Utvalget meldte i årsmeldingen for 2010 at det hadde
kritisert PST for å ha behandlet opplysninger om enkeltpersoners
politiske og religiøse overbevisning i strid med PST-instruksen
§ 15. Som følge av dette besluttet utvalget i 2011 å igangsette
et prosjektarbeid knyttet til temaet. Formålet med prosjektet har
vært å undersøke PSTs personregistreringer knyttet til to muslimske
miljøer, der særlig forholdet til PST-instruksen § 15 kunne være
problematisk.
Etter å ha blitt informert om utvalgets prosjektarbeid
opplyste PST under en inspeksjon i DSE i juni 2012 at tjenesten
selv hadde sett et behov for å undersøke sine registreringer knyttet
til de to miljøene. PST informerte utvalget om at den interne gjennomgangen
viste at tjenesten har registrert personer og behandlet informasjon
som ikke er relevant for PSTs oppgaveløsning. Tjenesten opplyste
at det er behandlet opplysninger i strid med PST-instruksen § 15. PST
tok funnene alvorlig, og ville vurdere tre oppfølgingstiltak: sterkere
fagledelse, mulig sentral godkjennelse ved førstegangsregistrering
i arbeidsregisteret og kursing av ansatte. Tjenesten ville videre iverksette
tiltak for å revurdere registreringene på de to aktuelle miljøene,
for å unngå flere registreringer i strid med regelverket. PST mente
det var viktig å gjøre dette parallelt med utvalgets prosjekt, og
ønsket ikke å vente på at utvalget avsluttet prosjektet. Utvalget
ser positivt på at tjenesten har iverksatt tiltak for å rydde opp
i egen registreringspraksis.
PST-instruksen § 15 forbyr registrering av personer
kun på bakgrunn av blant annet en persons politiske eller religiøse
overbevisning, og setter dermed begrensninger for hvilke personer
tjenesten har rettslig grunnlag for å overvåke i forebyggende øyemed. Der
tjenesten følger med på medlemmer av politiske eller religiøse miljøer
som det i utgangspunktet kan være relevant for PST å overvåke, vil
overvåking av deler av miljøet kunne reise spørsmål om forholdet
til instruksens § 15.
Utvalget har ved flere anledninger stilt spørsmål til
PST om grunnlaget for å registrere personer som har en perifer tilknytning
til miljøer som tjenesten overvåker i forebyggende øyemed. I enkelte
tilfeller har tjenesten erkjent at behandlingen av opplysninger
om enkeltpersoner har vært i strid med PST-instruksen § 15.
Utvalget har ikke tidligere gjennomført systematiske
undersøkelser av PSTs registreringer av hele eller deler av enkeltmiljøer
som tjenesten følger med på. Gjennom dette prosjektet har utvalget
ønsket å undersøke PSTs registreringspraksis i to utvalgte muslimske
miljøer som utvalget under inspeksjoner har sett det har vært mange
arbeidsregistreringer knyttet til.
Formålet med prosjektet har vært å undersøke om
tjenestens registrering av opplysninger om personer tilknyttet de
to miljøene er innenfor regelverket.
Blant problemstillingene utvalget har ønsket
å undersøke, er hvilken tilknytning en person må ha til et miljø
av begrunnet interesse for PST for at det skal være lovlig for PST
å registrere vedkommende i sitt arbeidsregister.
Dokumentet gjør rede for gjennomføringen av prosjektet,
herunder undersøkelsesmetode, avgrensninger og ressursbruk.
Utvalget har funnet det hensiktsmessig å dele personkretsen
som PST har registrert i arbeidsregisteret inn i sentrale og ikke-sentrale
personer i miljøet. Med sentrale personer menes ikke kun personer
med formelle posisjoner, verv, stillinger eller andre forhold knyttet
til miljøene, men først og fremst personer som PST anser som toneangivende
i forbindelse med det bekymringsverdige forholdet tjenesten undersøker:
1. Utvalget mener at
PST i utgangspunktet har hatt grunnlag for overvåkingen av sentrale
personer knyttet til de to miljøene. Det vil si at det var nødvendig
i forebyggende øyemed innenfor kontraterrorfeltet å danne seg et
bilde av visse personer i miljøene.
2. PST har likevel over tid behandlet mange
enkeltopplysninger om personer i miljøene, som etter utvalgets oppfatning
ikke synes å tilfredsstille kravene til nødvendighet og relevans
i PST-instruksen §§ 13 og 14. Dette omfatter både irrelevante opplysninger
om sentrale personer og opplysninger om mer perifere personer som
det ikke synes nødvendig for PSTs oppgaveløsning å behandle opplysninger
om.
3. Tjenesten har videre behandlet opplysninger
om en rekke personer i strid med PST-instruksen § 15, ved å registrere
opplysninger om dem kun på bakgrunn av hva som er kjent om deres
religiøse overbevisning.
4. Flere personer er omtalt i arbeidsregisteret
Smart på en måte som innebærer at de ikke har blitt eller blir revurdert
og slettet etter den såkalte femårsregelen, blant annet fordi de
ikke er opprettet som egne personobjekter.
5. Mulig ukritisk innhenting og bruk av
kildeinformasjon kan ha vært en medvirkende årsak til den omfattende
registreringspraksisen utvalget har sett i undersøkelsen.
Innenfor alle PSTs oppgaver er tjenestens forebyggende
arbeid det viktigste virkemiddelet for å motvirke trusler mot nasjonal
sikkerhet og selvstendighet. Det som særlig skiller PSTs virksomhet
fra det øvrige politiets virksomhet, er tjenestens forebyggende
arbeid mot miljøer og personer som ikke er mistenkt for et konkret
straffbart forhold.
Overvåking i forebyggende øyemed rettet mot enkeltindivider
som ikke er mistenkte for konkrete straffbare handlinger utfordrer
hensynet til personvernet.
Tjenesten kan med hjemmel i politiloven og PST-instruksen
registrere enkeltpersoner og organisasjoner som kan knyttes til
ekstreme grupper eller organisasjoner, som tjenesten har grunn til
å frykte støtter eller kan utføre nærmere bestemte straffbare handlinger
i Norge eller i utlandet.
Før ikrafttredelsen av PST-instruksen gjaldt
Alminnelig instruks for politiets overvåkingstjeneste. (heretter
overvåkingsinstruksen) fra 1994. I 1999 kom rundskriv om registrering
og arkivering i Politiets overvåkingstjeneste (heretter registreringsrundskrivet)
som anga nærmere kriterier for registrering. Da PST begynte å følge
med på miljøene, var det henholdsvis registreringsrundskrivet og
overvåkingsinstruksen som regulerte registreringsadgangen.
PST-instruksen § 15 fastsetter følgende begrensning:
«Opplysninger om en person kan ikke behandles kun
på bakgrunn av hva som er kjent om personens etnisitet eller nasjonale
bakgrunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningstilhørighet
eller opplysninger om helsemessige eller seksuelle forhold.»
Utgangspunktet er at det ikke er nødvendig for PST
å registrere opplysninger om en person bare fordi han eller hun
tilhører en bestemt religion, stemmer på et lovlig politisk parti
eller kommer fra en bestemt nasjon mv.
PST har, etter det utvalget kan se, hatt interesse for
miljøet siden 1990-tallet. I en tiårsperiode er registreringspraksisen
begrenset, og det er ingen negative opplysninger om miljøet i arbeidsregisteret
før på 2000-tallet. I de neste fem årene har PST nærmest kontinuerlig
forebyggende saker pågående mot personer med en eller annen form
for tilknytning til miljøet. Kun én sak er rettet mot en gruppe
i miljøet, mens de resterende sakene retter seg mot én eller flere
enkeltpersoner som er tilknyttet dette. Enkelte av de sentrale personene
er også knyttet til saker opprettet i andre politidistrikter.
Totalt er ca. 110 personer tilknyttet registreringene på
miljøet som objekter i arbeidsregisteret, med varierende mengde
arbeidsregistreringer knyttet til seg. Flesteparten av arbeidsregistreringene
stammer fra en kortere periode sent på 2000-tallet. Det er ikke kjent
hva dette skyldes, men det kan synes som om det var mye interne
stridigheter i miljøet på dette tidspunktet. Blant annet vies én
person stor oppmerksomhet fra PST. Han er tilknyttet 124 hendelser
i Smart som objekt. En stor del av disse er opprettet etter at en
forebyggende sak rettet mot vedkommende var avsluttet.
I en periode på seks år benyttet PST seg av
minst 19 forskjellige kilder. Totalt er det registrert i underkant
av hundre hendelser med bakgrunn utelukkende i kildesamtaler, som
igjen er delt opp i flere separate etterretningshendelser.
PST har, etter det utvalget kan se, siden begynnelsen
av 2000-tallet opprettet 14 forebyggende saker mot personer som
kan knyttes til miljøet. Én forebyggende sak ble nokså raskt opprettet
mot initiativtakeren bak miljøet, to år før miljøet formelt ble
etablert. Fra dette tidspunktet er vedkommende tilknyttet forebyggende
saker ved PST-enheten i det aktuelle politidistriktet sammenhengende
i omtrent åtte år. Forebyggende sak ble også opprettet mot miljøet
som sådant, samtidig med at dette formelt ble stiftet.
Hovedobjektene i de fleste andre forebyggende sakene
rettet mot personer med tilknytning til miljøet er enkeltpersoner
med formelle verv i miljøet. Noen få av de forebyggende sakene gikk
over i etterforskingssaker i PST. Enkelte av de sentrale personene ble
også knyttet til andre saker som er opprettet av PST i andre politidistrikter.
Forebyggende sak ble også opprettet mot en person i utlandet, på
bakgrunn av vedkommendes relasjon til miljøet.
Senere ble flere forebyggende saker mot sentrale personer
avsluttet, innlemmet og videreført samlet i et større sakskompleks
i én forebyggende sak. Denne saken var rettet mot en gruppe på fem
sentrale personer i miljøet.
Utenfor de mange forebyggende sakene mot personer
i miljøet, utarbeidet PST i en periode på omtrent åtte år ca. 370
arbeidsregistreringer knyttet til miljøet som objekt i arbeidsregisteret.
I perioden benyttet PST seg av minst 12 forskjellige kilder. Totalt er
det registrert i overkant av hundre hendelser med bakgrunn utelukkende
i kildesamtaler, som igjen er delt opp i flere separate arbeidsregistreringer.
I arbeidsregisteret behandler PST opplysninger om
omtrent 140 tilknyttede enkeltpersoner i etterretningshendelsene
der miljøet er tilknyttet som objekt. Arbeidsregistreringene på
personene utenfor forebyggende saker varierer fra én hendelse på
en tilsynelatende perifer person, til flere hundre etterretningshendelser
på initiativtakeren. I en periode på ca. ti år registrerte PST i
underkant av 300 arbeidsregistreringer på denne personen i Smart,
utenfor de forebyggende sakene vedkommende var innlemmet i. Det
er også et eksempel på at PST har registrert 100 ulike arbeidsregistreringer
på en person i arbeidsregisteret som PST ikke har hatt forebyggende
sak mot.
Når det gjelder overvåkingen av miljøet, kan
utvalget på bakgrunn av det ovennevnte vanskelig si noe om utgangspunktet
for registreringen i starten av 1990-tallet.
Etter noen år rettes PSTs interesse seg konkret mot
å undersøke om det finnes ekstreme elementer i miljøet, herunder
om personer som er tilknyttet miljøet har ekstreme holdninger og
om det gir økonomisk støtte til terrororganisasjoner. Slik sett
fremkommer etter hvert begrunnelsen for hvorfor tjenesten anså det
som nødvendig i forebyggende øyemed å rette sin overvåkingsvirksomhet
mot miljøet og sentrale personer der. Utvalget legger til grunn
at PST hadde tilstrekkelig grunnlag for å iverksette undersøkelser
rundt miljøets potensielle knytninger til ekstrem islamisme.
Utvalget har ikke funnet grunn til å betvile
at opplysningene som PST mottok fra samarbeidende tjeneste var av
en slik karakter at det var nødvendig for tjenesten å undersøke
forholdet nærmere gjennom å registrere opplysninger, samt å opprette
den innledende forebyggende saken mot hovedpersonen. Det må samtidig
ha vært nødvendig for tjenesten å danne seg en oversikt over sentrale
personer i miljøet rundt vedkommende.
PSTs overvåking av miljøene som sådanne og av sentrale
personer tilknyttet de to miljøene, pågikk i begge tilfeller i over
ti år. PST har registrert en stor mengde opplysninger om personene
i arbeidsregisteret. Spørsmålet er om registreringene oppfyller
kravene til nødvendighet og relevans sett ut fra formålet med behandlingen.
Utvalget finner det naturlig at PST i en tidlig
fase registrerte opplysninger om hvem som hadde formelle posisjoner
og verv i miljøene, herunder opplysninger om deres møtevirksomhet,
vedtekter, medlemstall, kontakter i utlandet, finansiell situasjon,
ideologisk ståsted og opplysninger om angivelige ekstremistiske
holdninger mv. Slike opplysninger var relevante for PST i kartleggingsfasen
for å danne seg et bilde av miljøene. Tjenesten benyttet seg i stor
grad av forskjellige personer som kilder til informasjon i de to
miljøene. Til sammen ble det i hvert miljø gjort bruk av et titalls
ulike kilder med varierende grad av troverdighet. PST hadde også
samtaler med personer i miljøene, herunder personer som var under
overvåking av PST i pågående saker hos tjenesten.
Etter hvert som tiden gikk og overvåkingen vedvarte
over flere år med behandling av en mengde personopplysninger om
de sentrale personene i arbeidsregisteret, mener utvalget at det
kan stilles spørsmål om intensiteten og omfanget av PSTs registreringspraksis
oppfyller kravene til relevans etter PST-instruksen § 14.
I tillegg til relevante opplysninger registrerte PST
en rekke opplysninger om de sentrale personenes livsførsel, fremtoning
mv., uten at det fremgår noe mer konkret om hvorfor opplysningene
er relevante og hvordan opplysningene kan knyttes til formålet med
undersøkelsene.
Selv om flere av de sentrale personene ble innlemmet
i stadig nye saker hos PST, ble de mange forebyggende sakene etter
tur avsluttet, uten at tjenesten fikk «bekreftet eller avkreftet»
forberedelse av straffbare forhold eller noe voldspotensial hos miljøene.
Registreringen av hendelser i arbeidsregisteret fortsatte også i
vesentlig grad på personer som var «sjekket ut» av de forebyggende
sakene.
Til tross for manglende bekreftelse på at personer i
miljøene bedrev ulovlig virksomhet i form av støtte til terrororganisasjoner
mv., kan ikke utvalget se noen merkbare endringer i PSTs registreringspraksis over
tid på de sentrale personene som det i utgangspunktet var nødvendig
for PST å følge med på. Utvalget hadde forventet å se en utvikling
der tjenesten etter hvert spisset sine undersøkelser ved å skille
ut relevante opplysninger om sentrale personer. I stedet registrerte
PST, slik utvalget ser det, også en rekke opplysninger som ikke
fremstår som relevante ut fra formålet med overvåkingen.
Etter utvalgets vurdering har PST behandlet mange
flere opplysninger om de sentrale personene enn det har vært rettslig
grunnlag for. Relevanskravet i registreringsrundskrivet og i PST-instruksen
§ 14 tilsier at tjenesten burde avstått fra å behandle en rekke
opplysninger om de sentrale personene gjennom den tiårsperioden
disse var under overvåking.
En organisasjons voldspotensial vil kunne ha
betydning for hvor stor krets i et miljø som kan overvåkes. Spørsmålet
er imidlertid når tilknytningen til en organisasjon eller en sentral
person er for fjern, avledet eller perifer til at nødvendighetskriteriet
i PST-instruksen § 13 er oppfylt.
Dersom en definert terroristorganisasjon oppretter
en «filial» i Norge, tilsier dette at opplysninger om en vid krets
av personer med tilknytning til filialen eller sentrale personer
i miljøet kan overvåkes av PST. I slike tilfeller vil det kunne
være nødvendig for PST å behandle opplysninger om religiøse ledere, medarbeidere,
kasserere, vaktmestere, sjåfører eller renholdspersonell, dersom
dette er nødvendig og relevant for PSTs oppgaveløsning.
For miljøer der voldspotensialet er uavklart
eller usikkert, må kretsen av personer det kan behandles opplysninger
om, bli snevrere. Enhver tilknytning til et slikt miljø eller sentrale
personer i miljøet kan ikke i seg selv begrunne overvåking.
Kretsen av personer som tjenesten i forebyggende øyemed
kan overvåke, herunder behandle opplysninger om i arbeidsregisteret,
avhenger av om PST kan bekrefte om miljøet eller personer i det
har et voldspotensial. Kan ikke dette bekreftes vil grunnlaget for
overvåkingen etter hvert bli svakere, og kan bortfalle helt.
Til tross for at PST over tid ikke har avdekket
et voldspotensial i de to miljøene har tjenesten fortsatt å registrere
opplysninger om perifere personer. Dette gjelder både personer som
har vært tilknyttet miljøene formelt, og personer som på en eller
annen måte har vært i kontakt med miljøene eller personene.
Etter at forebyggende saker mot miljø 2 ble
avsluttet, uten at PST avdekket et voldspotensial, registrerte tjenesten
likevel flere nye objekter med en eller annen form for tilknytning
til miljøet. Flere av disse registreringene er begrunnet med at
«ledende personer [i miljøet] kan knyttes til et miljø som forfekter vold
som et politisk virkemiddel», «som PST frykter kan være arnested
for radikalisme og voldelig politisk islam (ekstrem islamisme)».
Utvalgets undersøkelse viser at PST har behandlet
opplysninger om et titalls personer hvis tilknytning til miljøene
eller sentrale personer i miljøene fremstår som for fjern, avledet
eller perifer til at kravene for registrering synes å være oppfylt.
PST forsøkte på et tidspunkt også å skaffe seg medlemslisten
til ett av miljøene. Utvalget er ikke uenig i at PST til en viss
grad måtte følge med på utviklingen i miljøene over tid og miljøets
sentrale medlemmer, selv om voldspotensialet ikke var avklart. Etter
utvalgets syn var det aldri rettslig grunnlag for å kartlegge den
totale medlemsmassen i miljøet.
Utvalget har forståelse for at det er vanskelig
å bekrefte at en person har voldelige holdninger eller å avkrefte
noens voldspotensial. Vurderingen av hvor lenge overvåkningen kan
foregå i tid må foretas på bakgrunn av en konkret politifaglig vurdering
fra PSTs side ut fra kravene til behandling av opplysninger i PST-instruksen
og retningslinjer for behandlingen.
Lundkommisjonen viser i sin drøftelse av forholdsmessighetsprinsippet
til at det bør kreves at overvåking eller kartlegging av et miljø,
som «utelukkende er basert på mistanke om at en politisk organisasjon
er eller kan bli engasjert i ulovlige aktiviteter, har grunnlag
i regelmessige vurderinger av om grunnlaget for overvåkingen er
tilstede». Utvalget tiltrer denne vurderingen, som også må gjelde
for overvåkning av religiøse miljøer. PST bør følgelig med jevne
mellomrom vurdere om tjenesten er på rett spor, det vil si om det
fortsatt er rettslig grunnlag for overvåkingen.
PST hadde forebyggende sak mot en person i miljø
2 gående sammenhengende i omtrent åtte år, uten at tjenesten fikk
bekreftet forberedelse av det straffbare forholdet som dannet grunnlaget
for undersøkelsen. Som PST selv understreker i avslutningen av sakskomplekset
mot sentrale personer av miljøet, er dette «saken som har pågått
lengst og etter vår vurdering – kanskje i overkant lenge». Utvalget
er enig med PST i dette.
For øvrig har ikke utvalget funnet grunnlag
for å fastslå generelt at PSTs overvåking av miljøene som sådan
har pågått for lenge, selv om registreringsomfanget er stort og
overvåkingen har pågått over en lang tidsperiode. Utvalget kan imidlertid
ikke se at PST har foretatt noen konkret vurdering av hvilken reell
mulighet som forelå for å få mistankene bekreftet gjennom den fortsatte
overvåkingen, sett i forhold til hvor lenge undersøkelsen pågikk
og dens inngripende karakter.
Den såkalte femårsregelen innførte krav om at arbeidsregistreringer
som ikke er tilført nye opplysninger etter fem år skal gjennomgås
og slettes dersom de ikke lenger er nødvendig for formålet. Behandling
av irrelevante opplysninger kan dermed medføre at personregistreringer,
som skulle vært revurdert etter femårsregelen, ikke blir revurdert
som forutsatt, fordi femårsfristen avbrytes. Utvalget har imidlertid
ikke funnet grunnlag for å fastslå konkret at PSTs registreringer
også av irrelevante opplysninger har medført at sentrale personer
har unngått å bli revurdert etter femårsregelen.
PST-instruksen § 15 er en viktig bestemmelse, både
historisk og aktuelt. Bestemmelsen må sees på bakgrunn av de grunnlovfestede
rettighetene om religions- og organisasjonsfrihet, som innebærer
at alle personer står fritt til å praktisere og gi uttrykk for sin overbevisning
uten utilbørlig innblanding fra myndighetenes side.
Et spørsmål utvalget også tidligere har vurdert
er når det kan være nødvendig for PST å behandle opplysninger om
politisk, religiøs og filosofisk overbevisning mv.
PST kan ikke være avskåret fra å følge med på personer
eller organisasjoner som har ekstreme holdninger for å avklare om
det foreligger et mulig voldspotensial. PST har i dag, etter den
såkalte firemånedersregelen, uansett grunnlag for å registrere opplysninger
om en person i fire måneder, dersom det er nødvendig for å avklare
om kravene til formålsbestemthet, nødvendighet og relevans er oppfylt.
Etter fire måneder, eller på registreringstidspunktet der firemånedersregelen
ikke brukes, må behandlingen av opplysninger om enkeltpersoner oppfylle
kravene i PST-instruksen og retningslinjene.
Fra 2007 ble det i retningslinjene § 3-4 også
innført et krav om utarbeidelse av en konkret arbeidshypotese ved
førstegangsregistrering i arbeidsregisteret. Bestemmelsen har blant
annet til formål å synliggjøre tjenestens faglige vurdering av kravene
til registreringens formålsbestemthet, nødvendighet og relevans.
Ifølge retningslinjene § 3-7 skal opplysninger ikke
oppbevares lenger enn nødvendig ut fra formålet med behandlingen.
Tjenesten bør følgelig med jevne mellomrom vurdere opplysningenes
nødvendighet og relevans også underveis i overvåkingen av personer
og organisasjoner. Arbeidsregistreringer som ikke er tilført nye
opplysninger på fem år skal uansett gjennomgås. Femårsregelen gir
dermed uttrykk for en minstestandard for PSTs gjennomgang av arbeidsregistreringer.
PST har registrert opplysninger om praktisering av
religiøs overbevisning, uten at formålet med behandlingen av opplysningene
fremgår tydelig nok. Selv om PST isolert sett hadde grunnlag for
å overvåke personene som ledd i tjenestens forebyggende arbeid,
kan utvalget vanskelig se at behandlingen av tilsynelatende lite
relevante opplysninger om religiøs praksis hos sentrale personer
har hjulpet tjenesten med å avklare miljøenes voldspotensial.
Med unntak av enkelte kommentarer om at den religiøse
praktiseringen ofte tolkes som «tegn på ekstreme islamistiske holdninger»
e.l., fremgår det sjelden av sammenhengen hvorfor tjenesten anser
opplysningene om religiøs praksis som nødvendige og relevante. Selv
om retningslinjene bare stiller krav til arbeidshypotese ved førstegangsregistrering,
er det altså påkrevet at formålet med behandlingen av opplysninger
skal angis konkret ved den enkelte arbeidsregistrering. Etter utvalgets
oppfatning bør bakgrunnen for å behandle opplysninger som omtalt
i PST-instruksen § 15 derfor fremgå av sammenhengen, dersom tjenesten
mener at det er relevant for PST å behandle slike opplysninger.
Dette vil også kunne lette utvalgets kontroll med etterlevelsen
av denne bestemmelsen.
Utvalget har sett eksempler på at PST har behandlet
opplysninger om en rekke personer kun på bakgrunn av hva som er
kjent om deres religiøse overbevisning, i strid med forbudet i PST-instruksen § 15.
Omtrent 90 prosent av de innsamlede opplysninger
utenfor forebyggende sak synes å stamme fra et titalls ulike kilder
i de to miljøene.
I noen av kilderapportene utvalget har gjennomgått
synes det åpenbart at enkelte kilder står i en slags «opposisjon»
eller konflikt med personene i eller rundt selve miljøet de gir
opplysninger om. Utvalget har videre sett flere eksempler på at
kilder gir motstridende informasjon, uten at dette synes å gi seg
utslag i det samlede registreringsgrunnlaget av om vedkommende kan
være en voldelig ekstremist eller ikke. Det er ofte få vurderinger/kommentarer
fra saksbehandler knyttet til hvorfor kildeopplysningene anses nødvendige
eller relevante for tjenesten.
Utvalget mener å se en sammenheng mellom PSTs
bruk av kilder, tjenestens omfattende registreringspraksis utenfor
forebyggende sak og det forhold at overvåkingen av de to miljøene
og tilknyttede personer har pågått over en lang tidsperiode. Utvalget stiller
spørsmål om ikke ukritisk bruk av kildeinformasjon kan ha medvirket
til at PST over tid ikke har klart å skille ut opplysninger som
er irrelevante for tjenesten.
Utvalget tok allerede i mai 2010 opp med PST enkelte
sider knyttet til tjenestens behandling av opplysninger som er fremkommet
gjennom bruk av kilder. Utvalget uttalte blant annet at PST alltid
bør vurdere om det er hjemmel til å behandle opplysninger om enkeltpersoner,
før opplysningene registreres av tjenesten.
I brev 4. mars 2011 opplyste tjenesten til utvalget at
PST over en periode hadde arbeidet med å endre sine rutiner for
behandling av opplysninger i etterkant av møter med kilder og kontakter.
PSTs bruk av kilder mot miljøene i dette prosjektet
er hovedsakelig knyttet til PSTs kildeføring før tjenestens tilbakemelding
om bruken av kilder og vurderingen av kildeinformasjon i mars 2011.
Utvalget ser det som positivt at PST har vurdert sin
bruk av kildeinformasjon. Samtidig viser utvalgets undersøkelse
at også noe av kildeinformasjonen som er behandlet etter mars 2011,
ikke er i samsvar med regelverkets krav til behandling av opplysninger.
Retningslinjer for behandling av opplysninger
i PST fastsetter hvem PST kan behandle opplysninger om og hvilke
opplysninger PST kan behandle om personen. Den enkelte person skal
«merkes med den rollen vedkommende har som registrert».
En annen grunn til kravet om oppretting av personer
som objekter i registeret er regelen om at arbeidsregistreringer
som ikke er tilført nye opplysninger i løpet av fem år skal gjennomgås.
Arbeidsregistreringene skal slettes dersom de ikke lenger er nødvendige
for formålet med behandlingen.
Utvalgets undersøkelse har vist at tjenesten
har behandlet opplysninger om flere titalls personer som ikke er
opprettet som egne objekter i Smart. Dette gjelder både personer
som utvalget ikke kan se at det er nødvendig eller relevant å behandle
opplysninger om overhodet og personer PST har et grunnlag for å registrere.
Konsekvensen er at disse personene ikke har vært eller blir revurdert,
i strid med femårsregelen.
Undersøkelsen synes å vise at PST har utfordringer
med hensyn til å vurdere hva som er nødvendige og relevante opplysninger
for tjenesten utenfor forebyggende sak. Dette gjelder også behandlingen
av opplysninger om personer som det i utgangspunktet er legitimt
for PST å overvåke i forebyggende sak. Utvalget er usikker på nødvendigheten
av dette to-sporete systemet i konkrete tilfeller, særlig sett på bakgrunn
av at forebyggingen i og utenfor sak har det samme formålet.
Ved avslutning av forebyggende sak skal opplysningene
i saken gjennomgås og vurderes med tanke på om opplysningene kan
sperres. I forbindelse med sperrespørsmålet skal det tas stilling
til om enkelte av opplysningene i saken er nødvendige for forebyggende
virksomhet generelt, og derfor skal viderebehandles som arbeidsregistreringer.
Det synes å være relativt få opplysninger fra de forebyggende sakene relatert
til de to miljøene som er videreført som arbeidsregistreringer i
Smart.
Sjef PSTs direktiv for sikkerhetstjenesten fastsetter
regler om avholdelse av samtaler med personer PST har saker mot.
Hovedregelen er at det i forebyggende saker ikke skal avholdes samtaler
med den person saken retter seg mot. Etter utvalgets oppfatning
synes regelen å være et utslag av selvinkrimineringsforbudet, som
er et sentralt prinsipp i strafferetten.
Utvalget har merket seg at PST gjennomfører samtaler
med en rekke personer som er knyttet til de to miljøene. Flere av
disse er blant de sentrale personene PST følger med på, og som skifter
mellom å ha rollen «kontaktperson», «hovedobjekt» og «omhandlet»
i arbeidsregisteret. Som ledd i informasjonsinnhentingen gjennomførte
PST i flere tilfeller samtaler med personer som selv inngår som
hovedobjekter i forebyggende saker.
En nærmere vurdering av forbudets betydning
i PSTs forebyggende saker og bruk av kontakter faller utenfor utvalgets
prosjektundersøkelse.
Utvalget har sett flere eksempler på at personer som
inngår i forebyggende saker hos PST også har blitt tildelt rollen
«kontakt» for tjenesten. Det er uheldig at en person som er under
overvåking av PST samtidig kan anses som «kontakt» for tjenesten,
da vedkommendes kontakt med PST åpenbart ikke kan anses for å være
uproblematisk for vedkommende.
Utvalget har videre sett at en person, som har
flere hundre etterretningshendelser knyttet til seg i arbeidsregisteret,
også er gitt rollen som «positiv kontakt» i Smart. PST har neppe
hatt grunnlag for å kategorisere vedkommende som «positiv» kontakt
for tjenesten, på bakgrunn av de mange negative opplysningene som
er registrert om personen.
Utvalget har forståelse for at tjenesten også
vil måtte gjennomføre samtaler med personer som er i tjenestens
søkelys, men mener det kan være en fordel med enda klarere rutiner
og rammer for gjennomføringen av samtaler og møter med personer
som ikke utelukkende kan anses som «kontakter» for tjenesten.
PST møter store utfordringer i arbeidet mot
terror og ekstremisme. Avdekking av et miljøs eventuelle støtte
til terrorisme og voldelig ekstremisme kan være svært tidkrevende
og vanskelig å finne ut av. Utvalget har forståelse for at det i
praksis kan være vanskelig å vurdere terskelen for registrering,
og at feil kan bli begått.
Undersøkelsen har likevel vist at en rekke registreringer
opp mot de to miljøene har vært i strid med regelverket. Vurderingen
av hvilke opplysninger som er nødvendige og relevante for PST å
behandle i arbeidsregisteret har ikke vært tilfredsstillende. Tjenesten
påpeker selv at svakhetene blant annet synes å være utslag av «mangel
på tilstrekkelig individuell vurdering av relevans og kvalitet».
Det er svært viktig at PST har en ensartet praksis for
hvordan tjenesten innhenter og behandler opplysninger om enkeltpersoner,
og at PST innehar en felles, bevisst holdning til hvilke opplysninger
som er nødvendige og relevante når et miljø skal kartlegges, også
etter hvert som overvåkingen skrider frem. PST har tidligere varslet
utvalget om at det skal gjennomføres en totalgjennomgang av tjenestens
saksbehandlingsrutiner, herunder utarbeidelse av ny saksbehandlingsrutine
som vil tydeliggjøre bruken av de forskjellige datasystemene som
er tilgjengelige for saksbehandlere i PST. Utvalget har på denne
bakgrunn i et eget brev anmodet PST om å vurdere å rette større
oppmerksomhet mot en felles, ensartet praksis for behandling av
opplysninger i Smart, herunder slike forhold som PST-instruksen
§ 15 tar sikte på å verne, og vurdere om dette bør inngå som en
del av den nye rutinen.
Utvalget har videre anmodet PST om at registreringer
relatert til de to miljøene blir gjennomgått med tanke på sletting
av opplysninger som ikke har vært eller lenger er nødvendige og
relevante ut fra formålet med behandlingen. Utvalget har også bedt
om en tilbakemelding på resultatet av oppfølgingstiltakene tjenesten
anser nødvendige å gjennomføre på bakgrunn av utvalgets prosjektrapport
og tjenestens interne gjennomgang. Utvalget er ikke kjent med om PST
har gjennomgått sin registreringspraksis opp mot andre miljøer tjenesten
følger med på i forebyggende øyemed.
Utvalget viser i ovennevnte brev til PST også
til at det i ny politiregisterlov § 7 om behandling av særlige kategorier
personopplysninger fremgår at behandling av opplysninger om politisk,
religiøs eller filosofisk overbevisning mv., bare kan finne sted
dersom det er «strengt nødvendig» ut fra formålet med behandlingen.
Utvalget har i den forbindelse stilt spørsmål til tjenesten om hvordan
tjenesten ser på den fremtidige adgangen til å behandle slike opplysninger
etter politiregisterloven § 7, sammenlignet med gjeldende PST-instruks
§ 15.
Tjenesten har selv tatt tak i registreringene
utvalget har gjennomgått. Det er positivt at PST erkjenner at det
er mangler ved egen registreringspraksis, og at tjenesten viser
villighet til å rydde opp. Dette er egnet til å styrke allmennhetens
tillit til at PST har oppmerksomhet rettet mot de rettslige skrankene
for behandling av opplysninger i tjenesten, så vel som tilliten
til utvalgets kontroll med at tjenesten etterlever de rettslige
rammene for tjenestens overvåkingsvirksomhet.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Per Rune Henriksen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig
Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande,
viser til særskilt melding til Stortinget fra EOS-utvalget om PSTs
registrering av personer tilknyttet to muslimske miljøer. Dette
er den tredje særskilte meldingen som EOS-utvalget har oversendt
til Stortinget. Komiteen har tidligere understreket
betydningen av at utvalget benytter seg av denne muligheten for
å sikre at slike saker kan få en tidsaktuell politisk behandling
i Stortinget, jf. komiteens merknader i Innst. 335 S (2011–2012)
til fjorårets årsmelding, Dokument 7:1 (2011–2012).
Komiteen viser til at PST har
som en av sine viktigste oppgaver å forebygge hendelser som kan undergrave
nasjonal sikkerhet og skade vitale samfunnsinteresser. I politiloven
§ 17 b er dette konkretisert ved at PST skal forebygge og etterforske
politisk motivert vold eller tvang. Komiteen viser
til at PST i forebyggende øyemed kan overvåke personer gjennom opprettelse
av forebyggende saker der tjenesten finner «grunn til å undersøke
om noen forbereder et straffbart forhold som Politiets sikkerhetstjeneste
har til oppgave å forebygge», jf. PST-instruksen (forskrift av 19.
august 2005 nr. 920) § 13 annet ledd nr. 1 bokstav a. PST kan videre
registrere opplysninger om personer i arbeidsregisteret når det «anses
nødvendig i forebyggende øyemed å behandle opplysninger av betydning
for utførelsen av arbeidsoppgavene», jf. § 13 annet ledd nr. 1 bokstav
b. Kun relevante og nødvendige opplysninger kan registreres.
PST-instruksen § 15 forbyr imidlertid registrering
av personer kun på bakgrunn av en persons politiske eller religiøse
overbevisning. Instruksen setter dermed begrensninger for hvilke
personer tjenesten har rettslig grunnlag for å overvåke i forebyggende øyemed. Komiteen viser
til at EOS-utvalget ved flere anledninger har stilt spørsmål ved
PSTs grunnlag for å registrere personer som har en perifer tilknytning
til miljøer som tjenesten overvåker i forebyggende øyemed.
Komiteen viser til at formålet
med denne konkrete undersøkelsen har vært å undersøke PSTs personregistreringer
knyttet til to muslimske miljøer hvor særlig forholdet til PST-instruksen
§ 15 kunne være problematisk. Ett av hovedmålene har vært å undersøke
hvilken tilknytning en person må ha til et miljø av begrunnet interesse
for PST, for at det skal være lovlig for PST å registrere vedkommende
i sitt arbeidsregister.
Komiteen har merket seg at EOS-utvalget
mener PST i utgangspunktet har hatt grunnlag for overvåking av sentrale
personer knyttet til de to aktuelle miljøene. Imidlertid viser undersøkelsen
at PST har behandlet opplysninger om et titalls personer hvis tilknytning
til miljøene eller sentrale personer i miljøene fremstår som for
fjern, avledet eller perifer til at kravene for registrering synes
å være oppfylt. PSTs årelange overvåking av miljøene kan ha ført
til at det er registrert opplysninger om en rekke perifere personer
som det trolig ikke har vært nødvendig for tjenesten å følge med
på.
Komiteen er enig med EOS-utvalget
i at PST i en innledende fase må ha et vidt skjønnsmessig spillerom
i vurderingen av hvilke personer det er nødvendig å følge med på
i forebyggende øyemed, og som da er relevante å registrere. Avdekking
av voldelig ekstremisme og eventuell støtte til terrorisme kan være
svært tidkrevende og vanskelig å finne ut av. Etter dagens praksis
må tjenesten i løpet av fire måneder avklare om kravene til formålsbestemthet,
nødvendighet og relevans er oppfylt. Dette følger av interne retningslinjer
for behandling av opplysninger i PST. Fra 2007 er det også innført
et krav om utarbeidelse av en konkret arbeidshypotese ved førstegangsregistrering.
Komiteen har også merket seg
at en rekke personer er registrert kun på bakgrunn av hva som er kjent
om deres religiøse overbevisning og således registrert i strid med
PST-instruksen § 15.
Komiteen viser her til merknader
i forbindelse med behandlingen av Dokument 7:1 (2012–2013) Årsmelding
til Stortinget fra EOS-utvalget for 2012, jf. Innst. 376 S (2012–2013)
pkt. 4.2:
«Komiteen understreker viktigheten av at tjenestene
finner den rette balansen mellom det som kan registreres og det
som ikke skal registreres. Komiteen viser til at det ved enkelte
registreringer kan være en viss tvil om registreringens legitimitet
og at tolkningen av regelverket fra PSTs side kan avvike fra EOS-utvalgets
tolkning av regelverket. Komiteen understreker at det i seg selv
ikke er kritikkverdig at kontroll medfører slik sletting, men legger
til grunn at PST tilpasser seg den lovtolkning EOS-utvalget legger
til grunn. Samtidig skal EOS-utvalgets kontroll ikke medføre vesentlige
begrensninger på tjenestens skjønn ved vurdering av registrering
av opplysninger.»
Komiteen ser, i likhet med utvalget,
positivt på at PST har tatt funnene på alvor og iverksatt tiltak for
å rydde opp i egen registreringspraksis. Blant annet vurderes en
sterkere fagledelse, sentral godkjennelse av førstegangsregistrering
og kursing av ansatte.
Komiteen viser til at dersom
det ikke tilføres nye opplysninger etter fem år, skal saken gjennomgås
på nytt og slettes, dersom opplysningene ikke lenger er nødvendig
for formålet, jf. retningslinjene til PST § 3-7 tredje ledd.
Flere personer som er registrert er ikke blitt
revurdert eller slettet etter femårsregelen, blant annet fordi de
ikke er opprettet som egne personobjekter i registeret, men kun
omtales i fritekst i en etterretningshendelse som er blitt registrert.
Komiteen viser her til merknader
i forbindelse med behandlingen av Dokument 7:1 (2012–2013) Årsmelding
til Stortinget fra EOS-utvalget for 2012, jf. Innst. 376 S (2012–2013)
pkt. 4.2:
«Oppfølging av sletterutiner er viktige og komiteen
mener det er nødvendig at tjenesten forholder seg aktivt til sletting
av opplysninger som ikke trenger være registrert eller gamle registrerte
opplysninger.»
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 7:2 (2012–2013) – særskilt melding til
Stortinget fra EOS-utvalget – PSTs registrering av personer tilknyttet
to muslimske miljøer – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 4. juni 2013
Anders Anundsen |
leder og ordfører |