Finansdepartementet foreslår i proposisjonen
regler for et nytt kollektivt tjenestepensjonsprodukt. Forslaget
er utformet som en ny lov om tjenestepensjon (tjenestepensjonsloven). Forslaget
bygger på et utkast utarbeidet av Banklovkommisjonen i NOU 2012:13,
et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet 7. januar 2013, og
innspill i høringen.
Foretak kan opprette pensjonsordning for å gi sine
ansatte alderspensjon i tillegg til det de ansatte mottar som lønn
mens de er ansatt. Lov om obligatorisk tjenestepensjon (OTP-loven) regulerer
hvilke foretak som har plikt til å opprette tjenestepensjonsordning
for sine ansatte, hva slags pensjonsordning de minst må ha, og minstekravene
til premie eller innskudd i slike ordninger. Pensjonsordninger etter
foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven er underlagt skattemessig
gunstig behandling. Det foreslås at det nye alderspensjonsproduktet
også skal være skattefavorisert, og at arbeidsgiverforetakene skal
kunne oppfylle kravet om pensjonsordning etter OTP-loven med det
nye produktet. Adgangen til å ha innskuddspensjon og foretakspensjon
foreslås videreført.
Lovforslaget bygger i stor grad på reguleringen av
eksisterende pensjonsordninger etter hhv. foretakspensjonsloven
og innskuddspensjonsloven. Det stilles, i likhet med gjeldende rett
for foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger, krav
til utformingen av pensjonsordningen, men det foreslås også et bredt spekter
av valgmuligheter og fleksibilitet for arbeidsgiverforetaket. De
økonomiske rammene for skattefavoriserte pensjonsordninger er satt med
sikte på at summen av alderspensjon fra folketrygden og alderspensjon
fra den kollektive ordningen ikke skal bli for høy sammenlignet med
lønn opp til 12 G. Det er innenfor disse rammene lagt vekt på å
legge til rette for at arbeidsgiverforetaket kan utforme de økonomiske rammene
for den enkelte alderspensjonsordning innenfor det enkelte foretaks
kostnadsevne.
Høringen av Banklovkommisjonens utkast har vist
at det er et bredt ønske om, og behov for, et nytt forsikringsbasert
tjenestepensjonsprodukt i privat sektor som er tilpasset prinsippene
i den nye folketrygden, pensjonsinnretningenes risikobærende evne,
hensynet til foretakenes kostnader, og arbeidstakernes behov for
noe mer forutberegnelighet for fremtidige pensjoner enn de får i
innskuddspensjonsordninger. Det nye tjenestepensjonsproduktet skal
være forsikringsbasert. Ordningen har dødelighetsarv, og pensjonsinnretningen
skal ha risiko for levealder i utbetalingsperioden.
I likhet med alderspensjonsutbetalinger i foretakspensjonsordninger
og innskuddspensjonsordninger, vil alderspensjon etter forslaget
her komme i tillegg til alderspensjon fra folketrygden. Det har
vært et sentralt utgangspunkt for lovarbeidet at regler for en privat
tjenestepensjonsordning skal ses i sammenheng med, støtte opp under
og tilpasses de prinsipper som ny alderspensjon i folketrygden bygger
på. Departementet har lagt vekt på at rammene for en ny ordning
skal harmonere med blant annet prinsippene om alleårsopptjening,
fleksibelt uttak og levealdersjustering. Det legges i lovforslaget
opp til at alle år frem til uttak gir opptjening, og til fleksibelt
uttak på samme måte som i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Fordi
årlige pensjonsytelser først beregnes ut fra forventet gjenstående
levealder på uttakstidspunktet, vil pensjonsinnretningene ikke ha risiko
for økning i levealder i opptjeningsperioden. Denne risikoen overføres
til den enkelte arbeidstaker/pensjonist.
Folketrygdens regler om uførepensjon er endret. Det
legges også fram forslag til endringer i uføredekningen i offentlige
pensjonsordninger. Banklovkommisjonen utreder nye regler om uføredekning
i kollektive ordninger i privat sektor. I lovforslaget stilles det
krav om innskuddsfritak ved uførhet i tråd med reglene i OTP-loven.
Eventuell uføredekning utover det må inntil videre, som for innskuddspensjonsordninger,
følge reglene i foretakspensjonsloven.
Et fallende rentenivå over tid har redusert
differansen mellom den avkastningen pensjonsinnretningene har oppnådd
på forvaltede midler og den avkastningen de har lagt til grunn for
premieberegningen. Reglene for det nye tjenestepensjonsproduktet
innebærer blant annet at risikoen for finansavkastningen i større
grad enn under gjeldende foretakspensjonslov overføres til arbeidsgiver
og arbeidstaker. Hovedregelen etter lovforslaget er at pensjonsinnretningen
skal gi en årlig «nullgaranti», dvs. at pensjonsmidlene ikke skal
reduseres nominelt fra ett år til det neste. Det legges i tillegg
opp til at det skal være adgang til å avtale andre avkastningsgarantier for
perioder på opp til fem år. Pensjonsinnretningen skal beregne og
kreve inn særskilt premie for slike garantier.
Kvinner har forventet høyere gjenstående levealder
enn menn. Pensjonsbeholdningen som skal konverteres til årlige ytelser
ved uttak må være høyere for kvinner enn for menn for å kunne oppnå
lik forventet årlig pensjonsytelse. I forbindelse med utarbeidelsen
av innskuddspensjonsloven oppnevnte Kongen det såkalte «Kvidal-utvalget»,
som fikk i oppdrag å utrede kjønnsnøytralitet i pensjonsordninger
i privat sektor. Kvidalutvalget (NOU 2001:27) kom til at pensjonsordninger
hvor ulike årlige innbetalinger gir like årlige utbetalinger er
mer akseptabelt ut fra likestillingshensyn enn like årlige innbetalinger
og ulike årlige utbetalinger. På denne bakgrunn ble innskuddspensjonsloven
endret. I innskuddspensjonsordninger som skal konverteres til en
forsikret årlig ytelse på uttakstidspunktet skal det betales inn
et høyere innskudd for kvinner enn for menn slik at den årlige pensjon
innskuddene ventes å gi er uavhengig av medlemmets kjønn. Denne
endringen i innskuddspensjonsloven trådte i kraft 1. juli 2003.
I lovforslaget legges, i tråd med Finanstilsynets høringsnotat 7. januar
2013, samme løsning til grunn. Løsningen er i samsvar med gjeldende
rett og praksis og med de vurderinger som Kvidalutvalget kom med
i sin utredning.
Økt forventet levealder for de forsikrede og
lav forventet avkastning på pensjonsmidlene har bidratt til at foretakspensjonsordninger
blir dyrere for arbeidsgiverforetakene. Dette har ført til at en
del foretak avvikler sine foretakspensjonsordninger og i stedet
oppretter innskuddspensjonsordninger for sine ansatte. Innskuddspensjon innebærer
mer usikkerhet for medlemmene for nivået på fremtidige pensjonsytelser.
Ved avvikling av foretakspensjonsordninger må pensjonsinnretningene
utstede fripoliser for opptjente rettigheter. Fripoliser antas å
gi høyere kapitalkrav for pensjonsinnretningene enn pensjonsrettigheter
i kollektive ordninger med løpende premiebetaling inkludert årlig
betaling for avkastningsgaranti.
Banklovkommisjonen har i NOU 2013:3 laget utkast
til regler om overgang fra en eksisterende ytelsesbasert foretakspensjonsordning
til det foreslåtte nye alderspensjonsproduktet og om sammenkobling
av tidligere pensjonsopptjening og ny pensjonsopptjening innenfor
den nye ordningen som skulle erstatte utstedelse av fripoliser.
Høringen av denne utredningen avdekket store forskjeller i høringsinstansenes
syn på behovet for slike regler og hvordan de i tilfelle burde utformes.
Hovedspørsmålet utredningen reiser, er hvordan et eventuelt overskudd
utover garantert rente skal fordeles mellom pensjonsinnretning,
arbeidsgiver og arbeidstakere. Etter departementets vurdering vil
det være meget utfordrende å finne mulige overgangsregler som på
en god måte vil kunne ivareta og forene de ulike hensyn som gjør
seg gjeldende. Banklovkommisjonens utkast til særskilte overgangsregler
er derfor ikke fulgt opp i denne proposisjonen. I forbindelse med
det videre arbeidet med ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger
vil departementet likevel også vurdere regler for overgang mellom
pensjonsordninger.
Beslutning om ikrafttredelse fattes etter lovforslaget
av Kongen. Det er fra mange hold uttrykt ønske om at lovregler for
det nye tjenestepensjonsproduktet kan tre i kraft så snart som mulig.
Produktet vil, dersom nye lovregler vedtas, gi foretakene et alternativ
til pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven.
Det foreslås en viss adgang til å kombinere forskjellige ordninger, men
det vanlige er at eksisterende pensjonsordninger avvikles ved overgang
til en ny type pensjonsordning. Etter gjeldende regler må det utstedes
henholdsvis fripoliser og pensjonskapitalbevis for rettigheter som
allerede er opptjent i ordninger etter henholdsvis foretakspensjonsloven
og innskuddspensjonsloven. Denne proposisjonen legger til rette
for at nytt tjenestepensjonsprodukt kan iverksettes fra 2014. Departementet
vil i samarbeid med Finanstilsynet vurdere nærmere om eventuelle
vedtatte lovregler kan settes i kraft uten særskilte overgangsregler.
Finansdepartementet ga 20. mars 2013, som ledd
i det videre arbeidet med tilpasning av pensjonslovene til ny folketrygd,
Banklovkommisjonen i oppdrag å utrede om det er ønskelig og eventuelt
mulig å etablere en form for ytelsesbasert kollektiv alderspensjon
tilpasset ny alderspensjonsopptjening i folketrygden. Kommisjonen
ble, dersom den finner at dette er mulig og ønskelig, også bedt
om å utarbeide utkast til nødvendige lovregler. I forbindelse med dette
videre arbeidet med ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger vil
departementet vurdere om det er behov for ytterligere regler for
overgang mellom pensjonsordninger.
Konsekvensene av reglene om at det betales inn høyere
pensjonsinnskudd og bygges opp en større pensjonsbeholdning for
kvinner enn for menn skal utredes som del av en videre vurdering
av de økonomiske og administrative virkningene av å tilpasse de
private tjenestepensjonsordningene til pensjonsreformen. Det skal
bl.a. vurderes om et skille mellom innskuddene i pensjonsplanen
og premieinnbetalinger kan bidra til større pensjonsmessig likebehandling
mellom kvinner og menn. De likestillingsmessige aspektene ved regelverket skal
vurderes opp mot våre internasjonale forpliktelser på dette området.
På bakgrunn av høringen har departementet valgt
å utforme lovforslaget slik at det formelt sett blir én ny modell
for opptjening av alderspensjon, men der valgmulighetene som Banklovkommisjonen
la opp til i sitt utkast i stor grad er ivaretatt innenfor den ene
modellen. Valgmulighetene i ordninger som kan opprettes etter departementets
forslag til lov om tjenestepensjon er illustrert i figur 1.1 i proposisjonen.
Kravene til det nye produktet er utformet slik
at arbeidsgiver hvert år betaler et innskudd fastsatt i pst. av
lønn for den enkelte ansatte. Summen av de årlige innskuddene, avkastning
eller garantert økning fra år til år, samt tilført (faktisk) dødelighetsarv,
utgjør den enkeltes pensjonsbeholdning. Ved uttak av pensjon skal
den enkeltes pensjonsbeholdning omregnes til garanterte årlige pensjonsutbetalinger.
Banklovkommisjonen foreslo at ordninger etter utkastet
til tjenestepensjonslov skulle kunne utformes som enten en «standardmodell»
eller en «grunnmodell». Den viktigste lovtekniske endringen i forhold
til Banklovkommisjonens utkast er at bestemmelsene om innskuddssatser, regulering
av pensjonsbeholdninger under opptjening og kostnader og risikopremier
er slått sammen.
Lovforslaget innebærer blant annet at foretakene etter
lovforslaget kan sette innskuddene på inntil 7 pst. av medlemmenes
lønn fra 0 til 12 G og eventuelt betale inn et tilleggsinnskudd
på inntil 18,1 pst. for lønn mellom 7,1 G og 12 G (til sammen 25,1
pst.) for å kompensere for at folketrygden ikke gir alderspensjonsopptjening
for lønn i intervallet mellom 7,1 G og 12 G. Som nevnt over foreslås
det høyere innskudd for kvinner enn for menn for å kunne gi forventet like
høye årlige pensjonsutbetalinger. Reglene om hhv. opptjening og
beregning og utbetaling av årlige alderspensjonsytelser er omtalt
i proposisjonens kapittel 4.
Foretaket kan i opptjeningsperioden velge enten å
garantere oppregulering av pensjonsbeholdningen (tilsvarer Banklovkommisjonens
utkast til standardmodell), eller at pensjonsbeholdningen tilføres
oppnådd avkastning (tilsvarer Banklovkommisjonens utkast til grunnmodell). Foretakets
garanterte regulering kan være enten i tråd med alminnelig lønnsvekst
eller i tråd med lønnsveksten i foretaket. Dersom foretaket har garantert
regulering, skal slik regulering dekkes av avkastningen på pensjonsbeholdningen. Eventuell
avkastning som overstiger det som er nødvendig for å gi den garanterte
reguleringen skal settes av i et reguleringsfond. Dette reguleringsfondet
kan benyttes til å dekke oppregulering i år der avkastningen ikke
er tilstrekkelig. Regulering som ikke er dekket av avkastningen eller
av midler i reguleringsfondet, må betales av foretaket.
Departementet foreslår adgang til å ta ut alders-pensjon
ved fylte 62 år eller senere, men slik at alderspensjon uansett
kommer til utbetaling ved fylte 75 år. Videre kan medlemmene velge
hvor stor andel av pensjonen som skal tas ut, velge om uttaket av
alderspensjon skal kombineres med arbeid og videre pensjonsopptjening,
og velge å ta ut alderspensjon fra privat tjenestepensjonsordning
uten samtidig å ta ut alderspensjon fra folketrygden. Dette svarer
til reglene for fleksibelt uttak av alderspensjonsytelser i foretakspensjonsloven
og innskuddspensjonsloven.
Hovedregelen etter forslaget er at alderspensjonsytelsene
er livsvarige, men med adgang for foretaket til å velge opphørende
ytelser. Alderspensjon skal imidlertid utbetales i minst 10 år, og
uansett til minst fylte 80 år. Etter lovforslaget kan det likevel
fastsettes i pensjonsplanen at utbetalingstiden kan settes ned til
det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig alderspensjon
utgjør om lag 30 pst. av folketrygdens grunnbeløp. Det er også åpnet
for at medlemmet og pensjonsinnretningen kan avtale at alderspensjon
bare skal ytes i det antall hele år som er nødvendig for at samlet
årlig pensjon utgjør om lag 30 pst. av folketrygdens grunnbeløp.
Foretaket kan etter lovforslaget også velge
å garantere regulering av alderspensjoner under utbetaling i samsvar
med reguleringsprinsippet for alderspensjon under utbetaling fra
folketrygden, dvs. regulering med alminnelig lønnsvekst, deretter
fratrukket 0,75 pst. Alternativt blir pensjon under utbetaling regulert
med faktisk avkastning. Garantert regulering av pensjoner under
utbetaling finansieres tilsvarende som regulering av pensjonsbeholdning
i opptjeningsperioden, jf. ovenfor, dvs. av avkastningen på midlene,
av midler i et pensjonsreguleringsfond eller om nødvendig ved ekstra
innbetaling fra arbeidsgiverforetaket. Garantert regulering vil
falle bort dersom foretaket opphører og pensjonsreguleringsfondet
er tomt.
Departementet legger etter forslaget opp til
at administrasjons- og forvaltningskostnader både i opptjenings-
og i utbetalingsperioden skal betales av arbeidsgiverforetaket.
Pensjonsbeholdningene og pensjonsordningenes midler
for øvrig skal forvaltes av en pensjonsinnretning. Hovedregelen
er at midlene underlegges alminnelig forvaltning i pensjonsinnretningens
kollektivportefølje. Foretaket kan likevel velge at midlene skal
forvaltes i en egen investeringsvalgportefølje med investeringsvalg
enten for foretaket eller for det enkelte medlem. Investeringsvalg
for foretaket kan bare avtales dersom foretaket samtidig har påtatt seg
å garantere regulering av medlemmenes pensjonsbeholdninger i tråd
med den alminnelige lønnsveksten eller foretakets lønnsvekst, jf. ovenfor.
Etter lovforslaget har pensjonsinnretningen
som hovedregel som nevnt over avkastningsrisiko for pensjonsordningens
midler både i opptjenings- og i utbetalingsperioden gjennom den
såkalte nullgarantien som innebærer at den nominelle verdien av
pensjonsmidlene ikke kan falle fra ett år til det neste. Lovforslaget
åpner også for at pensjonsinnretningen kan påta seg en årlig avkastningsgaranti
høyere enn null, men ikke høyere enn en øvre grense fastsatt av
Finanstilsynet. Ved forvaltning med investeringsvalg for foretaket
eller for medlemmet faller pensjonsinnretningens obligatoriske nullgaranti
bort. Investeringsvalg innebærer at hhv. foretaket eller medlemmet
har risikoen for utviklingen av pensjonsbeholdningen. Det kan ved
investeringsvalg avtales at pensjonsinnretningen skal garantere
årlig avkastning på et nivå opp til den øvre grensen for årlig garanti
satt av Finanstilsynet, inkludert avkastning under null.
Pensjonsinnretningen skal kreve en årlig risikopremie
for alle avkastningsgarantier, også den obligatoriske nullgarantien.
Denne premien kan i henhold til reglene i forsikringsvirksomhetsloven
endres fra år til år. Forslaget åpner for øvrig for at det kan fastsettes
nærmere regler i forskrift om pensjonsinnretningens adgang til å inngå
avtale om særskilt avkastningsgaranti over en periode på inntil
fem år. Kapitalforvaltning, pensjonsinnretningens avkastningsgarantier
mv. er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 5.
Arbeidstakere som slutter i et foretak med ordning
etter reglene i lovforslaget skal, på samme måte som arbeidstakere
som slutter i foretak med foretaks- eller innskuddspensjonsordning,
få med seg opptjent rett til alderspensjon. I kapittel 6 omtales
lovforslagets regler om pensjonsbevis som skal sikre at arbeidstakere
får med seg alderspensjonsopptjeningen dersom de ikke lenger skal
være medlem i en pensjonsordning. Pensjonsbevisene gir, på visse
vilkår, rett til den pensjonsbeholdning som er opptjent på tidspunktet
for opphør av medlemskapet i ordningen. Lovforslaget regulerer blant
annet utstedelse av pensjonsbevis, rettsforholdet mellom innehaver
av pensjonsbevis og pensjonsinnretningen, og sammenslåing av pensjonsbevis fra
ulike pensjonsordninger. Lovforslaget bygger i stor grad på tilsvarende
regler om pensjonskapitalbevis og fripoliser i hhv. innskuddspensjonsloven
og foretakspensjonsloven.
Innledende bestemmelser, herunder om utforming
av pensjonsplan og medlemskap er inntatt i lovforslaget kapittel
1 til 3 og kort omtalt i proposisjonens kapittel 3. Foretakspensjonslovens
bestemmelser om pensjonsordninger i konsernforhold, ved sammenslåing
og deling av foretak gis tilsvarende anvendelse. Regler om opphør,
avvikling og omdanning av pensjonsordninger er tatt inn i lovforslaget
kapittel 7.
Banklovkommisjonen fikk 7. juli 2009 i oppdrag å
utrede og foreslå tilpasninger i de private tjenestepensjonslovene
til nye regler om alderspensjon i folketrygden. Banklovkommisjonen
har hittil avgitt tre utredninger om dette. Den første (fase I)
omhandlet nødvendige tilpasninger i foretakspensjonsloven (og innskuddspensjonsloven)
for innføring av fleksibelt uttak av alderspensjon, som er fulgt
opp av departementet og Stortinget ved lovendringer. De vedtatte
endringene i foretakspensjonsloven trådte i kraft 1. januar 2011.
Fase II i Banklovkommisjonens arbeid på dette feltet,
NOU 2012:13, ble avgitt 28. juni 2012. Banklovkommisjonen laget
utkast til ny tjenestepensjonslov med forslag til et nytt skattefavorisert
kollektivt pensjonsprodukt med flere valgmuligheter. Utkastet har
vært på høring, med høringsfrist 1. oktober 2012. På bakgrunn av
merknader i høringen til ett punkt i dette lovutkastet (om levealdersjustering),
ba Finansdepartementet 31. oktober 2012 Finanstilsynet om å vurdere
og utarbeide høringsnotat med utkast til lovbestemmelser for én
eller flere alternative metoder for hvordan opptjent pensjonskapital kan
omregnes til årlige alderspensjonsytelser og behandles under utbetalingsperioden.
I tillegg har Finansdepartementet i brev 24. august
2013 til høringsinstansene bedt om merknader til departementets
foreløpige vurderinger av skatteprovenyeffekten ved å innføre Banklovkommisjonens
forslag til nytt pensjonsprodukt.
Den siste utredningen, NOU 2013:3, er fase III
i Banklovkommisjonens arbeid med tilpasning av pensjonslovene til
ny folketrygd. I denne utredningen foreslås først og fremst overgangsregler for
eksisterende foretakspensjonsordninger til utkast til ny tjenestepensjonslov.
Departementet sendte også det nevnte høringsnotatet utarbeidet av
Finanstilsynet på høring parallelt med denne utredningen. Høringen
ble avsluttet 12. april 2013.
Ved utgangen av 2012 var det ifølge tall fra
Finans Norge 10 286 foretakspensjonsordninger med 288 341 medlemmer
og 103 022 innskuddsordninger med 1 076 024 medlemmer, i det norske
markedet. De samlede forsikringsforpliktelsene for kollektiv pensjon
i privat sektor utgjorde 389 mrd. kroner pr. 31. desember 2012,
fordelt på 154 mrd. kroner i løpende foretakspensjonsordninger,
166 mrd. kroner i fripoliser, 52 mrd. kroner i løpende innskuddspensjonsordninger
og 17 mrd. kroner i pensjonskapitalbevis.
Som det er vist til innledningsvis under avsnitt 1.1
i proposisjonen, taler mye for at det legges til rette for en ny
type privat tjenestepensjonsordning, og Banklovkommisjonen har vurdert
og utredet nettopp dette. Utkast til ny tjenestepensjonslov bygger
på elementer fra både foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven,
og har derfor blitt omtalt som en «hybrid». Pensjonsordningen etter
utkastet vil være forsikringsbasert, bl.a. fordi det inngår dødelighetsarv
i ordningen og ved at pensjonsinnretningen skal ha levealdersrisiko
i utbetalingsperioden. Alderspensjonsordning etter lovforslaget
vil derfor bare kunne tilbys av livsforsikringsselskap eller pensjonskasse
med adgang til å tilby kollektiv pensjonsforsikring.
Banklovkommisjonen har lagt vekt på en rekke hensyn
når den har utarbeidet utkast til ny tjenestepensjonslov med regler
for et nytt skattefavorisert tjenestepensjonsprodukt. Utkastet er ment
å være tilpasset ny alderspensjon i folketrygden, ved at det bygger
på prinsippet om alleårsopptjening, åpner for fleksibelt uttak og tar
hensyn til utviklingen i levealder (levealdersjustering). Banklovkommisjonens
utkast er videre ment å være et forsikringsbasert alternativ til
rene innskuddsordninger, som eventuelt vil kunne erstatte dagens
ytelsesordninger. Et annet hensyn som Banklovkommisjonen har lagt
vekt på, er hensynet til å avlaste pensjonsinnretningenes finansielle
risiko og levealdersrisiko. Utkastet er også utformet med sikte
på å redusere arbeidsgiverforetakenes balanseføringsforpliktelser.
Banklovkommisjonen har også søkt å se hen til innføring av forventede
nye kapitalkrav for forsikringsselskaper (Solvens II).
På denne bakgrunn har Banklovkommisjonen foreslått
utkast til regler om et nytt skattefavorisert tjenestepensjonsprodukt.
De foreslåtte reglene er tatt inn i et utkast til ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring
(tjenestepensjonslov). Utkast til ny tjenestepensjonslov er bygget opp
med en opptjeningsperiode og en utbetalingsperiode. Utkastet bruker
begrepene «standardmodell» og «grunnmodell», men det er mange valgmuligheter
innenfor de to modellene, og utkastet åpner i praksis for et vidt
spekter av mulige pensjonsordninger. Hovedforskjellen mellom standardmodellen
og grunnmodellen er at under standardmodellen skal pensjonsbeholdningen
garanteres regulering hvert år. I begge modeller betaler foretaket
i opptjeningsperioden et innskudd i pst. av lønn til en pensjonsbeholdning
for den enkelte arbeidstaker. Pensjonsbeholdningen forvaltes av
en pensjonsinnretning, enten som en del av kollektivporteføljen
eller med investeringsvalg for foretaket eller den enkelte arbeidstaker.
Utkastet legger opp til at pensjonsinnretningen skal avgi en nullgaranti,
men at det kan avtales høyere garanti for en periode på inntil fem
år. I tilfeller med investeringsvalg kan garantien bortfalle eller
avtales på et lavere nivå enn null. Faktisk dødelighetsarv i pensjonsinnretningen
skal fordeles mellom de forsikrede etter størrelsen på pensjonsbeholdningen.
På uttakstidspunktet skal pensjonsbeholdningen regnes om til årlige
ytelser, enten livsvarige eller tidsavgrensede.
Flertallet av høringsinstansene har uttrykt
støtte til utkastet til nytt tjenestepensjonsprodukt, og viser til
at det vil kunne utgjøre et viktig alternativ til innskuddsordninger.
Flere av høringsinstansene bemerker imidlertid at det har vært vanskelig
å ta stilling til utkastet før utkast til overgangsregler var ferdig
utredet. Flere høringsinstanser ønsker en avklaring av hvordan regnskapsreglene
kommer til anvendelse på grunnmodellen.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonen
og et flertall av høringsinstansene som mener at det bør utformes
regler for en ny type skattefavorisert kollektiv tjenestepensjonsordning.
Departementet slutter seg også til Banklovkommisjonens vurderinger
om at en slik ny type pensjonsordning bør bygge både på foretakspensjonsloven
og innskuddspensjonsloven, men utgjøre et forsikringsbasert alternativ
til innskuddspensjonsloven. Departementets lovforslag bygger på
Banklovkommisjonens utkast, men det er foreslått enkelte justeringer
og tilpasninger i forhold til utkastet. Departementet viser til
at Banklovkommisjonen legger opp til en stor grad av valgmuligheter
og fleksibilitet. Viktige hensyn har også vært å avlaste pensjonsinnretningenes
avkastningsrisiko og levealdersrisiko sammenlignet med tradisjonelle
ytelsesordninger. Den konkrete utformingen av produktet omtales
særlig kapittel 4 i proposisjonen.
Flere høringsinstanser har bedt om en avklaring av
om og i hvilken grad pensjonsordninger etter Banklovkommisjonens
utkast krever balanseføring av pensjonsforpliktelser hos arbeidsgiverforetaket.
Departementet viser til at det på enkelte sentrale punkter i ordninger
etter forslaget til ny tjenestepensjonslov er åpnet for ulike valgmuligheter.
Avhengig av hvilke garantier arbeidsgiverforetaket velger å påta
seg vil tjenestepensjonsordninger kunne medføre krav om balanseføring.
Departementet antar videre at kravet om at arbeidsgiverforetaket
skal betale for administrasjon og forvaltning både under opptjenings-
og utbetalingsfasen, kan medføre at det ikke vil være mulig fullstendig
å unngå krav om balanseføring. Departementet viser for øvrig til
at regelverket for regnskapsføring av pensjonskostnader for børsnoterte
foretak og foretak som er morselskap i konsern er bestemt av internasjonale
regnskapsstandarder som norske myndigheter plikter å gjennomføre
i norsk rett. Også de norske regnskapsstandardene som utfyller regnskapsloven
er påvirket av de internasjonale regnskapsstandardene. En endelig
avklaring av om og i hvilken grad ordninger etter lovforslaget utløser
krav om balanseføring av pensjonsforpliktelser ligger derfor uansett
utenfor det departementet kan ta stilling til i denne proposisjonen. Departementet
viser til sist til at muligheten for å sette diskonteringsrenten
for pensjonsforpliktelser ut fra renten på foretaksobligasjoner (OMF)
kan redusere verdien av de balanseførte pensjonsforpliktelsene i
ikke ubetydelig grad.
Departementet er enig med Banklovkommisjonen
i at regler om virkeområde, opprettelse av pensjonsordning og medlemskap
i pensjonsordningen bør utformes etter mønster av foretakspensjonslovens
tilsvarende bestemmelser. Departementet viser til at lovforslaget
kapittel 1, 2 og 3 i hovedsak er i samsvar med de tilsvarende kapitlene
i foretakspensjonsloven (kapittel 1–3), men at de ulike bestemmelsene
er tilpasset lovforslagets regler for nytt tjenestepensjonsprodukt.
Departementet foreslår at foretak som har pensjonsordning etter
lovforslaget, skal ha adgang til å kombinere denne med en pensjonsordning
etter enten innskuddspensjonsloven eller foretakspensjonsloven.
Det vises til lovforslaget § 2-9. Etter departementets vurdering bør
lovforslaget også åpne for såkalte parallelle pensjonsordninger,
i tråd med reglene i gjeldende foretakspensjons- og innskuddspensjonslov.
Departementet foreslår at et foretak som har pensjonsordning etter
lovforslaget kan opprette pensjonsordning etter foretakspensjonsloven
og innskuddspensjonsloven. Reglene er foreslått utformet på tilsvarende
måte som foretakspensjonslovens og innskuddspensjonslovens bestemmelser
om parallelle ordninger. Det er også foreslått endringer i foretakspensjonsloven og
innskuddspensjonsloven, slik at disse lovene åpner for at pensjonsordning
etter lovforslaget her kan opprettes som en parallell ordning til foretakspensjonsordninger
og innskuddspensjonsordninger. Det vises til lovforslaget § 2-10. Departementet
viser for øvrig til lovforslaget kapittel 1–3, som, med unntak av
enkelte mindre justeringer, følger opp Banklovkommisjonens utkast.
Ved utarbeidelsen av lovforslaget har departementet
søkt å finne løsninger som gjør at pensjonsinnretningene bærer mindre avkastningsrisiko
og levealdersrisiko enn i nåværende ytelsesordninger. Dette kommer
til uttrykk blant annet gjennom at departementet foreslår at pensjonsinnretningen
ikke skal bære levealdersrisiko i opptjeningsperioden, både ved at
faktisk, og ikke beregnet, dødelighetsarv tilføres pensjonsbeholdningene
og ved at alderspensjonsytelsene først beregnes på grunnlag av oppdaterte
dødelighetsforutsetninger på uttakstidspunktet. Pensjonsinnretningen
har i utgangspunktet heller ikke avkastningsrisiko ut over å skulle
garantere at innbetalte midler ikke synker i nominell verdi (nullgaranti).
En ny lov som åpner for nye skattebegunstigede tjenestepensjonsprodukter,
vil medføre at pensjonsinnretningene vil måtte bruke ressurser i starten
dersom de ønsker å tilby produktet. De må blant annet bruke ressurser
på å bygge opp kompetanse på lovgivningen, til beregninger og tilpasning
av datasystemer og forvaltning av det nye produktet og til utarbeiding
av standarder for kundeavtaler osv. Dette vil kunne kreve en del ressurser
i de enkelte pensjonsinnretninger.
En del foretak har valgt å avvente endringer
i sine ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger til en vurdering
og utredning av et «hybridalternativ» til ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og
innskuddspensjonsordninger er på plass. En ny tjenestepensjonslov
kan dermed utløse et forholdsvis stort informasjonsbehov hos foretak
og arbeidstakere, som skal dekkes av pensjonsinnretningene og næringsorganisasjonene.
Sammenlignet med ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger
vil forventede kostnader kunne bli lavere ved overgang til en tjenestepensjonsordning
etter lovforslaget. Det motsvares imidlertid av at foretaket bærer
mer risiko enn i en ytelsesbasert ordning. Eventuelle kostnadsforskjeller
vil også avhenge av nivået på nåværende pensjonsordning og hvordan
den nye tjenestepensjonsordningen utformes.
Departementet antar at også noen foretak vil kunne
være interessert i å gå over fra innskuddspensjonsordning til en
tjenestepensjonsordning etter lovforslaget. Om dette vil bli dyrere
for foretaket, vil avhenge av hvilket nivå for årlige innskudd og
eventuelle reguleringsmekanismer foretaket velger for den nye pensjonsordningen.
Sammenlignet med innskuddspensjonsordninger, vil tjenestepensjonsordninger
etter lovforslaget, avhengig av utforming, kunne innebære en reduksjon
av arbeidstakernes risiko knyttet til oppregulering av pensjonsbeholdningen
i opptjeningstiden og regulering av pensjonsytelsene i utbetalingstiden. Motstykket
er at denne risikoen bæres av foretakene.
En av grunnene til at foretak har valgt ikke
å ha foretakspensjonsordninger har vært at slike ordninger krever
balanseføring av en netto pensjonsforpliktelse i regnskapene til
foretakene. Departementet antar at særlig sluttlønnsprinsippet i
dagens foretakspensjonsordninger, som har blitt tolket som at foretaket
ikke fullt ut har betalt for årets pensjonsopptjening gjennom årets
premie, har ført til balanseføring av forpliktelser av en betydelig
størrelse. I departementets lovforslag er det ikke inntatt noen
adgang til å ha noen form for sluttlønnsprinsipp. Departementet antar
imidlertid at blant annet kravet om at foretaket skal betale for
forvaltningsrisiko (0-garanti) og, i tilfeller der foretaket velger
det, årlig regulering av pensjonsbeholdninger og pensjonsytelser,
kan utløse krav til balanseføring av pensjonsforpliktelser. Etter
departementets vurdering vil størrelsen på de balanseførte forpliktelsene
likevel trolig bli vesentlig mindre enn i foretakspensjonsordninger.
Departementet viser for øvrig til at regelverket for regnskapsføring av
pensjonskostnader i stor grad er bestemt og påvirket av internasjonale
regnskapsstandarder. En endelig avklaring av om og i hvilken grad ordninger
etter lovforslaget utløser krav om balanseføring av pensjonsforpliktelser
ligger derfor utenfor det departementet kan ta stilling til i denne
proposisjonen. Departementet viser for øvrig til at balanseføring
i utgangspunktet er en synliggjøring av kostnader foretaket forventes
å pådra seg ved fortsatt drift, og ikke i seg selv en kostnad.
For foretakene vil loven kreve ressurser for
å sette seg inn i informasjon om produktet dersom foretaket ønsker
å vurdere overgang til, eller etablering av, en slik pensjonsordning.
Skulle foretakene velge å etablere en tjenestepensjonsordning etter
lovforslaget her, vil arbeid med valg av modell og eventuelt tilvalgsmuligheter, utarbeidelsen
av en avtale og fastsettelse av en pensjonsplan kreve ressurser.
Det samme gjelder informasjon til arbeidstakerne.
Lovforslaget vil medføre vesentlige endringer
i risiko- og kostnadsfordelingen i trekantforholdet mellom pensjonsinnretning,
foretak og arbeidstakere blant annet ved at risiko som hittil har ligget
hos pensjonsinnretningene nå legges hos arbeidstakerne. Dette kommer
til uttrykk ved at arbeidstakerne i utgangspunktet bærer risikoen for
at pensjonsbeholdningene tilføres positiv avkastning. Imidlertid
kan arbeidsgiverforetaket overta denne risikoen. Tilsvarende gjelder
for regulering av pensjonsytelser under utbetaling. Arbeidstakerne
bærer også risikoen for reduserte alderspensjonsytelser som følge
av levealdersutviklingen under opptjeningsperioden, ved at ytelsene
først fastlegges på uttakstidspunktet. Når ytelsene først er fastlagt
er de imidlertid garantert i den tidsperioden som er fastlagt i
pensjonsplanen.
Ved en samlet vurdering av hvilken betydning disse
endringene vil ha for arbeidstakerne, må det skilles mellom de umiddelbare
virkningene og virkningene over tid i det tidsperspektivet som kollektiv
pensjonsforsikring vil dekke. Lovforslaget kan gi grunnlag for et
tjenestepensjonssystem som for arbeidstakerne vil gi nødvendig forutsigbarhet
også ved at det kan gi grunnlag for et mer bærekraftig pensjonssystem
for foretak og pensjonsinnretninger enn det ytelsesbasert foretakspensjon
i privat sektor nå synes å gjøre. Det vil generelt sett være i arbeidstakernes interesse
at også tjenestepensjonsordninger over tid lar seg tilpasse næringslivsstrukturen
i Norge og de forskjeller som er mellom de enkelte foretaks lønnsevne
og økonomi. Lovforslaget er også ment å legge til rette for mobilitet
i arbeidsmarkedet ved at opptjente pensjonsrettigheter enkelt og
kostnadseffektivt kan følge med arbeidstakeren ved skifte av stilling,
og at pensjonskapital opptjent hos én arbeidsgiver enkelt lar seg
slå sammen med pensjonskapital opptjent hos andre arbeidsgivere.
Det legges til grunn at også for arbeidstakerne
og deres organisasjoner vil det kreve ressurser å skaffe seg informasjon
og sette seg inn i et nytt regelverk.
Lovforslaget vil legge til rette for tjenestepensjonsprodukter
som er bedre tilpasset de sentrale prinsippene og hensynene bak
folketrygdreformen, og kan dermed bidra til å ivareta samfunnsmessige
og samfunnsøkonomiske hensyn.
I tjenestepensjonsordninger er innskudd/premie fradragsberettiget
hos arbeidsgiver, men unntatt beskatning som lønn. Den realiserte
løpende avkastningen på pensjonsmidlene skattlegges ikke, og beholdningen
er ikke formuesskattepliktig. Motstykket er at utbetalinger fra
ordningen er skattepliktig som pensjonsinntekt. I sum (og netto)
utgjør disse elementene «skattekostnaden» ved de skattebegunstigede
tjenestepensjonsordningene i privat sektor. For å gi et anslag på
provenyvirkningene av departementets lovforslag har en sammenlignet
skattekostnaden etter innføring av det nye pensjonsproduktet med skattekostnaden
ved de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene ved uendret
regelverk, altså dersom det ikke innføres et nytt pensjonsprodukt.
Basert på summen av innskudd og premier i de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene
i privat sektor i 2011 kan den totale skattekostnaden beregnes til om
lag 2 mrd. kroner. Departementet antar at denne kostnaden ved uendret
regelverk vil reduseres noe over tid som følge av fortsatt overgang
fra foretakspensjonsordninger til innskuddspensjonsordninger.
Hvordan lovforslaget vil påvirke skatteprovenyet
vil i stor grad avhenge av hvordan foretakene tilpasser seg til
at det etableres et nytt forsikringsbasert tjenestepensjonsalternativ, herunder
hvor mange foretak som vil velge å gå over fra ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger
til tjenestepensjonsordninger etter lovforslaget her, og om, og
i hvilken grad, det er foretak som vil velge å gå over fra innskuddspensjonsordninger
til tjenestepensjonsordning etter lovforslaget. Skatteprovenyet
vil også bero på hvilke modeller som velges for regulering av pensjonsbeholdninger
under opptjening og pensjonsytelser under utbetaling og hvilket
nivå som velges for årlige innskudd, herunder for tilleggsinnskudd
for lønn mellom 7,1 G og 12 G.
Et nytt pensjonsprodukt vil trolig føre til
økt omdanning av ytelsesordninger, men kan i noen grad også stimulere
til omdanning fra innskuddsordninger. I tillegg vil trolig en andel av
nye foretak velge det nye produktet. Med de maksimalsatsene som
er foreslått og med gitte forutsetninger om fordelingen av arbeidstakere mellom
ulike ordninger og innskuddssatser, anslås den samlede skattekostnaden
ved de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor
på lang sikt å kunne ligge i intervallet 1,7–1,9 mrd. kroner. Lovforslaget
er således om lag provenynøytralt over tid. Den samlede provenyvirkningen
av endringene i de private tjenestepensjonslovene vil imidlertid
også avhenge av behandlingen av Banklovkommisjonens forslag om økte
innskuddssatser og endret knekkpunkt i innskuddspensjonsordninger. Departementet
legger til grunn at en økning av de maksimale innskuddssatsene i
innskuddspensjonsordninger vil kunne øke skattekostnaden noe. Imidlertid
viser departementet til at like store eller større innskudd uansett
kan oppnås ved overgang fra innskuddspensjon til ordninger etter
herværende lovforslag.
Lovforslaget inneholder for øvrig enkelte hjemler
til å fastsette nærmere regler i forskrift. Loven er imidlertid
ikke avhengig av at forskrifter er fastsatt før man eventuelt kan
sette loven i kraft.
Departementets lovforslag innebærer at pensjonsinnretningenes
forsikringstekniske beregningsgrunnlag skal brukes for å fastlegge
årlige pensjonsytelser. Siden dette grunnlaget tar hensyn til at
kvinner statistisk lever lenger enn menn, innebærer departementets
lovforslag også at det skal betales inn høyere årlige innskudd for kvinner
enn for menn for at det skal oppnås forventningsvis like årlige
pensjonsytelser. Høyere innskudd for kvinner enn for menn kan tenkes
å føre til at arbeidsgivere velger å ansette menn framfor kvinner,
alt annet likt, fordi pensjonskostnaden er høyere for kvinner. Merkostnaden ved
å ansette en kvinne kontra en mann anslås til å variere fra i overkant
av 90 kroner i måneden for relativt lavtlønnede i minimumsordninger
til i overkant av 2 000 kroner i måneden for høytlønnede i maksimumsordninger.
Ingen av høringsinstansene har imidlertid vist til at bedriftene
velger bort kvinner i ansettelsesprosesser på grunn av pensjonskostnadene
i eksisterende ytelsesordninger (hvor premiene er tilsvarende høyere
for kvinner enn for menn).
Finansdepartementet viser til det Kvidalutvalget skrev
i NOU 2001:27 s. 100–101 og er heller ikke kjent med at dette er
et problem i eksisterende foretakspensjonsordninger. Departementet legger
dermed til grunn at lovforslaget ikke vil ha likestillingsmessige
konsekvenser.