Samferdselsdepartementet legg med dette fram ei
stortingsmelding om verksemda til Avinor AS. Formålet med eigarmeldinga
er å gi Stortinget ei orientering om utviklinga til selskapet sidan
førre melding, orientere om selskapet sine strategiar og planar for
dei neste åra, og korleis Samferdselsdepartementet vurderer dei.
Meldinga gir òg ei vurdering av viktige rammevilkår for verksemda
til selskapet og forhold knytte til eigarstyring og selskapsleiing.
Som det går fram av den førre stortingsmeldinga om
Avinor, jf. St.meld. nr. 48 (2008–2009) og Innst. 95 S (2009–2010),
tek Samferdselsdepartementet sikte på å leggje fram ei slik eigarmelding
kvart fjerde år, eller oftare dersom det er behov for det.
Forvaltinga av eigarskapen til selskapet er
lagd til Samferdselsdepartementet, og samferdselsministeren er generalforsamling
for selskapet.
Meldinga tek utgangspunkt i rolla departementet har
som forvaltar av den statlege eigarskapen. Meldinga omtaler og andre
verkemiddel i den grad dei har noko å seie for eigarskapsutøvinga.
Avinors plan for verksemda 2012–2014 utgjer grunnlaget
for eigarmeldinga. Som eit grunnlag for å vurdere den økonomiske
utviklinga og planane til selskapet byggjer eigarmeldinga òg på
ei ekstern verdivurdering av Avinor.
Samferdselsdepartementet har og engasjert konsulentselskapet
Integra A/S til å gi ei ekstern vurdering av flysikringstenesta
i lys av utviklinga i Europa under lovgivinga om eit felles europeisk
luftrom. German Airport Performance (GAP) har i 2012 gjennomført
ei vurdering, såkalla «benchmarking» av Avinor for Samferdselsdepartementet,
der kostnadseffektiviteten for lufthamnene i Avinor blir samanlikna
med lufthamner i andre land.
Kapittel to i meldinga inneheld m.a. informasjon om
Avinor AS, om samfunnsoppdraget og dei samfunnspålagde oppgåvene
til selskapet og om korleis Samferdselsdepartementet styrer selskapet.
Den politiske plattforma til regjeringa (Soria Moria
II-erklæringa) slår fast at både kortbanenettet og stamrutenettet
er ein viktig del av infrastrukturen i landet. Det er ønske om eit
flyplassnett som gir eit tidsmessig tilbod over heile landet. Ordninga
med at overskotsflyplassar betaler for dei ulønnsame flyplassane,
skal vidareførast. Regjeringa vil halde oppe det regionale flyplassnettet
med mindre det er tilslutnad lokalt om å gjere endringar ut frå
innretninga av det totale transporttilbodet i området. Regjeringa
vil sikre at utviklinga av flyplassar utanfor Avinor-systemet ikkje
gjer det vanskelegare å halde oppe eit desentralisert flyplasstilbod
over heile landet. Regjeringa vil vurdere tiltak for å sikre finansieringa
av Avinor-lufthamnene.
Avinor forvaltar den statlege luftfartsinfrastrukturen
som ligg under Samferdselsdepartementet. Konkret har Avinor ansvar
for å drive 46 lufthamner. Tolv av lufthamnene blir drivne i samarbeid
med Forsvaret. Avinor har vidare ansvar for lufttrafikktenesta ved
49 lufthamner, og dessutan tre kontrollsentralar og annan teknisk
infrastruktur for sikker flynavigasjon.
Konsernet Avinor omfattar morselskapet Avinor AS
og dotterselskapa Oslo Lufthavn AS, Oslo Lufthavn Eiendom AS, Avinor
Parkeringsanlegg AS, Flesland Eiendom AS, Værnes Eiendom AS, Hell
Eiendom AS og Sola Hotel Eiendom AS.
Samfunnsoppdraget til Avinor er å eige, drive
og utvikle eit landsomfattande nett av lufthamner for sivil sektor
og ei samla flysikringsteneste for sivil og militær sektor. Samferdselsministeren
forvaltar eigarskapen under konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar.
Styret og den daglege leiinga er ansvarlege for den daglege drifta
av selskapet.
Gjennom krav stilt i vedtektene avgjer staten
kva for lufthamner selskapet skal drive. Avinor skal i størst mogleg
grad vere sjølvfinansierande gjennom eigne inntekter. I tillegg
til samfunnsoppdraget skal Avinor utføre meir spesifikt definerte
samfunnspålagde oppgåver som eigaren har fastsett, som planlegging
og utgreiing, forsking og utvikling, statistikk, ambulanseberedskap,
tilkomst, transport til og frå lufthamnene, samfunnstryggleik og
beredskap, redningstenesta og kunngjeringstenesta.
Regjeringa har sett krav til dei statleg eigde
selskapa om å ta samfunnsansvar, og det er sett forventingar til
lønnspolitikken til dei statleg eigde selskapa.
Samferdselsdepartementet har fått gjennomført ein
samanliknande studie av kostnadseffektiviteten ved lufthamnene i
Avinor. Dei fire store lufthamnene i Oslo, Bergen, Stavanger og
Trondheim er relativt effektive, men med ei fallande utvikling.
Eit fleirtal av Avinors mindre lufthamner er relativt lite effektive
og har hatt fallande produktivitet.
Kapittel tre i meldinga gjer greie for viktige
rammevilkår som Avinor opererer under, medrekna marknadsutviklinga,
regulatoriske rammer og andre forhold som påverkar rammevilkåra
til selskapet.
Økonomien i Avinor heng saman med trafikkutviklinga.
I perioden 2008–2009 var det ein nedgang i flytrafikken. Deretter
har det vore stor vekst. Trafikkprognosar viser at trafikken over
lufthamnene til Avinor vil halde fram med å vekse med 2,3 pst. årleg.
Mykje av regelverket på luftfartsområdet er
felleseuropeisk regelverk som byggjer på internasjonale standardar.
Tendensen er at luftfartssamarbeidet i Europa blir stadig meir omfattande.
EU-regelverket om eit felles europeisk luftrom skal medverke til
å effektivisere avviklinga av flytrafikken over Europa og samstundes
gi positive verknader for miljøet, flytryggleiken og brukarane i
form av lågare avgifter.
Det felles europeiske luftrommet får konsekvensar
for Avinor, mellom anna gjennom at styresmaktene har vedteke ein
nasjonal ytingsplan for flysikringstenestene, og ved at Noreg har
inngått ein avtale om samarbeid om ei nordeuropeisk funksjonell luftromsblokk
(NEFAB). Samferdselsdepartementet ventar at Avinor tek ei aktiv
rolle i NEFAB-samarbeidet, og at samarbeidet vil gi kostnadseffektiviseringsgevinstar
for Avinor. Sverige og Danmark har etablert si eiga luftromsblokk.
Avtalen om NEFAB uttrykkjer ein visjon om eit tettare samarbeid
med Sverige og Danmark.
Samferdselsdepartementet har i samråd med Finansdepartementet
sett ned ei breitt samansett arbeidsgruppe med representantar frå
luftfartsnæringa, politiet og tollstyresmaktene for å foreslå ein
forenkla transferprosess ved overgang frå utanlandsfly til innanlandsfly.
Som luftfartsstyresmakt fastset Samferdselsdepartementet
avgiftene for å bruke Avinors lufthamn- og flysikringstenester.
Noreg har eit solidarisk lufthamnsystem der overskot ved lufthamner
med stor trafikk bidreg til å dekkje underskot ved lufthamner med
mindre trafikk.
Avinor står overfor store investeringar dei
neste åra, og Samferdselsdepartementet vil opne for at ein kan vurdere
å auke takstane i tråd med konsumprisindeksen (KPI). EU-direktiv
2009/12 om lufthamnavgifter er teke inn i EØS-avtalen, men staten
skal halde fram med å styre takstpolitikken for Avinor.
Kapittel fire i meldinga gjer greie for verksemda i
Avinor i perioden 2007–2011. Avinor har vore gjennom ein periode
med negativ utvikling i marknaden i 2008–2009 og deretter ein periode
der Avinor har oppnådd gode resultat. Selskapet har i all hovudsak oppfylt
samfunnsoppdraget og dei samfunnspålagde oppgåvene. Selskapet har
investert i ny kapasitet og tryggleik, og har arbeidd for å nå mål
for tenestekvalitet og kundetilfredsheit.
Departementet trekkjer fram som positivt at
selskapet i perioden har gjennomført eit resultatforbetringsprogram
med eit resultat på 342 mill. kroner. Kostnadsveksten gir framleis
grunn til uro.
Kapittel fem i meldinga gjer greie for planane
til Avinor.
Samferdselsdepartementet meiner at Avinor har sett
gode strategiske hovudmål for verksemda. Samferdselsdepartementet
understrekar at Avinor må prioritere arbeidet med samfunnstryggleik
og beredskap. Gjennomføring av risiko- og sårbarheitsanalysar, arbeid
med kriseplanverk og øvingar er viktige føresetnader for Avinors
arbeid med samfunnstryggleik og beredskap ved lufthamnene og på
flysikringsområdet.
Avinor er organisert som eit aksjeselskap, og
det er styret og leiinga i Avinor som er ansvarlege for å prioritere
investeringane til selskapet innanfor gjeldande finansielle rammevilkår.
Avinor har lagt til grunn ein periode med vekst i flytrafikken og
driftsresultatet. Flyselskapa er dei største direktekundane til
Avinor og bidreg med meir enn 50 pst. av inntektene til selskapet.
Men selskapet har òg lagt opp til eit høgt investeringsnivå. Avinor
vil heile tida måtte tilpasse sine investeringsplanar til dei finansielle
ressursane som er tilgjengelege.
Regjeringa er positiv til at Avinor planlegg
vidare med sikte på ei investering i ei ny lufthamn på Helgeland,
i Mo i Rana. Regjeringa legg til grunn at selskapet vil bli tilført
midlar for å kunne gjennomføre investeringa. Regjeringa er òg positiv
til at Avinor planlegg vidare med sikte på etablering av ei ny lufthamn
i Hammerfest. Det er behov for ytterlegare utgreiingar for å klarleggje
lokaliseringsspørsmålet. Regjeringa legg til grunn at selskapet
blir tilført midlar for også å kunne gjennomføre denne investeringa. Det
er vidare behov for ytterlegare utgreiingar av spørsmålet om ny
lufthamnløysing for Lofoten. For Bodø lufthamn skal det elles startast
opp ein prosess for å få på plass ei langsiktig løysing for sivil
luftfart i Bodø. Eventuell regulering frå styresmaktene av utbyggingsprosjekta
vil bli behandla i samband med kvart enkelt prosjekt.
Departementet ser det som positivt at Avinor
er oppteken av å forbetre punktlegheit, effektivitet og service.
Avinor bør nå dei interne punktlegheits- og regularitetsmåla kvart
år. Regjeringa er elles oppteken av at alle skal ha lik rett til
å delta i samfunnet. Samferdselsdepartementet arbeider med eit nytt
regelverk som skal avklare kva for krav som skal gjelde for universell
utforming på norske flyplassar.
Dersom Avinor ønskjer å utvide verksemda ut over
den typen som selskapet driv i dag, må dette leggjast fram for Samferdselsdepartementet.
Departementet har ei restriktiv haldning til utviding av Avinor
si kommersielle verksemd som ikkje støttar opp under kjerneverksemda.
Samferdselsdepartementet si prinsipielle vurdering
er at det ikkje er aktuelt for Avinor med utanlandsengasjement på
lufthamnsida.
Samferdselsdepartementet er positivt til at
Avinor ønskjer å medverke til betre plansamarbeid, særleg med fylkeskommunane.
Departementet vil vidare vise til at det er viktig at Avinor vidarefører miljøengasjementet,
og at selskapet held fram med å ha ei aktiv rolle i klimapolitikken.
Dei nye måla Avinor har sett for kollektivdelen ved dei store lufthamnene,
vil vere viktige for å oppnå overføring av passasjerar frå bil til
kollektivtransport. Hovudmåla til Avinor er retta inn mot flyselskapa,
passasjerane og samfunnet.
Kapittel seks i meldinga omhandlar flysikringstenesta.
Norske styresmakter har forplikta seg internasjonalt
til å sørgje for at det blir ytt flysikringstenester i norsk luftrom.
Avinor har som ambisjon å vere ein leiande leverandør av flysikringstenester.
Flysikringstenesta er i dag organisert som ein divisjon i Avinor AS
og omfattar lufttrafikktenesta, flynavigasjonstenesta og stabsfunksjonar.
Samferdselsdepartementet har utpeikt Avinor som
nasjonal leverandør av lufttrafikktenester i Noreg fram til 26. september
2014. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering er flysikringsverksemd og
lufthamndrift to forskjellige forretningsområde. Departementet vil
mellom anna ut frå dette opne for at Avinor kan skilje ut flysikringsdivisjonen
som eit eige dotterselskap innanfor Avinor AS, slik Avinor har bedt
om. Avinor kan ikkje privatisere dotterselskapet eller på annan
måte endre eigarforholda til dotterselskapet utan å leggje saka
fram for samferdselsministeren.
Departementet vil ikkje opne for at Avinor engasjerer
seg i leveranse av flysikringstenester i utlandet utover det som
følgjer av Noreg si deltaking i den nordeuropeiske luftromsblokka
NEFAB. I rolla som styresmakt vurderer Samferdselsdepartementet
det vidare ikkje som formålstenleg å konkurranseutsette flysikringstenestene
i Noreg. Departementet vil likevel opne for at lufthamner utanfor
Avinor, som i dag må kjøpe flysikringstenester frå Avinor, skal
kunne kjøpe flysikringstenester frå andre leverandørar enn Avinor.
Samferdselsdepartementet har merka seg prosessen
i Avinor rundt kontrollsentralane. Departementet viser til at flygekontrolltenesta
er rekna som ei samfunnskritisk teneste. Det er elles eit krav frå
departementet at utprøvinga av konseptet med fjernstyrte tårn ikkje
skal svekkje flytryggleiken eller på annan måte redusere transportstandarden
ved lufthamnene der det blir prøvt ut.
Samferdselsdepartementet vil vise til at det
er Avinor-styret og den daglege leiinga som har ansvar for at det
til kvar tid er nok bemanningskapasitet i flysikringstenesta. Samferdselsdepartementet
meiner at situasjonar av den typen som oppstod i flygekontrolltenesta
sommaren 2012, er uakseptable.
I kapittel sju i meldinga blir det sett nærmare
på avkastningsmål, oppnådd avkastning, verdivurdering, finansiering
og utbyttepolitikk for Avinor AS. Kapittelet byggjer mellom anna
på ein rapport frå Ernst & Young AS om verdivurdering av Avinor 2012.
Det er fastsett nye avkastningsmål for Avinor, eit for flysikringstenesta
og eit for lufthamnverksemda. Sidan selskapet no går inn i ein periode
med store investeringar, er det rimeleg å forvente at avkastninga
på investert kapital vil gå noko ned i dei kommande åra, og at selskapet
på kort og mellomlang sikt ikkje vil nå avkastningsmålet.
I verdivurderinga har Ernst & Young berekna verdien
av eigenkapitalen i Avinor til 10,3 mrd. kroner. Ernst & Young
har justert ned lønnsemda av investeringane samanlikna med det Avinor
har nytta i sine eigne prognosar. Verdivurderinga gir likevel ikkje
nokon indikasjon på at det er behov for å skrive ned verdien av
eigenkapitalen i selskapet.
I førre eigarmelding, jf. St.meld. nr. 48 (2008–2009)
og Innst. 95 S (2009–2010), blei det innført ein ny utbyttemodell
for selskapa under Samferdselsdepartementet. Utbytteforventinga
for Avinor blei sett til 50 pst. av årsresultatet etter skatt, men
det skulle takast omsyn til dei spesielle utfordringane Avinor stod
overfor den gongen. Regjeringa vil vidareføre dagens utbyttepolitikk
for Avinor.
Utbygginga av Gardermoen som hovudflyplass for
Oslo-området blei i si tid finansiert gjennom eit statslån til Oslo
Lufthavn AS. Ut over dette har Avinor hovudsakleg finansiert investeringane
sine ved hjelp av tilbakehalde overskot frå drifta og lån i den private
marknaden.
For å finansiere investeringane på 20,6 mrd.
kroner i gjeldande investeringsplan for perioden 2013–2017 har Avinor
foreslått ein eigenkapitaltilførsel frå staten på 2,5 mrd. kroner.
For prosjekt utanfor investeringsplanen har Avinor vidare foreslått
tilføring av 2,0 mrd. kroner til nye lufthamner på Helgeland og
i Lofoten, og dessutan 1,5 mrd. kroner til kommersielle investeringsprosjekt
i tilknyting til dei største lufthamnene.
Regjeringa som eigar er positiv til Avinors
investeringsplan for 2013–2017. Det blir lagt til grunn at styret
i selskapet har ansvaret for å vurdere og prioritere investeringane
innanfor dei gjeldande finansielle rammevilkåra, og det blir derfor
understreka at regjeringa ikkje har vurdert eller teke stilling
til dei einskilde konkrete investeringsprosjekta eller tidspunkt for
når dei skal gjennomførast. Eventuell regulering frå styresmaktene
av utbyggingsprosjekta vil bli behandla i samband med kvart einskilt
prosjekt. Regjeringa legg til grunn at hovuddelen av investeringane i
planen for perioden 2013–2017 kan gjennomførast utan kapitaltilskot
frå staten, og at det på noverande tidspunkt ikkje er tilstrekkeleg
grunnlag for å konkludere at det er nødvendig å tilføre selskapet
kapital. Samferdselsdepartementet vil likevel følgje utviklinga
nøye, og regjeringa vil kome attende til Stortinget i løpet av 2014
med ein oppdatering av framdrifta i investeringsplanen og ei fornya
vurdering av dei finansielle rammevilkåra for Avinor.
Det er behov for ei nærmare avklaring av Avinor sine
finansielle rammevilkår i samband med etablering av nye lufthamner,
og/eller samanslåing eller nedlegging av eksisterande lufthamner
i tråd med omtalen i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan
2014–2023, og dessutan korleis eventuell statleg støtte skal innrettast
ved slike moglege endringar i lufthamnstrukturen. Regjeringa vil
kome attende med ei vurdering av dette. Regjeringa legg til grunn
at Avinor vil bli tilført midlar for å kunne gjennomføre moglege
investeringar i nye lufthamnar på Helgeland i Mo i Rana og i Hammerfest.
Staten vil elles ikkje no tilføre kapital til selskapet knytt til kommersielle
investeringsprosjekt utanfor kjerneverksemnda til selskapet.
Samferdselsdepartementet har merka seg at det er
eit effektiviseringspotensial i Avinor og legg på generelt grunnlag
til grunn ei forventning om effektivisering i Avinor.
Samferdselsdepartementet opnar for at Avinor kan
skilje ut flysikringsdivisjonen som eit eige dotterselskap innanfor
Avinor AS med eige styre.
Avinor vil medverke til aktivitet i samfunnet gjennom
selskapets investeringar. Det er ikkje lagt opp til løyvingar over
statsbudsjettet til Avinor i meldinga, verken i form av tilskot
eller eigenkapitaltilførsel.
Samferdselsdepartementet vil greie ut og vurdere dei
økonomiske rammevilkåra til Avinor med utgangspunkt i meldinga.
Mindre utgifter i samband med dette vil bli handterte innanfor budsjettramma
til departementet.
Elles ligg det ikkje andre framlegg i meldinga som
er venta å få økonomiske eller administrative konsekvensar.