Luftforurensning er helseskadelig, særlig for
utsatte grupper som barn, astmatikere og personer med hjerte-/karlidelser.
Ifølge Folkehelseinstituttet inntreffer negative helseeffekter også
ved forurensningsnivåer som forekommer normalt i norske byer og
tettsteder. Vegtrafikk er i dag den dominerende kilden til lokal
luftforurensning i norske byer og tettsteder. Norge har hatt nasjonale
mål for luftkvalitet (svevestøv og nitrogendioksid) siden 1999,
med 1. januar 2010 som frist. Det har siden 2001 også vært et mål
at transportpolitikken skal bidra til å nå målene på helse- og miljøområdet,
inkludert målene for lokal luftkvalitet.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere myndighetenes
arbeid med å sikre god luftkvalitet. Undersøkelsen belyser utvikling
og status for konsentrasjonsnivåene av svevestøv (PM10)
og nitrogendioksid (NO2) i 14 norske
kommuner og byområder, med en samlet befolkning på 1,9 millioner,
som har så høye nivåer av svevestøv og/eller nitrogendioksid at
de er pålagt å overvåke forurensningsnivåene.
Forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften)
er et av de sentrale virkemidlene for å nå grenseverdier og nasjonale
mål for lokal luftkvalitet. Forskriften inneholder bestemmelser
om når luftkvaliteten skal overvåkes, og når tiltak skal utredes
og settes i verk. Undersøkelsen tar for seg hvordan forurensningsforskriften
er etterlevd og fulgt opp, og i hvilken grad ulike transportpolitiske virkemidler
og planverktøy bidrar til å bedre luftkvaliteten. Undersøkelsen
omfatter perioden 2005–2014.
Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i
følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:
lov om vern mot forurensninger
og om avfall (forurensningsloven) med tilhørende forskrift
Prop. 1 S Klima- og miljødepartementet
i perioden 1998–1999 til 2013–2014 med tilhørende innstillinger
Innst. S. nr. 246 (2001–2002) til St.meld.
nr. 23 (2001–2002) Bedre miljø i byer og tettsteder
Innst. S. nr. 240 (2003–2004) til St.meld.
nr. 24 (2003–2004) Nasjonal transportplan 2006–2015
Innst. S. nr. 132 (2007–2008) til St.meld.
nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand
Innst. 450 S (2012–2013) til Meld. St.
26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023
Rapporten ble forelagt Klima- og miljødepartementet
og Samferdselsdepartementet ved brev 1. juli 2015. Departementene
har i brev av henholdsvis 24. og 26. august 2015 gitt kommentarer
til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens
rapport.
Luftkvaliteten er
ikke i tråd med fastsatte mål.
Kommunenes etterlevelse og Miljødirektoratets oppfølging
av forurensningsforskriften er ikke god nok for å nå målene for
luftkvalitet.
Sentrale transportpolitiske virkemidler
kan i større grad bidra til god luftkvalitet.
Fordeling av ansvar og oppgaver på tvers
av sektorer og forvaltningsnivåer gjør det krevende å nå målene
for lokal luftkvalitet.
Forurensningsforskriften fastsetter juridisk
bindende grenseverdier for forurensningsnivå av svevestøv og nitrogendioksid.
Strengere nasjonale mål for lokal luftkvalitet har eksistert siden
1999 og skulle nås innen 2010, jf. årlige budsjettproposisjoner
for Klima- og miljødepartementet. Folkehelseinstituttet og Miljødirektoratet
har i tillegg gitt helsefaglige anbefalinger for luftkvaliteten
som er strengere enn både forskriftens grenseverdier og de nasjonale
målene.
Forurensningsnivået for svevestøv er i perioden 2005–2014
redusert i flere kommuner og byområder, og forurensningsforskriftens
grenseverdier er i hovedsak overholdt i de fleste kommunene. 11
av 14 kommuner som overvåker svevestøvnivåene, er imidlertid fortsatt
langt unna å nå det nasjonale målet. Forurensningsnivået av nitrogendioksid
har vært stabilt i perioden. I senere år har Bergen, Drammen, Oslo,
Trondheim og Stavanger hatt gjentatte brudd på forurensningsforskriftens
grenseverdi for nitrogendioksid, og de har siden 2010 også vært
langt unna å nå det nasjonale målet.
Riksrevisjonen vurderer det som alvorlig at
både grenseverdier og nasjonale mål overskrides i mange kommuner,
siden dette innebærer forurensningsnivåer som kan gi negative
helseeffekter for mange mennesker og risiko for sykdom og redusert
livskvalitet for særlig utsatte grupper.
Målstrukturen på området, det vil si forskriftens grenseverdier
og vurderingsterskler, nasjonale mål, Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier
samt anbefalinger gitt i retningslinje for behandling av luftkvalitet
i arealplanlegging, gir ulike mål med ulik status. De er også bare
delvis sammenlignbare. Etter Riksrevisjonens vurdering skaper dette
et uoversiktlig bilde av nivåer for ulike typer offentlige tiltak. Dette
er krevende for kommunene å forholde seg til, og det kan ifølge
Riksrevisjonen være behov for å forenkle målstrukturen for lokal
luftkvalitet.
Kommunene skal sørge for å overvåke luftkvaliteten
når forurensningen ligger over nedre vurderingsterskel, og utrede
tiltak når grenseverdiene overskrides, eller når det er fare for
dette. Kommunene kan også gi pålegg om tiltak.
Hvis forurensningsnivået ligger over øvre vurderingsterskel
i tre av de fem siste årene, er det fare for overskridelse av grenseverdiene.
Forurensningsforskriften krever da at kommunene utreder og gjennomfører
nødvendige tiltak for å få redusert forurensningen. Undersøkelsen
viser at kravet om utredning har blitt utløst i sju av de tolv kommunene som
måler nitrogendioksid. For svevestøv er kravet utløst i 12 av de
14 kommunene som overvåker nivået for dette. Undersøkelsen viser
videre at i perioden fram til 2014 hadde flere kommuner ikke utarbeidet eller
oppdatert utredninger for enten svevestøv og/eller nitrogendioksid,
til tross for vedvarende overskridelser av øvre vurderingsterskel
eller grenseverdier. I løpet av det siste året har imidlertid nesten
alle disse kommunene publisert slike utredninger eller oppdatert
eksisterende utredninger.
Flere av utredningene som er gjennomført før 2014,
angir i liten grad om anbefalte tiltak vil sørge for at grenseverdiene
nås. De har gjennomgående heller ikke konkrete planer for når tiltakene
skal gjennomføres, slik forskriften krever. For en del av tiltakene
som anbefales som resultat av utredningene, kan det være usikkert
om de lar seg gjennomføre. Dette kan gjelde kontroversielle tiltak
som krever politisk behandling lokalt, eller tiltak som krever godkjenning
av sentrale myndigheter.
Det er eksempler på at kommunene har unnlatt
å ta i bruk virkemidler som de har hjemler til, og som ville kunne
bringe forurensningsnivåene betydelig ned. Samtidig viser undersøkelsen
at kommuner i tilfeller der de har varslet eller gitt pålegg om
tiltak, har opplevd manglende gjennomslagskraft overfor statlige
etater. Trondheim kommunes pålegg til Statens vegvesen om hyppigere
vasking av statlige veier i kommunen ble avvist av vegvesenet. Oslos
midlertidige forbud mot tungtransport og dieselpersonbiler lot seg
ikke gjennomføre fordi Statens vegvesen, som anleggseier av de statlige
veiene innenfor kommunen, ikke ønsket forbudet. Riksrevisjonen mener
at når kommunen er tildelt ansvaret som forurensningsmyndighet,
bør statlige anleggseiere akseptere kommunens pålegg om tiltak.
Samtidig er det ifølge Riksrevisjonen viktig at statlige myndigheter
synliggjør hvilke tiltak som er praktisk gjennomførbare, og hvilke
effekter slike tiltak kan ha.
Miljødirektoratet er i tildelingsbrev fra Klima- og
miljødepartementet gitt ansvar for å følge opp kommunenes arbeid,
og kan ifølge forurensningsforskriften stille nærmere krav til utredninger.
Riksrevisjonen mener det er alvorlig at kravet om å utrede tiltak
ikke har blitt fulgt i en betydelig andel av de aktuelle kommunene.
Det betyr ifølge Riksrevisjonen at et viktig element i systemet
som er etablert for å nå grenseverdiene, ikke fungerer som det skal.
Når det også er mangler ved innholdet i flere av utredningene, ved
at de for eksempel mangler konkrete tidsplaner, framstår de i tillegg
som lite forpliktende. Det er etter Riksrevisjonens syn positivt
at Miljødirektoratet i 2014 har utarbeidet en veiledning for kommunenes
utredningsarbeid, og at direktoratene har startet med å utvikle
bedre beregningsverktøy på området.
Miljødirektoratets oppfølging av kommunene var
god i flere år, men avtok etter 2008, inntil ESA høsten 2013 åpnet
formell sak mot Norge. Oppfølgingen av kommuner som ifølge forskriften
skulle utrede tiltak eller revidere eksisterende utredninger, ble
da igjen tettere og mer konsekvent, blant annet som følge av ESA-saken.
Miljødirektoratet har framhevet at de er usikre
på hvor langt dets myndighet til oppfølging av kommunene strekker
seg. Miljødirektoratets tettere oppfølging av kommunene i etterkant
av ESA-saken har skjedd i samarbeid med Klima- og miljødepartementet.
De utredningene som kommunene har gjennomført i løpet av det siste
året, er i stor grad direkte resultat av Miljødirektoratets krav
om dette. Dette viser etter Riksrevisjonens mening at Miljødirektoratets
oppfølging har stor betydning for kommunenes arbeid med lokal luftkvalitet,
og at det er behov for at Miljødirektoratet engasjerer seg for å
sikre at kravene i forskriften blir overholdt. Viktigheten av Miljødirektoratets
oppfølging aktualiseres ytterligere av at en ny kartlegging av luftkvaliteten,
utført av Norsk institutt for luftforskning, viser at mange flere
kommuner enn de som per 2015 overvåker luftkvaliteten, har så høye
nivåer av forurensning at det utløser enten krav om måling eller
utredning av tiltak.
Stortinget har lagt til grunn at det er nødvendig
å ha en offensiv miljøpolitikk i transportsektoren for å redusere
de lokale miljøproblemene som trafikken fører med seg, jf. Innst.
S. nr. 240 (2003–2004), Innst. 390 S (2011–2012) og Innst. 450 S
(2012–2013). Konseptvalgutredninger for transportsystemer og Belønningsordningen
for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk er eksempler
på verktøy og virkemidler som kan bidra til at det planlegges for og
satses på mindre bilbruk og økt kollektivtransport, sykkel og gange.
Konseptvalgutredninger vurderer sammenhengen
mellom utvikling av transportsystemet og miljøutfordringer i byområder.
Alle de ni utredningene som inngår i analysen, har generelle krav
om miljøhensyn, noe som i mange tilfeller også kan inkludere lokal
luftkvalitet. Satsing på kollektivtrafikk, sykkel og gange er definert
som krav i alle utredningene, og som såkalt prosjektutløsende behov
i de fleste av dem. Undersøkelsen viser imidlertid at et mindretall av
konseptvalgutredningene i transportsektoren eksplisitt
formulerer mål eller krav om god luftkvalitet, til tross for at
samtlige byområder gir uttrykk for problemer med lokal luftforurensning.
Når behovet for god lokal luftkvalitet sjelden settes som eget krav i
tidlig fase av utredningen, vil luftkvalitet også kunne bli tillagt
mindre vekt når alternative transportløsninger utarbeides og vurderes.
Samfunnsøkonomiske analyser av ulike transportløsninger
skal som hovedregel prissette effekten av bedret eller forverret
lokal luftkvalitet. Undersøkelsen viser at dette bare skjer i et
fåtall av utredningene. Statens vegvesen viser til at nytten av
forbedring av luftkvaliteten er så lavt prissatt i den
metoden som benyttes, at det ikke får avgjørende betydning for valget
mellom ulike transportløsninger.
Samtlige konseptvalgutredninger foreslår økt satsing
på kollektivtrafikk, sykkel og gange i tråd med fastsatte mål. I
nesten samtlige konseptvalgutredninger pekes det imidlertid på at
nytteverdien av et forbedret tilbud for kollektivtransport, sykkel
og gange er vanskelig å beregne i modellene. Kostnadene av tiltak
som forbedrer tilbudet, er derimot tatt med fordi de er enklere
å beregne. Samlet sett fører derfor metodene for prissetting av
disse faktorene til at konseptvalgutredninger i liten grad fanger
opp hvilke konsekvenser de anbefalte transportløsningene vil få
for lokal luftkvalitet.
De valgte transportløsningene gir både økt satsing
på transportformer som kollektivtrafikk, sykkel og gange, og økt
framkommelighet for personbiler. Økt framkommelighet vil isolert
sett kunne føre til økt bilbruk, og dette understreker behovet for
supplerende analyser og virkemiddelbruk for å nå målet om nullvekst
i personbilbruken, som Stortinget sluttet seg til senest ved behandlingen
av Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023, jf. Innst.
450 S (2012–2013).
Byområder som har inngått avtaler innenfor Belønningsordningen
for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk, forplikter seg til
å føre en areal- og transportpolitikk i tråd med eventuelle bypakker
og vedtatte transportløsninger. Samlet årlig tildeling har i perioden
2010–2014 økt fra 327 mill. kroner til over 1 mrd. kroner. I 2015
ble det tildelt 1,3 mrd. kroner gjennom ordningen. Tilskuddsmidlene
til kommuner og fylkeskommuner skal brukes på en måte som gir økt
kollektivtrafikk, mindre bilbruk og bedre bymiljø. Undersøkelsen
tyder på at kollektivtrafikken i byområdene har økt i tråd med intensjonene
for ordningen. For målet om redusert personbilbruk er resultatene
mer blandet.
Ansvaret for å følge opp lokal luftforurensning
er spredt på flere sektorer og forvaltningsnivåer. Blant annet er
et av hovedmålene i transportpolitikken å redusere miljøskadelige
virkninger av transport og å bidra til å oppfylle mål og internasjonale
forpliktelser på helse- og miljøområdet. Stortingets transportkomité
har ved behandlingen av Nasjonal transportplan pekt på at både statlige
og lokale myndigheter har et stort ansvar for å legge til rette
for tiltak som samlet forbedrer både luftkvalitet og framkommelighet,
jf. Innst. 450 S (2012–2013).
Klima- og miljødepartementet har det overordnede
ansvaret for å nå målene for lokal luftkvalitet, men har få egne
virkemidler på området. Det er avhengig av at Samferdselsdepartementet
legger til rette for lokale virkemidler og at kommunene tar disse
i bruk. Samferdselsdepartementet har på sin side andre transportpolitiske
mål å ivareta parallelt med mål om bedre lokal luftkvalitet. Etter
Riksrevisjonens vurdering vil det da lett kunne oppstå målkonflikter.
Undersøkelsen viser flere eksempler på at ansvarsdelingen
i praksis kan stå i veien for gjennomføring av tiltak som effektivt
kunne ha fått forurensningsnivået i kommunene under eller nærmere
grenseverdiene. Klima- og miljøverndepartementet og Miljødirektoratet
har ingen myndighet til å pålegge kommunene, fylkene eller Statens
vegvesen som eiere av veianlegg å gjennomføre utslippsreduserende
tiltak. Kommunene har slik myndighet, men kan i noen tilfeller oppleve
at det er begrensninger på de mulighetene de har til å pålegge Statens
vegvesen å gjennomføre tiltak. Staten ved Samferdselsdepartementet
og Statens vegvesen kan hevde at enkelte kommuner unnlater å ta
i bruk tilgjengelige virkemidler fordi det er lokalpolitisk kontroversielt.
Samtidig viser Riksrevisjonen til at undersøkelsen tyder på at de
ulike aktørene er uenige om hvorvidt de virkemidlene som er tilgjengelig,
er tilstrekkelige.
Riksrevisjonen mener mye tyder på at nåværende fordeling
av roller og ansvar mellom sektorer og forvaltningsnivåer kan åpne
for et spill som lett kan føre til pulverisering av ansvar og manglende
evne til å beslutte og iverksette effektive tiltak. Flere av landets store
byer er langt unna de nasjonale målene for svevestøv og/eller nitrogendioksid,
og undersøkelsen indikerer etter Riksrevisjonens vurdering at nye
tiltak ikke iverksettes, delvis som en følge av at det er et sammensatt
aktørbilde og en krevende oppgave- og ansvarsfordeling mellom sektorer
og forvaltningsnivåer. Dette kan etter Riksrevisjonens vurdering
tilsi at det er behov for å gå igjennom organisering og ansvar for
å sikre effektiv virkemiddelbruk og måloppnåelse.
Riksrevisjonen anbefaler at Klima- og miljødepartementet
forenkler målstrukturen
for lokal luftkvalitet
sørger for at Miljødirektoratet forsterker
sin veiledning og oppfølging av kommunene som forurensningsmyndighet
og Samferdselsdepartementet går igjennom
oppgave- og ansvarsfordelingen mellom aktuelle sektorer og forvaltningsnivåer
med sikte på en mer effektiv virkemiddelbruk og måloppnåelse
i samarbeid med Samferdselsdepartementet
og Statens vegvesen gjør det klarere for kommunene hvilke tiltak
som er tilgjengelige og praktisk gjennomførbare, og hvilken effekt
de vil ha på lokal luftkvalitet.
Statsråden gir uttrykk for at Riksrevisjonens
analyser er nyttige og gir et viktig bidrag til regjeringens arbeid
på området. Statsråden viser til at en rekke prosesser er satt i
gang for å styrke arbeidet med lokal luftkvalitet videre. Arbeidet
er gitt høy prioritet.
Statsråden er enig i at målstrukturen på området er
komplisert og kan være krevende for kommunene å forholde seg til.
Et forslag til skjerpede grenseverdier for svevestøv er nylig sendt
på høring. Regjeringen vil også vurdere å endre de nasjonale målene
for lokal luftkvalitet i tråd med Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier,
og vil komme tilbake til Stortinget med dette.
Statsråden understreker at det er kommunene som
er forurensningsmyndighet, og at det er de som er gitt ansvaret
for å sørge for å utarbeide tiltaksutredninger. Kommunene kan som
del av dette arbeidet utstede pålegg og ilegge sanksjoner. Kommunen
kan imidlertid ikke pålegge konkrete tiltak eller virkemidler.
Miljødirektoratets veiledning og oppfølging
av kommunene som forurensningsmyndighet etter forurensningsforskriften
retter seg mot arbeidet med å overholde grenseverdiene. Det er flere
årsaker til at Miljødirektoratet i perioden 2008–2013 ikke fulgte opp
kommunene så aktivt som tidligere år. Statsråden er likevel enig
med Riksrevisjonen i at tett oppfølging av kommunene er viktig,
og vil sørge for at Miljødirektoratet fortsetter sitt arbeid på
dette området. Det er imidlertid viktig at det finnes effektive
virkemidler for å få innført tiltakene som kommunene utreder sammen
med anleggseierne.
Statsråden gir videre uttrykk for at oppgave-
og ansvarsfordelingen på området er utfordrende, men peker på at
staten har begrensede muligheter til å gripe inn overfor kommunene.
For å følge opp Riksrevisjonens rapport er Miljødirektoratet gitt
i oppdrag å gjøre en vurdering av forurensningsforskriftens kapittel
7 om lokal luftkvalitet, herunder myndighetsfordelingen og sanksjonsapparatet.
Hensikten vil være å vurdere om eventuelle endringer i utformingen
eller praktiseringen av forskriften vil kunne bidra til å styrke
gjennomføringsevnen på dette området.
Statsråden deler Riksrevisjonens syn på betydningen
av å klargjøre for kommunene hvilke tiltak som er tilgjengelige,
praktisk gjennomførbare og effektive i arbeidet med lokal luft.
For å klargjøre dette har Miljødirektoratet i samarbeid med samferdselsmyndighetene
utarbeidet en tiltaksveileder for kommunene som oppdateres på bakgrunn
av ny utvikling på området. Det vises i denne sammenheng også til
at regjeringen vurderer en rekke nye virkemidler på området, herunder
å gi adgang til å etablere lavutslippssoner, avvise skip i havn
på dager med høy forurensning, stille miljøkrav til drosjer, og
stille miljøkrav ved offentlige anskaffelser av kjøretøy. Felles
regelverk for trafikantbetaling i by og mulighet for å miljødifferensiere
gjennom AutoPass-systemet er også under utredning. I tillegg er
det satt i gang et omfattende arbeid med å utvikle og etablere et
nasjonalt beregningsverktøy for lokal luftkvalitet, som vil kunne
bidra til å lette kommunenes arbeid med å beregne effekten av ulike
tiltak.
Statsråden er enig i at sentrale transportpolitiske rammer,
som konseptvalgutredninger, bymiljøavtaler og belønningsordninger,
i større grad kan bidra til at kommunene får på plass effektive
virkemidler for god luftkvalitet. Behovet for god luftkvalitet må
etter statsrådens syn imidlertid avveies mot andre politiske mål
på miljøområdet og innenfor transportsektoren. For på sikt å sikre
en luftkvalitet som er i tråd med de nasjonale målene, er det viktig
at hensynet til lokal luftkvalitet behandles utfyllende og gis en sentral
plass i utformingen av rammene for transportpolitikken. Statsråden
understreker at transportpolitikken i byområdene har vært og er
i stor endring. Staten har ifølge statsråden tatt flere grep som
vil kunne bedre luftkvaliteten i byområdene, og som det er forventet
vil gi måloppnåelse på sikt. Blant annet er midler fra belønningsordningen
etter statsrådens vurdering et viktig bidrag til å nå målet om at
veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport,
sykkel og gange. På noe lengre sikt er bypakkene og de kommende
bymiljøavtalene sentrale verktøy for å sikre god måloppnåelse gjennom
effektiv og samordnet virkemiddelbruk på tvers av forvaltningsnivåene.
Riksrevisjonen er enig i at det i spørsmål om
lokal luftkvalitet i byområder kan oppstå vanskelige målkonflikter
sett opp mot andre viktige samfunnshensyn, som trafikksikkerhet,
støy og framkommelighet. Riksrevisjonen merker seg videre at statlige myndigheter
har tatt flere grep i transportpolitikken som på sikt vil kunne
gi bedre luftkvalitet i byområdene.