministrasjonen. Men loven inneholder
med hensikt ingen beskrivelse av fagadministrasjonens oppgaver og
ansvar. Etter departementets mening er avgrensningen tilstrekkelig,
og ytterligere beskrivelse av fagadministrasjonens oppgaver hører
ikke hjemme i loven. Dette er oppgaver som vil variere over tid
og som reguleres gjennom regelverk på lavere nivå og årlige tildelingsbrev
fra departementet.
Under høringen reises spørsmål om det forhold at
fagadministrasjonen skal tjene to herrer (rådet og departementet),
kan skape forvirring.
Departementet ser ikke at det skal råde noen
forvirring eller uklarhet om den faktiske oppgave- og ansvarsfordelingen,
hvilke fullmakter som gjelder eller hvilke rapporteringslinjer som
skal følges. Avgrensning av oppgaver, ansvar og fullmakter skjer
gjennom departementets instruks om økonomi- og virksomhetsstyring,
direktørinstruksen og departementets årlige tildelingsbrev. Fagadministrasjonens
forhold til sine oppdragsgivere reguleres i disse styringsdokumentene.
Departementet er enig med høringsinstansene
i at klagebehandlingen bør beskrives.
Etter at det er truffet vedtak i en sak, informeres søkeren
skriftlig om vedtaket. Søkeren informeres samtidig om klageadgangen.
En klage vurderes først administrativt for å se om vilkårene for
å behandle klagen foreligger. Det kan klages over feil i saksbehandlingen,
rettsanvendelsen eller faktumgrunnlaget. Det kunst- og kulturfaglige
skjønnet kan ikke overprøves. Unntaket i klageadgangen er dels begrunnet
med at departementet mangler tilstrekkelig kunstfaglig kompetanse
til å foreta en reell overprøving og dels med at rådet skal arbeide
uavhengig av og på armlengdes avstand fra overordnede myndigheter.
Dersom det er tvil om vilkårene for klagebehandling foreligger,
legges saken fram for det faglige utvalget som har behandlet saken. Om
man finner at klagegrunnlaget ikke er til stede, blir klagen avvist,
jf. forvaltningsloven § 33 annet ledd, og brev om dette sendes klager. I
brevet opplyses det at vedtaket om avvisning også kan påklages.
Klager som ikke avvises, eller hvor avvisningsvedtaket
påklages, følger i utgangspunktet samme saksgang som en søknad.
Den går først til det aktuelle faglige utvalg. Utvalget kan velge å
opprettholde eller omgjøre vedtaket. Dersom vedtaket opprettholdes,
går saken videre til behandling i rådet. Rådet kan velge å opprettholde eller
endre vedtaket. Dersom klagen ikke imøtekommes i rådet, informeres
klager om dette. Hvis klageren ønsker å opprettholde klagen etter vedtak
i rådet, oversendes saken til departementet for endelig avgjørelse.
Departementet mener at dette er en betryggende ordning
for klagebehandlingen.
Norsk redaktørforening mener loven bør fastslå at
Kulturrådet er underlagt offentlighetsloven, forvaltningsloven og
arkivloven. Det bør slås fast i forskrift at rådets postjournal
skal publiseres på rådets hjemmesider. De foreslår også at rådets
møter som utgangspunkt bør holdes for åpne dører, og at dette slås
fast i loven.
Departementet påpeker at det framgår av de respektive
lovers virkeområde at offentlighetsloven, forvaltningsloven og arkivloven
gjelder for Kulturrådet. Det er derfor ikke nødvendig å gjenta det
i denne loven. Det er dessuten framhevet i proposisjonens kap. 4
Gjeldende rett.
Både når det gjelder forslaget om å regelfeste
at rådets postjournal skal publiseres på rådets hjemmesider og at
rådets møter som utgangspunkt bør være offentlige, bemerker departementet
at dette praktiseres i dag og at slik regulering ikke hører hjemme
i denne loven.
Kulturrådet ble opprettet og utviklet for å
ivareta det såkalte armlengdes avstand-prinsippet og sørge for at
det skapes muligheter og rom for kunstnerisk arbeid upåvirket av
politiske myndigheter og andre interesser. Selv om intensjonen om
faglig autonomi har vært klar, har regelverket på dette punktet
vært uklart. Det er derfor behov for å tydeliggjøre rådets faglige selvstendighet
i lovs form.
Valg og utforming av organisasjonsform (tilknytningsform)
for statlig virksomhet legger rammen for hvordan staten kan styre
underliggende virksomheter, og bestemmer grunnlaget for styrings-,
kommunikasjons- og kontrollrelasjonene. Med styrings- og organisasjonsformen
fastlegges myndighets- og ansvarsfordelingen og hvordan virksomheten
kan styres fra overordnet politisk nivå. Dermed fastsettes også
hvilke rammer som skal gjelde for virksomhetens handlefrihet.
Valg av organisasjonsform må baseres på en helhetsvurdering
der ulike hensyn avveies. Hensyn som virksomhetens art og behov
for handlefrihet må avveies mot behovet for direkte politisk styring
og kontroll. Gjennom avveining av de ulike hensynene vil en i det
enkelte tilfellet finne balansepunktet mellom overordnet styring
og institusjonell handlefrihet.
På samme måte som vitenskapen, forskningen og
kunnskapsforvaltningen er kunsten i utgangspunktet et eget autonomt
felt. Kunsten representerer et rom der man kan uttrykke det som ikke
kan komme fram på annen måte. Kunstneriske ytringer tjener vår evne
til å se nye sammenhenger og forme visjoner og nye forståelsesformer.
Kunsten må være fri for å tjene disse formålene. Den må være fri
i den forstand at utøvelsen er uavhengig av myndighetenes politiske
idégrunnlag, snevre moralske normer, religiøse trosretninger og
andre særinteresser. Det institusjonelle rammeverket må være formet
slik at det skaper de rette betingelser for en slik frihet.
Virksomhet der staten både har det økonomiske ansvaret
og ansvaret for at oppgavene løses i samsvar med politiske mål og
prioriteringer, bør organiseres som en del av staten som forvaltningsorgan.
Virksomhet på områder som forskning, kultur osv. bør organiseres
med stor grad av faglig selvstendighet selv om de er en del av staten
som rettssubjekt. Virksomheter som Norsk kulturråd organiseres best
med stor grad av faglig selvstendighet.
Norsk kulturråd ble opprettet og utviklet bl.a.
for å ivareta det såkalte armlengdes avstand-prinsippet. «Armlengdes
avstand-prinsippet» innebærer at statlig støtte til kunst skal gis
av uavhengige organ med nødvendig faglig kompetanse og at de politiske
myndigheter ikke skal styre hvordan kunst og kultur innholdsmessig
skal utvikle seg. For Kulturrådet gjelder at de politiske myndigheter
skal legge forholdene til rette ved å fastsette overordnede mål,
foreta overordnede prioriteringer, tilrettelegge infrastruktur og
fastsette økonomiske rammer. Rådet, som besitter fagkompetansen,
skal avgjøre hvem og hva som skal få støtte. Rådsmedlemmene skal
være uavhengige og oppnevnt på kunst- og kulturfaglig grunnlag.
Kulturrådet ble etablert som et kollegialt forvaltningsorgan.
Kollegiale organer er i forvaltningsretten kjennetegnet ved at de
ofte har stor grad av selvstendighet. Dette er særlig vanlig når sammensetningen
av det kollegiale organet er gjort ut fra hensynet til spesiell
fagkompetanse.
Kulturrådets organisering og arbeidsform peker i
retning av faglig uavhengighet. Dette bør få et klart uttrykk i
regelverket.
Kulturrådet behandler årlig et meget stort antall søknader
til ulike kunst- og kulturformål. Rådet fordeler midlene ut fra
et kunst- og kulturfaglig skjønn som krever stor faglig kompetanse. Medlemmene
i rådet og utvalgene er oppnevnt på grunnlag av slik faglig kompetanse.
Rådet skal utøve sitt kunst- og kulturfaglige skjønn og fatte sine
enkeltvedtak uavhengig av og på armlengdes avstand fra politiske
myndigheter.
Beslutningsmyndigheten må ligge i det organet som
har den nødvendige faglige kompetansen. Det kreves utpreget faglig
kompetanse for å vurdere kunstnerisk kvalitet, som er det viktigste kriterium
for tildeling av tilskudd. Kun på den måten vil man kunne sikre
faglig kvalifiserte avgjørelser.
Det faktum at klageadgangen gjennom forskrift er
begrenset på en slik måte at Kulturrådets faglige kunstneriske skjønn
i tilskuddsaker ikke kan overprøves, bygger også opp under rådets faglige
uavhengighet.
Formålet med det nye regelverket vil i hovedsak være
å tydeliggjøre rådets faglige uavhengighet og å klargjøre ansvarsdelingen
mellom rådet og politisk nivå. Etablering av rådskollegiets autonomi
i tildelingssaker gjøres gjennom å begrense de politiske og overordnede
myndigheters instruksjonsmyndighet. Begrensning i instruksjonsmyndigheten
kan gjøres mer eller mindre omfattende. I dette tilfellet er det
bare adgangen til å gi instrukser om enkeltvedtak om fordeling av
tilskudd som foreslås begrenset i lovs form. Dette vil gjelde alle
tilskuddssaker som rådet har kompetanse til å avgjøre, dvs. tildelinger
fra Kulturfondet og andre bevilgninger som delegeres til rådet for
fordeling etter skjønn. Utøvelsen av det kunst- og kulturfaglige
skjønnet ved fordeling av midlene i den enkelte tildelingssak overlates
til rådet. Generelle instrukser om lovforståelse og rettsanvendelse,
saksbehandling, skjønnsutøvelse osv. kan fortsatt gis.
Lovforslaget bestemmer ikke om andre tilskudd enn
de som stammer fra Kulturfondet skal delegeres til rådet. Spørsmålet
om hva som skal legges til rådet utover Kulturfondet, og dermed unntas
overordnede myndigheters instruksjonsmyndighet når det gjelder det
faglige skjønnet, kan fortløpende bestemmes av politiske myndigheter.
Det er de politiske og overordnede myndigheter som
får sin instruksjonsmyndighet begrenset gjennom den foreslåtte lovbestemmelsen.
Stortinget har selvfølgelig sin bevilgningsmyndighet i behold selv
om instruksjonsmyndigheten begrenses i avgjørelsen av enkeltsaker.
Det følger av Grunnloven § 75 d at det er Stortinget som bevilger
midlene til statsutgiftene. Stortinget vedtar den årlige bevilgningen
til Norsk kulturfond og andre avsetninger som Kulturrådet disponerer, og
står fritt til å ta inn i statsbudsjettet også slikt som ikke er
med i budsjettframlegget fra regjeringen. Stortinget bevilger midlene
som rammebevilgninger, men både Stortinget og departementet vil
kunne legge føringer på overordnet nivå. Den nødvendige politiske
styringen er ivaretatt gjennom lovgivningsmyndighet, bevilgningsmyndighet
og instruksjonsmyndighet på overordnet nivå.
Gjennom sin uavhengighet vil rådet ha det øverste,
samlede kunst- og kulturfaglige ansvaret for så vel fordelingen
av kulturfondsmidlene som fordeling av andre statlige tilskudd som
er lagt til rådet.
Det å samle ansvaret for fordelingen av mer
eller mindre likeartede tilskudd til ett organ, sikrer likebehandling
og gir bedre sammenheng og helhetsperspektiv i prioriteringene.
De ulike postene utgjør en helhet, og det er behov for en sammenhengende
og helhetlig forvaltning basert på faglige vurderinger. Ved at det
kollegiale organet med sitt kunst- og kulturfaglige skjønn har ansvaret
for helheten i forvaltningen, får vi et styringssystem som både
ivaretar faglighet, likebehandling og helhetlig forvaltning.
Ansvaret for fordelingen av tilskudd har de
siste årene i større grad blitt flyttet ut av departementet og inn
i Kulturrådet. Samtidig avklares og presiseres nå rådets uavhengighet
i lovs form. På denne måten skapes et tydelig skille mellom hvilke
beslutninger som er politiske og som gjelder overordnede prioriteringer,
og hvilke beslutninger som må tas selvstendig på et kunst- og kulturfaglig
grunnlag. Dette er en videreføring av grunntanken om å sikre armlengdes
avstand mellom politiske vurderinger og kunstfaglig skjønn.
Etter de nye reglene består rådet nå av ti medlemmer
og fire numeriske varamedlemmer, som oppnevnes av Kongen etter tilråding
fra departementet. Oppnevningene er rullerende, slik at halvparten
av medlemmene og varamedlemmene oppnevnes hvert annet år. Oppnevningsperioden
er fire år.
Medlemmene oppnevnes på grunnlag av kunst- og
kulturfaglig kompetanse. Medlemmene skal være uavhengige og ikke
representere organisasjoner eller institusjoner. De skal arbeide
etter prinsippet om armlengdes avstand både fra politiske myndigheter
og ulike interessegrupper.
Departementet vil foreslå at antall numeriske varamedlemmer
ikke fastsettes som et fast antall, men bestemmes etter en nærmere
vurdering av behovet ved hver oppnevning.
Antall rådsmedlemmer for øvrig holdes uforandret.
Ti rådsmedlemmer, inkludert leder, og numeriske varamedlemmer etter
behov oppnevnes av Kongen etter tilråding fra departementet. Rådsmedlemmene
kan gjenoppnevnes én gang.
For at arbeidsmengden ikke skal bli for stor,
må rådet vurdere hvilke beslutninger som skal underlegges behandling
i rådet og hva som kan delegeres til lavere nivå i organisasjonen,
for eksempel faglige utvalg.
Det er rådet som bestemmer sammensetningen av
utvalgene uten innstilling fra kunstnerorganisasjonene. Selv om
det er mange kunstnere som sitter i utvalgene, er de oppnevnt som
fagkyndige medlemmer og ikke som representanter for ulike kunstnerorganisasjoner.
Utvalgsmedlemmene skal være uavhengige i sitt arbeid, og liksom
rådsmedlemmene skal de arbeide etter prinsippet om armlengdes avstand
både fra politiske myndigheter og ulike organisatoriske interesser.
Departementet vil foreslå en lovregel hvor rådet selv
bestemmer om og i hvilket omfang utvalg skal nedsettes og hvor rådet
gis adgang til å delegere avgjørelsesmyndighet til utvalg, rådets leder
og direktøren.
Et tilbakevendende tema gjennom det meste av Kulturrådets
historie har vært arbeidsdelingen mellom departementet og Norsk
kulturråd. Med den nye poststrukturen og overføring av budsjettposter
framlagt i Prop. 1 S (2010–2011), og Stortingets behandling av denne,
er det tatt grunnleggende grep for å klargjøre arbeidsdelingen mellom
politiske myndigheter, departementet og Kulturrådet.
Når instruksjonsmyndigheten begrenses og det kunst-
og kulturfaglige skjønnet forbeholdes rådet, må klageadgangen over
vedtak fattet av rådet begrenses i samme omfang.
En slik regel eksisterer allerede. Det er kun
feil ved saksbehandlingen og rettsanvendelsen og uriktig faktagrunnlag
som kan overprøves.
Departementet foreslår å videreføre regelen
om unntak i klageadgangen i loven, hvor den settes i sammenheng
med begrensningen i instruksjonsretten.
Etter forvaltningsloven § 35 har departementet på
visse vilkår myndighet til å omgjøre rådets enkeltvedtak av eget
tiltak. Blant annet kan departementet omgjøre vedtak dersom endringene ikke
er til skade for noen som vedtaket retter seg mot. Departementet
kan også omgjøre vedtaket innen visse frister dersom hensynet til
privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det. Omgjøringsadgang
kan også følge av uskrevne regler.
Det er ingen automatisk sammenheng mellom avskjæring
av instruksjonsmyndighet i enkeltsaker eller begrensning i klageadgangen
og en tilsvarende avskjæring av adgangen for overordnet myndighet
til å omgjøre av eget tiltak. Etter at rådet har fattet sitt vedtak,
kan altså departementet omgjøre vedtaket.
Selv om denne adgangen ikke har vært brukt,
vil departementet likevel foreslå en regel hvor adgangen til omgjøring
av eget tiltak avskjæres i samme omfang som klageadgangen er begrenset.
Det vil innebære at tilskuddsvedtak som rådet er gitt kompetanse
til å avgjøre, ikke kan omgjøres på grunnlag av et annet kunst-
og kulturfaglig skjønn.
Departementet mener dette er nødvendig for å tydeliggjøre
og gjennomføre rådets faglige autonomi.
Loven vil også kunne være hjemmel for tilskuddsforskriftene.
En forskrift om tildeling av tilskudd trenger ikke hjemmel i lov.
Men plikten til å oppgi hjemmel ved forskriftsvedtak gjelder også
for forskrifter som er fastsatt på annet grunnlag enn formell lov.
Ved å utforme hjemmelen i loven vil man få en permanent,
ryddig og enkel hjemmel for forskrifter om tilskuddsordninger. Departementet foreslår
en slik lovhjemmel.