1.1 Status og utviklingstrekk

Etter andre verdenskrig har omdisponeringen av dyrka og dyrkbar jord vært på ca. 1,2 millioner dekar totalt. Det meste av dette er arealer som har vært egnet til matkornproduksjon. I perioden 1994–2003 ble det i gjennomsnitt rapportert en årlig omdisponering på over 11 400 dekar dyrka jordbruksareal. Som følge av dette ble det i 2004 satt et mål om at årlig omdisponering av de mest verdifulle jordressursene skulle halveres innen 2010 (St.meld. nr. 21 (2004–2005)). I praksis innebar dette at årlig omdisponering av dyrka jord måtte komme under 6 000 dekar.

Sammenlignet med perioden fra 1994 til 2003 har det vært en markert nedgang i den årlige omdisponeringen av dyrka jord de siste årene.

De fleste byer og tettsteder i Norge med befolkningsvekst er omkranset av dyrka jord. Mye av den beste jorda ligger derfor der hvor utbyggingspresset er størst. Kombinert med ønsket om en mest mulig samlet utbygging rundt eksisterende byer og tettsteder, skaper dette utfordringer i arbeidet med å ivareta jordressursene for fremtiden. Dersom vi ser på de 20 kommunene som har omdisponert mest dyrka jord i løpet av sjuårsperioden 2007–2013, finner vi at disse til sammen omdisponerte 16 869 dekar, noe som utgjør 34 pst. av all omdisponering av dyrka jord i perioden. En fylkesvis sammenstilling av omdisponert dyrka jord etter plan- og bygningsloven og jordloven, viser at kommunene i Rogaland har omdisponert mest i perioden 2007–2013, etterfulgt av kommunene i Sør-Trøndelag.

Det er omtrent 10 millioner dekar jordbruksareal (fulldyrka jord, overflatedyrka jord og innmarksbeite) i drift i Norge i dag. I tillegg har Norge omtrent 12,5 millioner dekar dyrkbar jord egnet for nydyrking. Produksjonspotensialet til den dyrkbare jorda er imidlertid i sum vesentlig mindre enn for dagens jordbruksareal. Jordbruksarealet per innbygger i utvalgte land er vist i figur 4.6 i proposisjonen. Norge er nr. 87 av 164 land ifølge FAOs statistikk. Flere store jordbruksland har mindre areal per innbygger enn Norge.

1.2 Dagens regelverk

Beslutninger om omdisponering av dyrka og dyrkbare areal tas i all hovedsak gjennom planprosesser etter plan- og bygningsloven, og gjennom omdisponeringsvedtak etter jordloven. Det er kommunene som i dag har hovedansvaret for disse beslutningene.

Arealdisponeringene bygger i stor grad på lokalpolitisk skjønn, og en viktig oppgave for planmyndigheten er å foreta interesseavveininger mellom ulike formål og samfunnsinteresser. Det har de siste årene vært en av forventningene fra nasjonale myndigheter at kommunene ivaretar viktige jordbruksarealer.

Et viktig spørsmål er hvordan hensynet til lokaldemokratiet skal vektlegges og balanseres mot behovet for å ivareta viktige nasjonale interesser/målsettinger. Det framgår av plan- og bygningsloven at forutsetningen for kommunestyrenes egengodkjenning av arealplaner er at vedtakene er innenfor rammene av statlig politikk.

Jordloven inneholder et generelt forbud mot omdisponering, men dette kan settes til side ved utarbeidelse av kommunale arealplaner for utbygging. Hovedregelen i jordloven er at dyrka jord ikke må tas i bruk til formål som ikke tar sikte på jordbruksproduksjon.

1.3 Tiltak for å styrke jordvernet

Nasjonalt jordvernmål

Under skiftende regjeringer har det vært et mål å begrense omdisponeringen av dyrka jord. Det er nå om lag 10 år siden regjeringen Bondevik II lanserte det såkalte halveringsmålet. Et mål om å halvere den årlige omdisponeringen av viktige jordressurser innen 2010 ble da formulert i St.meld. nr. 21 (2004–2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, noe som innebar en årlig omdisponering på under 6 000 dekar dyrka jord.

Omfanget av omdisponeringen av dyrka jord har de siste årene vist en svakt fallende tendens. I 2013 var omdisponeringen av dyrka jord den laveste siden registreringen startet i 1976, og var for første gang så vidt under 6 000 dekar. De foreløpige tallene for 2014 er 5 050 dekar. Det vil imidlertid bli utfordrende å holde dette nivået på omdisponeringen framover. Kombinasjonen av at mange byer og tettsteder er omgitt av dyrka jord, og at en ønsker en mest mulig kompakt utbygging, gjør det vanskelig å finne nye utbyggingsområder utenom dyrka jord.

Målet om at årlig omdisponering skal holdes under 6 000 dekar er også gjentatt i Meld. St. 9 (2011–2012) Velkommen til bords, som Stortinget sluttet seg til under regjeringen Stoltenberg II. Det er i denne meldingen vist til at en omdisponering under 6 000 dekar årlig er et ambisiøst, men realistisk mål. Regjeringen vil videreføre dette målet for jordvern.

Nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

Regjeringen vil vedta nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven før sommeren 2015. Jordvern er et viktig hensyn som kommunal og regional planlegging skal ivareta.

Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging

Regjeringen vil følge opp statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, som ble fastsatt ved kgl.res. av 26. september 2014. Disse er utarbeidet for å gi tydelige signaler om viktige nasjonale interesser i planleggingen.

Formidling av nasjonal jordvernpolitikk

Fylkesmennene har et særskilt ansvar for å formidle nasjonal politikk til kommunene, men det er ulik praksis for hvordan de følger opp denne oppgaven.

Regjeringen vil bidra til en tydelig formidling av mål og tiltak for arealpolitikk og jordvern.

Regionale areal- og transportplaner

Helhetlig planlegging på tvers av kommunegrenser som ser større områder i sammenheng, er viktig for å få til en mer samordnet og helhetlig areal- og transportplanlegging i samsvar med nasjonale behov og statlige planretningslinjer. Større byer og tettsteder har ofte bolig- og arbeidsregioner som strekker seg langt utover den enkelte kommune.

Regjeringen vil styrke veiledningen og formidle gode eksempler på regionale planer for å vise hvordan en med regional planlegging kan balansere jordvernet opp mot storsamfunnets øvrige behov.

Byutviklingsavtaler og bymiljøavtaler

Byutviklingsavtalene vil være et verktøy for å fremme effektiv arealforvaltning, bolig- og næringsbygging i kollektivknutepunkt og nødvendig infrastruktur. Byutviklingsavtalene vil bidra til å redusere nedbygging av jordbruksareal gjennom å motvirke byspredning og synliggjøre behov for avveining i forhold til jordverninteresser tidlig.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med byutviklingsavtaler og bymiljøavtaler for bedre samordning og helhetlig planlegging i byregionene.

Konkretisering av nasjonale jordverninteresser

Sentrale landbruksmyndigheter kan gjennom et strategidokument tydeliggjøre hva som er de nasjonale jordverninteressene i arealplanleggingen. Dette kan også fungere som en veileder for god og effektiv samhandling mellom landbruksmyndighetene, kommunene som planmyndighet og andre aktører i arealplanleggingen.

Regjeringen vil klargjøre hvordan landbruksmyndighetene kan medvirke i kommunale og regionale planprosesser for å sikre at jordvernhensyn blir ivaretatt. Regjeringen vil også klargjøre grunnlaget for bruk av innsigelse med jordvern som begrunnelse.

Veiledning om fortetting, transformasjon og konsentrert utbygging

Arealstrategier der det legges vekt på fortetting innenfor eksisterende byggesone, vil i det lange løp også fremme jordvernet. Ved en konsentrert utvikling vil arealforbruket til utbygging bli mindre og presset på verdifulle områder utenfor tettstedsavgrensingen betydelig redusert. Det kan også lages en veileder som beskriver framgangsmåter for effektiv transformasjon og fortetting – en «verktøykasse».

Regjeringen vil styrke arbeidet med veiledning om helhetlig planlegging for fortetting, transformasjon og konsentrert utbygging.

Spredt utbygging

Det eksisterer lite kunnskap om de samlede effektene av spredt utbygging, samt av landbrukets egen virksomhet, når det gjelder nedbygging av dyrka jord. NIBR-rapporten «Spredt utbygging og jordvern» antyder at omfanget kan være stort. Det bør skaffes mer kunnskap om denne type nedbygging, slik at man lettere kan vurdere hvilke tiltak som bør settes inn.

Regjeringen vil gjennomgå omfanget av, og dagens praksis for, spredt utbygging.

Beslutningsprosesser i konseptvalgutredninger (KVU) og eksterne kvalitetssikringer (KS1)

Konseptvalgutredning (KVU) er en faglig statlig utredning i tidlig fase for store samferdselsprosjekter (med antatt kostnad over 750 mill. kroner). Det er behov for en gjennomgang av hvordan jordvernet håndteres i disse prosessene.

Regjeringen vil gjennomgå hvordan jordvern og andre hensyn ivaretas i konseptvalgutredningsprosessene.

Konsekvensanalyser – jordressurser som ikke-prissatte konsekvenser i samferdselsprosjekter

Statens vegvesens metodikk for konsekvensanalyser består av en samfunnsøkonomisk analyse som inkluderer prissatte og ikke-prissatte konsekvenser, samt eventuelle tilleggsutredninger om netto ringvirkninger, fordelingsvirkninger og lokale og regionale virkninger.

Verdien av dyrka og dyrkbar jord behandles i dag som delvis prissatte og delvis ikke-prissatte konsekvenser. I forbindelse med den pågående revisjonen av Håndbok V712 vil det bli evaluert hvordan ikke-prissatte konsekvenser har blitt håndtert, samt vurdere sammenstillingen av ikke-prissatte konsekvenser og metoden for sammenstilling mellom prissatte og ikke-prissatte konsekvenser.

Regjeringen vil at Vegvesenets Håndbok V712 revideres og ferdigstilles innen 2017.

Jordflytting

Regjeringen vil arbeide videre med å vurdere om kompensasjon av jordbruksområder, bl.a. i form av jordflytting, er et hensiktsmessig verktøy der det er vanskelig å finne alternativer.

Plankompetanse

Planlegging etter plan- og bygningsloven er det viktigste verktøyet for å ivareta jordvernet. Tilstrekkelig kompetanse innenfor planlegging er derfor en forutsetning for et sterkt jordvern. Det er derfor nødvendig å videreutvikle kompetansen, blant annet ved å satse på utdanning og rekruttering til planfaget. Innsatsen for økt planutdanning og plankompetanse skal videreføres, blant annet gjennom Sekretariatet for etter- og videreutdanning i samfunnsplanlegging (SEVS). Sekretariatet drives som et prosjekt i samarbeid mellom KS og flere departement, inkludert Landbruks- og matdepartementet.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med å øke plankompetansen i kommunene, i samarbeid med bl.a. KS.

Kommunestruktur og -størrelse

Økt oppgaveomfang og flere spesialiserte oppgaver, sammen med økte krav til kvalitet i tjenestene og økte forventninger fra innbyggerne, stiller store krav til kommunene om sterke fagmiljø og tilstrekkelig kapasitet og kompetanse, også innenfor areal- og samfunnsplanleggingen. I by- og tettstedsområdene skaper dagens kommunestruktur i mange tilfeller utfordringer ved at det i de fleste områder er flere kommuner som inngår i én og samme bo- og arbeidsmarkedsregion.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med kommunereformen.

Faglig kunnskapsgrunnlag

Norsk institutt for skog og landskap (Skog og landskap) produserer arealinformasjon i form av kart, statistikk og tjenester som kan være til stor nytte også i arealplanleggingen. Mesteparten av denne informasjonen er lett tilgjengelig for alle på nett, gjennom den digitale kartløsningen Kilden. Det er viktig at disse areal- og ressursdataene videreutvikles, ajourholdes, og ikke minst gjøres tilgjengelig og brukes, også i arealplanleggingen.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med å utvikle kunnskap om arealressursene gjennom det nye instituttet NIBIO (Norsk institutt for bioøkonomi).

Evaluering av plan- og bygningsloven

Et forskningsprosjekt (EVAPLAN2008) skal studere hvordan plan- og bygningsloven fungerer i praksis, og hvordan den er samordnet med andre lover (sektorlover). Arbeidet startet opp høsten 2014 og vil gå over fire år. Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har fått oppdraget i samarbeid med mange andre forskningsmiljøer.

Regjeringen vil evaluere plandelen i plan- og bygningsloven.

Nasjonal jordvernpris

Etableringen av en nasjonal kulturlandskapspris har vist at en pris kan bidra til økt oppmerksomhet om et tema og kan få fram gode ideer og eksempler som kan tas i bruk av andre. Regjeringen vil derfor etablere en nasjonal jordvernpris.

Jorderstatningsfond/jordvernavgift

I Innst. 149 S (2013–2014) har komiteen pekt på etablering av et mulig jorderstatningsfond og at en slik etablering bør vurderes i jordvernstrategien. Tiltaket har likhetstrekk med enkelte tidligere forslag til styrking av jordvernet, herunder innføring av jordvernavgift ved omdisponering av dyrka jord som tidligere har blitt avvist. Konsekvensene av et eventuelt jorderstatningsfond er ikke vurdert og utredet tidligere.

Innføring av jordvernavgift kan bidra til å legitimere omdisponering av dyrka jord, siden en jordvernavgift ofte må være svært høy for å kunne påvirke private utbyggeres investeringsbeslutninger eller den samfunnsøkonomiske lønnsomheten til større samferdselsanlegg. Dette er et argument som også gjør seg gjeldende for et eventuelt jorderstatningsfond.

Et jorderstatningsfond vil først og fremst være aktuelt for omdisponering i regi av private utbyggere. Dette vil øke utbyggingskostnadene, og dermed prisene på boliger og næringsbygg, og kan gjøre det mindre attraktivt med utbygging rundt kollektivknutepunkt.

Et jorderstatningsfond vil kreve oppbygging av en forvaltning av fondsmidler både for å sikre midler til fondet og for å sikre en effektiv og bærekraftig bruk av fondsmidler. Det må utarbeides regelverk for bruk av midlene, det og vil kreve omfattende søknads- og fordelingsprosesser som innebærer oppbygging av et nytt og omfattende byråkrati.

Regjeringen vil ikke innføre ordninger med jorderstatningsfond eller jordvernavgift.

Vernehjemmel i jordloven

I Innst. 149 S (2013–2014) har komiteen pekt på at en vernehjemmel i jordloven bør vurderes i jordvernstrategien. Et forslag om en hjemmel i jordloven for varig vern av dyrka jord var på bred høring i 2009/2010. Regjeringen Stoltenberg II valgte å legge bort forslaget etter høringen. Forslaget innebar at den mest verdifulle dyrka jorda i alle deler av landet kunne gis et varig vern.

Under den alminnelige høringen gikk et klart flertall av kommunene og fylkeskommunene imot forslaget. Det ble argumentert med at en jordvernhjemmel vil undergrave plan- og bygningsloven som det sentrale virkemiddelet for sektorovergripende planlegging, at de nye virkemidlene i plan- og bygningsloven må få tid til å virke, at presset på areal utenfor et jordvernområde vil øke ved innføring av en jordvernhjemmel, og at en bestemmelse om jordvern reduserer det kommunale selvstyret.

En arbeidsgruppe nedsatt av Landbruks- og matdepartementet i 2014 har igjen vurdert om innføring av en egen vernehjemmel i jordloven kan ha effekt for jordvernet. Deres vurdering er at etablering av jordvernhjemmel og opprettelse av jordvernområder vil kunne sikre et utvalg av de mest verdifulle arealene for jordbruk i landet mot nedbygging. Trolig vil imidlertid dette samlet sett gjelde begrensede arealer, og presset på andre matjordområder vil øke.

Slik arbeidsgruppen vurderer det, vil fortsatt arealplanlegging etter plan- og bygningsloven være det mest sentrale for å ivareta jordressursene. Arbeidsgruppen påpeker at målsettingen om økt matproduksjon forutsetter et sterkt jordvern. Det bør ifølge gruppen derfor defineres et jordvernmål som viser statlige prioriteringer, og som også legger føringer for regional og kommunal planlegging.

Regjeringen vil ikke innføre vernehjemmel i jordloven, men videreføre plan- og bygningsloven som viktigste virkemiddel i planleggingen.