Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond
utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Fondet har ikke
eget styre eller egen administrasjon og er ingen juridisk person. SPU
og SPN forvaltes av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet
innenfor mandater fastsatt av Finansdepartementet.
I denne meldingen legger Finansdepartementet fram
resultater og vurderinger av forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2013. Videreutvikling av fondets investeringsstrategi omtales,
og det gjøres rede for arbeidet med å følge opp rammeverket for
forvaltningen.
Etter at Norge fant olje i Nordsjøen i 1969,
ble det tidlig klart at verdiene antakelig kunne være store. Det
ble erkjent at inntektene fra petroleumsvirksomheten ikke er inntekter
i vanlig forstand, men dels har et motstykke i uttapping av en ikke-fornybar
ressurs. Det ble også erkjent at inntektene ville svinge kraftig
med oljeprisen. For å sikre balanse i økonomien på kort og lang sikt
var det derfor viktig å styre bruken av statens oljeinntekter. Det
såkalte Tempo-utvalget (NOU 1983:27), ledet av Hermod Skånland,
lanserte i 1983 ideen om å opprette et oljefond. Forslaget var å
sette opp et fond som kunne utjevne bruken av oljeinntekter over
noen få år. Utvalgets tillit til statens evne til å bygge opp et
sparefond, og ikke bare et utjevningsfond, var imidlertid begrenset.
Det skrev:
«De politiske organer må selv ta stilling til om
en slik fondsoppbygging for å unngå framtidig inntektsnedgang er
realistisk. Utvalget velger for sin del ikke å bygge på en slik
forutsetning.»
Tanken om et statlig oljefond modnet i løpet
av 1980-tallet. regjeringen Willoch gikk inn for å etablere et fond
i Langtidsprogrammet som ble lagt fram våren 1986, jf. St.meld.
nr. 39 (1985–1986). Loven om Statens petroleumsfond ble vedtatt
i 1990 etter forslag fra regjeringen Syse.
Til å begynne med var fondskonstruksjonen for det
meste en øvelse i bokføring. Den gjorde synlig at oljepengene ble
brukt løpende: Statens petroleumsinntekter ble tilordnet fondet,
men hele beløpet ble ført tilbake til statsbudsjettet for å dekke
deler av underskuddet utenom oljeinntektene. I takt med bedringen
i norsk økonomi utover 1990-tallet ble den første netto avsetningen
til fondet gjort i mai 1996, jf. figur 1.1 i meldingen.
Statens pensjonsfond er etter hvert blitt en
viktig kilde til finansiering av offentlige utgifter. I statsbudsjettet
for 2014 er overføringen fra SPU for å dekke det oljekorrigerte
underskuddet anslått til 139 mrd. kroner. Det tilsvarer 10 pst. av
de samlede utgiftene over offentlige budsjetter. Fondets betydning
som kilde til finansiering av offentlige utgifter anslås å øke videre
de nærmeste årene. For 2020 anslås den forventede realavkastningen
av SPU på usikkert grunnlag å tilsvare 8 3/4 pst. av BNP Fastlands-Norge.
Dersom utgiftene videreføres på dagens nivå, målt som andel av verdiskapingen
i fastlandsøkonomien, vil fondet da kunne finansiere over 15 pst. av
de offentlige utgiftene. Denne andelen vil imidlertid etter hvert
igjen falle, siden fondet ikke vil vokse i samme takt som bruttonasjonalproduktet
for fastlandsøkonomien. Reduksjonen i finansieringsbidraget fra
SPU sammenfaller i tid med en anslått sterk økning i offentlige
utgifter, særlig til pensjoner, helse og omsorg.
Statens pensjonsfond oppnådde et godt resultat
i 2013. Avkastningen før forvaltningskostnader av SPU var 15,9 pst.
målt i utenlandsk valuta og av SPN 15,7 pst. målt i norske kroner.
Dette er blant de beste resultatene som er oppnådd i fondets historie.
Norges Banks aktive avvik fra referanseindeksen bidro positivt til
fondets avkastning, mens det var en mindreavkastning som følge av
forvaltningen i Folketrygdfondet. Ved utgangen av året var den samlede
verdien av Statens pensjonsfond om lag 5 206 mrd. kroner, etter
en økning på 1 245 mrd. kroner i løpet av året.
Forvaltningskostnadene i SPU og SPN utgjorde i
fjor henholdsvis 0,07 pst. og 0,09 pst. av gjennomsnittlig kapital.
Departementet legger vekt på en kostnadseffektiv forvaltning av
Statens pensjonsfond over tid. Sammenlikninger med andre fond viser
at forvaltningskostnadene, målt som andel av forvaltet kapital,
er lave både for SPU og SPN.
De gode resultatene i 2013 gjenspeiler den positive
utviklingen i verdens aksjemarkeder. Aksjekursene steg gjennom året,
blant annet som følge av at den amerikanske sentralbanken fortsatte
å tilføre likviditet til økonomien. Det var bred oppgang i de utviklede
aksjemarkedene. Avkastningen av aksjeporteføljen til SPU var 26,3
pst. Det var investeringene i utviklede markeder som bidro til den
høye avkastningen. Avkastningen av fondets obligasjonsinvesteringer
var i 2013 om lag null.
Fra januar 1998 til desember 2013 er det oppnådd
en gjennomsnittlig årlig avkastning før forvaltningskostnader på
5,7 pst. i SPU og 7,1 pst. i SPN. Svingningene i avkastningen har
i løpet av denne 15-årsperioden vært betydelige.
Den gjennomsnittlige realavkastningen i SPU har
fra januar 1997 til desember 2013 vært snaut 3,9 pst. etter fradrag
for inflasjon og forvaltningskostnader, mot vel 3,2 pst. målt ved
utgangen av 2012. Det er litt lavere enn den langsiktige forventningen
om 4 pst. realavkastning. Gitt normale svingninger i gjennomsnittlig
avkastning over perioder på 15 år er likevel avkastningen nær den
langsiktige forventningen.
Avkastningen i fondet varierer mye fra år til
år, men de løpende inntektene fra aksjer, obligasjoner og eiendom
i form av utbytte, rentekuponger og leieinntekter er mer stabile.
De løpende inntektene til SPU utgjør for tiden i størrelsesorden
130 mrd. kroner per år, eller om lag 3 pst. av fondskapitalen. For
SPN utgjør de løpende inntektene vel 6 mrd. kroner, som svarer til
om lag 4 pst. av kapitalen.
Av den samlede verdien til SPU på 5 038 mrd. kroner
ved utgangen av 2013 utgjør den oppnådde avkastningen 1 799 mrd.
kroner. Mer enn en tredjedel av fondets verdi kan dermed tilskrives
avkastning av plasseringene, målt i internasjonal valuta. Nærmere
70 pst. av den oppnådde avkastningen kommer fra investeringer i
aksjer, mens om lag 30 pst. kommer fra obligasjonsinvesteringene.
Avkastningen av Statens pensjonsfond har både i
2012 og 2013 vært svært god sammenliknet med den avkastningen som
forventes over tid. Departementet vil peke på at en må være forberedt
på at verdien til fondet vil kunne svinge betydelig i årene som
kommer. I løpet av fondets historie har svingningene i avkastningen
vært betydelige. Den årlige avkastningen av SPU har i perioden 1998–2013
variert mellom 23 pst. og 26 pst. Tilsvarende svingninger ville
med dagens fondsverdi tilsvare et verdifall på om lag 1 200 mrd.
kroner eller en verdiøkning på 1 300 mrd. kroner.
I Sundvolden-plattformen står det at «Regjeringen
vil bygge videre på det rammeverket som er skapt rundt forvaltningen
av SPU».
Det overordnede målet for investeringene er
å oppnå høyest mulig avkastning innenfor et moderat risikonivå.
På den måten kan mer velferd finansieres over tid ved hjelp av avkastningen
fra fondet.
Det legges vekt på åpenhet om og etisk bevissthet
i forvaltningen. Det er etablert et system for ansvarlig investeringspraksis
der selskaper som bryter med visse etiske kriterier, utelukkes fra fondets
investeringsunivers, herunder grove brudd på menneskerettigheter,
grov korrupsjon og alvorlig miljøskade. Norges Bank integrerer miljø-
og samfunnsmessige hensyn i forvaltningen, og har solgt seg ut av
selskaper der vurderingen har vært at selskapenes forretningsmodell
ikke er bærekraftig på sikt. Slike nedsalg gjøres innenfor rammen
for tillatte avvik fra referanseindeksen. Eierskapsutøvelsen baseres
på internasjonale anerkjente prinsipper og standarder, blant annet
fra FN og OECD. I avsnitt 4.5 er det gjort nærmere rede for arbeidet med
ansvarlig investeringspraksis.
Investeringsstrategien for SPU er blitt utviklet gradvis
over tid basert på grundige faglige vurderinger. Disse vurderingene
gir også grunnlag for forankring av fondets strategi i Stortinget. Den
langsiktige investeringsstrategien angir en fast andel aksjer på
60 pst. Aksjeandelen bestemmer langt på vei risikonivået i fondet.
Siden fondet har god risikobærende evne, er ikke strategien innrettet
med sikte på å minimere svingningene i avkastningen. En slik strategi
ville gitt en vesentlig lavere forventet avkastning over tid. Statsobligasjonenes
rolle i fondet er særlig å dempe svingningene i fondets avkastning.
Den forventede avkastningen er her ikke høy. Aksjeplasseringene,
som gir oss eierandeler i selskaper globalt, ventes å gi det største
bidraget til avkastningen over tid. Investeringene, både i aksjer,
obligasjoner og eiendom, gir løpende inntekter i form av utbytte,
rentebetalinger og leieinntekter.
Investeringene er fordelt på et stort antall
enkeltaksjer og -obligasjoner, og etter hvert også flere eiendommer.
Ved å spre investeringene i en portefølje vil den samlede risikoen
bli lavere enn summen av risiko fra hver enkelt investering. Departementet
har fastsatt en referanseindeks for SPU som innebærer at sammensetningen
av investeringene i aksjer og i selskapsobligasjoner følger prinsippet
om markedsvekter, mens sammensetningen av investeringene i statsobligasjoner
tar utgangspunkt i størrelsen på landenes økonomi målt ved bruttonasjonalprodukt
(BNP-vekter). Indeksen og det globale mandatet for eiendomsinvesteringer
bidrar til at investeringene spres bredt på ulike land og regioner.
Det meste av risikoen i fondet følger over tid
av utviklingen i de brede aksje- og obligasjonsmarkedene, slik disse
kommer til uttrykk i referanseindeksen. Norges Bank kan i den operasjonelle
gjennomføringen av forvaltningen likevel avvike noe fra indeksene
innenfor bestemte risikorammer fastsatt i mandatet fra departementet.
Bidraget til fondets risiko fra Norges Banks avvik fra referanseindeksen
har over tid vært moderate.
I avsnitt 2.1 i meldingen gjøres det rede for hovedtrekkene
ved investeringsstrategien i SPU. Investeringsstrategien for SPU
omtales i avsnitt 3.1 i meldingen. Styringsstrukturen for de to
delene av Statens pensjonsfond er omtalt i kapittel 5 i meldingen.
En god og langsiktig forvaltning av Statens
pensjonsfond forutsetter bred oppslutning om og tillit til måten
fondet forvaltes på. Departementet legger derfor vekt på jevnlig
å vurdere hvordan forvaltningen av fondet kan utvikles videre. En rettesnor
for arbeidet vil være at endringer som gjøres i investeringsstrategien
skal bygge på grundige faglige vurderinger og analyser. Viktige
endringer i forvaltningen av fondet legges fram for Stortinget.
Årets melding drøfter flere temaer, herunder
en bred gjennomgang av Norges Banks forvaltning av SPU, i tråd med
de regelmessige gjennomganger som tidligere er varslet til Stortinget.
Reglene for tilbakevekting av aksjeandelen i både SPU og SPN drøftes.
Videre drøftes SPUs investeringer i olje- og gassaksjer. Tidligere
analyser er oppdatert og utvidet i denne meldingen. Meldingen behandler
videre rådene fra Strategirådet for Statens pensjonsfond utland
om arbeidet med ansvarlige investeringer. Det legges også fram flere
konkrete tiltak som følger opp Sundvolden-erklæringen om investeringer
i framvoksende markeder og fattige land og investeringer i fornybar
energi. Til slutt omtales videre arbeid med å adressere klimaspørsmål
i forvaltningen av SPU.
Investeringsstrategien for Statens pensjonsfond tar
utgangspunkt i formålet med fondet, oppfatninger om finansmarkedenes
virkemåte og hvilke særtrekk og fortrinn fondet kan ha. Investeringsstrategien
kjennetegnes ved at det søkes å utnytte fondets lange tidshorisont
og tjene på investeringer som gir risikopremier over tid. Videre
er det lagt vekt på en bred spredning av investeringene, en ansvarlig
investeringspraksis, kostnadseffektivitet, moderate rammer for avvik
fra referanseindeksen og en klar styringsstruktur.
Ved Stortingets behandling av Meld. St. 10 (2009–2010)
Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009, ble det lagt opp til
at Norges Banks forvaltning av SPU skal vurderes jevnlig. Bakgrunnen
er at det er behov for en bred forankring også av den operasjonelle
gjennomføringen av forvaltningen av SPU. Departementet legger vekt
på at risikoen som Norges Bank tar i forvaltningen, må styres og
kommuniseres på en god måte.
I tråd med dette har departementet fått vurdert bankens
forvaltning. Departementet har også ønsket å drøfte hvordan fortsatt
delegering av forvaltningsoppgaver til Norges Bank kan bedre forholdet
mellom forventet avkastning og risiko. Både Norges Bank og en gruppe
som bestod av tre internasjonalt anerkjente eksperter, ble derfor bedt
om å legge fram slike analyser.
I avsnitt 2.2 i meldingen drøftes ulike typer
forvaltningsaktiviteter som kan bedre forholdet mellom avkastning
og risiko sammenliknet med referanseindeksen departementet har fastsatt.
En ramme for avvik fra referanseindeksen gir mulighet for bedre
spredning av risikoen i fondet og til at en kan forvente bedre forhold
mellom avkastning og risiko. Bidragene vil imidlertid variere over
tid, og avvik fra indeksen kan også gi negative bidrag til fondets
resultater. Banken har hittil oppnådd gode resultater i forvaltningen.
Brutto meravkastning tilsvarer nå om lag 90 mrd. kroner utover avkastningen
av referanseindeksen. Avvikene fra indeksen har over tid gitt moderate
utslag i den absolutte risikoen. Departementet legger ikke opp til
å endre rammen for avvik fra referanseindeksen nå, uttrykt ved såkalt
relativ volatilitet, men vil komme tilbake til dette spørsmålet
i meldingen våren 2015.
Markedsbevegelser vil føre til at aksjeandelen
i fondet beveger seg bort fra den strategiske vekten på 60 pst.
En høyere (eller lavere) aksjeandel vil endre avkastnings- og risikoegenskapene
til fondet. Såkalt rebalansering eller tilbakevekting har som formål
å gjenopprette den strategiske vekten, og dermed sikre at risikoen
i fondet over tid ikke avviker vesentlig fra det som er forankret
i valget av fondets langsiktige fordeling på aktivaklasser. Samtidig
kan tilbakevekting ha et visst motsyklisk trekk ved at fondet selger
aktiva som har steget relativt mye i verdi og kjøper aktiva som
har falt i verdi. Reglene for tilbakevekting omtales i meldingens
avsnitt 2.3. Det legges opp til at relativ volatilitet ved tilbakevekting holdes
utenfor rammen for avvik.
I avsnitt 2.4 i meldingen drøftes avkastning
og risiko i olje- og gassaksjer. Det viktigste virkemiddelet for
å redusere statens olje- og gassprisrisiko er omplasseringen av
formue fra olje og gass på sokkelen til finansielle investeringer
i SPU. Departementet har analysert hvorvidt det er grunnlag for
å forvente at oljeprisrisikoen kan reduseres ytterligere ved å endre
sammensetningen av investeringene i SPU. Det er ikke lagt opp til
endringer i referanseindeksen på bakgrunn av disse analysene.
Departementet legger vekt på at Statens pensjonsfond
skal forvaltes på en ansvarlig måte. Det er høstet bred erfaring
fra dette arbeidet de siste ti årene, og strategien for ansvarlig
investeringspraksis er blitt utviklet over tid. De etiske retningslinjene
ble innført i 2004. Retningslinjene ble evaluert i 2009. I 2010
ble det fastsatt et nytt mandat for Norges Banks arbeid med ansvarlig
investeringspraksis og nye retningslinjer for å observere og utelukke
selskaper som fondet kan investeres i.
Departementet har som ambisjon at alle deler
av forvaltningen av Statens pensjonsfond skal være i tråd med ledende
praksis internasjonalt. I januar 2013 ba derfor departementet Strategirådet
for SPU om å vurdere hvordan de samlede ressursene og kompetansen
i Finansdepartementet, Etikkrådet og Norges Bank best kan utnyttes
for å styrke arbeidet med ansvarlig investeringspraksis i SPU.
Strategirådets rapport ble lagt fram i november 2013
og har vært på offentlig høring. I avsnitt 2.5 gjøres det nærmere
rede for Strategirådets anbefalinger, mottatte høringsinnspill og
departementets oppfølging. I meldingen varsles det flere endringer
som etter departementets vurdering vil styrke arbeidet med ansvarlig
investeringspraksis. Blant annet vil virkemidlene i arbeidet med ansvarlige
investeringer samles i Norges Bank.
I avsnitt 2.6 i meldingen er det en omtale av
oppfølgingen av formuleringene i Sundvolden-plattformen, der det
står:
«Regjeringen vil opprette et investeringsprogram
innen SPU, med samme krav til forvaltning som andre investeringer
i SPU, med formål å investere i bærekraftige bedrifter og prosjekter
i fattige land og framvoksende markeder. Regjeringen vil i tillegg
vurdere opprettelse av et eget mandat innen fornybar energi med
de samme krav til forvaltning som andre investeringer i SPU.»
Departementet legger i meldingen blant annet opp
til at mandatet som er gitt til Norges Bank, endres slik at investeringene
i fornybar energi øker.
Tidligere vurderinger har konkludert med at eierskapsutøvelse
og påvirkning overfor kull- og petroleumsselskaper vil være en mer
effektiv strategi for å håndtere klimaspørsmål og skape endringer
enn å utelate selskaper fra fondet. Meldingen gjør rede for oppfølgingen
av Stortingets anmodning om å sette ned en ekspertgruppe for å se
på om disse vurderingene fortsatt står seg og om arbeidet med å
belyse klimaendringenes betydning for SPU mer generelt.
En bred forankring av hovedprinsippene for forvaltningen
av Statens pensjonsfond er et viktig bidrag til at vi kan stå fast
ved den langsiktige strategien, selv når det er uro i markedene.
En langsiktig og god forvaltning er en forutsetning for at inntektene
fra petroleumsressursene skal komme både dagens og kommende generasjoner til
gode.
Departementet legger vekt på at risikoen som
tas i forvaltningen av fondet må styres, kontrolleres og kommuniseres
på en klar og god måte. Samtidig viser erfaringene at det er krevende
å avdekke alle former for risiko i forkant. I avsnitt 4.4 er det
gjort rede for kontrollberegninger av avkastningstall og uavhengige
vurderinger av rammeverk og prosesser for styring og kontroll av
risiko.
Åpenhet er en forutsetning for at det skal være bred
tillit til forvaltningen av Statens pensjonsfond. Departementet
søker å legge til rette for en bred debatt om viktige sider ved
fondets investeringsstrategi. Vesentlige endringer i strategien legges
fram for Stortinget. En grundig beslutningsprosess er en styrke
for investeringsstrategien.
Sammen med den løpende rapporteringen fra Norges
Bank og Folketrygdfondet er denne meldingen ment å bidra til åpenhet
og bred debatt om forvaltningen av fondet.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Lisbeth Berg-Hansen, Tore Hagebakken, Irene Johansen, Marianne Marthinsen,
Torstein Tvedt Solberg og Jonas Gahr Støre, fra Høyre, Solveig Sundbø
Abrahamsen, Svein Flåtten, Sigurd Hille, Heidi Nordby Lunde og Siri A.
Meling, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Tom E. B. Holthe
og Hans Andreas Limi, fra Kristelig Folkeparti, lederen Hans Olav
Syversen, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, fra Venstre Terje
Breivik, og fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Valen,
tar omtalen til orientering.