Luftforurensning er helseskadelig, særlig for
utsatte grupper som barn, astmatikere og personer med hjerte-/karlidelser.
Ifølge Folkehelseinstituttet inntreffer negative helseeffekter også
ved forurensningsnivåer som forekommer normalt i norske byer og
tettsteder. Vegtrafikk er i dag den dominerende kilden til lokal
luftforurensning i norske byer og tettsteder. Norge har hatt nasjonale
mål for luftkvalitet (svevestøv og nitrogendioksid) siden 1999,
med 1. januar 2010 som frist. Det har siden 2001 også vært et mål
at transportpolitikken skal bidra til å nå målene på helse- og miljøområdet,
inkludert målene for lokal luftkvalitet.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere myndighetenes
arbeid med å sikre god luftkvalitet. Undersøkelsen belyser utvikling
og status for konsentrasjonsnivåene av svevestøv (PM10)
og nitrogendioksid (NO2) i 14 norske
kommuner og byområder, med en samlet befolkning på 1,9 millioner,
som har så høye nivåer av svevestøv og/eller nitrogendioksid at
de er pålagt å overvåke forurensningsnivåene.
Forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften)
er et av de sentrale virkemidlene for å nå grenseverdier og nasjonale
mål for lokal luftkvalitet. Forskriften inneholder bestemmelser
om når luftkvaliteten skal overvåkes, og når tiltak skal utredes
og settes i verk. Undersøkelsen tar for seg hvordan forurensningsforskriften
er etterlevd og fulgt opp, og i hvilken grad ulike transportpolitiske virkemidler
og planverktøy bidrar til å bedre luftkvaliteten. Undersøkelsen
omfatter perioden 2005–2014.
Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i
følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:
lov om vern mot forurensninger
og om avfall (forurensningsloven) med tilhørende forskrift
Prop. 1 S Klima- og miljødepartementet
i perioden 1998–1999 til 2013–2014 med tilhørende innstillinger
Innst. S. nr. 246 (2001–2002) til St.meld.
nr. 23 (2001–2002) Bedre miljø i byer og tettsteder
Innst. S. nr. 240 (2003–2004) til St.meld.
nr. 24 (2003–2004) Nasjonal transportplan 2006–2015
Innst. S. nr. 132 (2007–2008) til St.meld.
nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand
Innst. 450 S (2012–2013) til Meld. St.
26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023
Rapporten ble forelagt Klima- og miljødepartementet
og Samferdselsdepartementet ved brev 1. juli 2015. Departementene
har i brev av henholdsvis 24. og 26. august 2015 gitt kommentarer
til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens
rapport.
Luftkvaliteten er
ikke i tråd med fastsatte mål.
Kommunenes etterlevelse og Miljødirektoratets oppfølging
av forurensningsforskriften er ikke god nok for å nå målene for
luftkvalitet.
Sentrale transportpolitiske virkemidler
kan i større grad bidra til god luftkvalitet.
Fordeling av ansvar og oppgaver på tvers
av sektorer og forvaltningsnivåer gjør det krevende å nå målene
for lokal luftkvalitet.
Forurensningsforskriften fastsetter juridisk
bindende grenseverdier for forurensningsnivå av svevestøv og nitrogendioksid.
Strengere nasjonale mål for lokal luftkvalitet har eksistert siden
1999 og skulle nås innen 2010, jf. årlige budsjettproposisjoner
for Klima- og miljødepartementet. Folkehelseinstituttet og Miljødirektoratet
har i tillegg gitt helsefaglige anbefalinger for luftkvaliteten
som er strengere enn både forskriftens grenseverdier og de nasjonale
målene.
Forurensningsnivået for svevestøv er i perioden 2005–2014
redusert i flere kommuner og byområder, og forurensningsforskriftens
grenseverdier er i hovedsak overholdt i de fleste kommunene. 11
av 14 kommuner som overvåker svevestøvnivåene, er imidlertid fortsatt
langt unna å nå det nasjonale målet. Forurensningsnivået av nitrogendioksid
har vært stabilt i perioden. I senere år har Bergen, Drammen, Oslo,
Trondheim og Stavanger hatt gjentatte brudd på forurensningsforskriftens
grenseverdi for nitrogendioksid, og de har siden 2010 også vært
langt unna å nå det nasjonale målet.
Riksrevisjonen vurderer det som alvorlig at
både grenseverdier og nasjonale mål overskrides i mange kommuner,
siden dette innebærer forurensningsnivåer som kan gi negative
helseeffekter for mange mennesker og risiko for sykdom og redusert
livskvalitet for særlig utsatte grupper.
Målstrukturen på området, det vil si forskriftens grenseverdier
og vurderingsterskler, nasjonale mål, Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier
samt anbefalinger gitt i retningslinje for behandling av luftkvalitet
i arealplanlegging, gir ulike mål med ulik status. De er også bare
delvis sammenlignbare. Etter Riksrevisjonens vurdering skaper dette
et uoversiktlig bilde av nivåer for ulike typer offentlige tiltak. Dette
er krevende for kommunene å forholde seg til, og det kan ifølge
Riksrevisjonen være behov for å forenkle målstrukturen for lokal
luftkvalitet.
Kommunene skal sørge for å overvåke luftkvaliteten
når forurensningen ligger over nedre vurderingsterskel, og utrede
tiltak når grenseverdiene overskrides, eller når det er fare for
dette. Kommunene kan også gi pålegg om tiltak.
Hvis forurensningsnivået ligger over øvre vurderingsterskel
i tre av de fem siste årene, er det fare for overskridelse av grenseverdiene.
Forurensningsforskriften krever da at kommunene utreder og gjennomfører
nødvendige tiltak for å få redusert forurensningen. Undersøkelsen
viser at kravet om utredning har blitt utløst i sju av de tolv kommunene som
måler nitrogendioksid. For svevestøv er kravet utløst i 12 av de
14 kommunene som overvåker nivået for dette. Undersøkelsen viser
videre at i perioden fram til 2014 hadde flere kommuner ikke utarbeidet eller
oppdatert utredninger for enten svevestøv og/eller nitrogendioksid,
til tross for vedvarende overskridelser av øvre vurderingsterskel
eller grenseverdier. I løpet av det siste året har imidlertid nesten
alle disse kommunene publisert slike utredninger eller oppdatert
eksisterende utredninger.
Flere av utredningene som er gjennomført før 2014,
angir i liten grad om anbefalte tiltak vil sørge for at grenseverdiene
nås. De har gjennomgående heller ikke konkrete planer for når tiltakene
skal gjennomføres, slik forskriften krever. For en del av tiltakene
som anbefales som resultat av utredningene, kan det være usikkert
om de lar seg gjennomføre. Dette kan gjelde kontroversielle tiltak
som krever politisk behandling lokalt, eller tiltak som krever godkjenning
av sentrale myndigheter.
Det er eksempler på at kommunene har unnlatt
å ta i bruk virkemidler som de har hjemler til, og som ville kunne
bringe forurensningsnivåene betydelig ned. Samtidig viser undersøkelsen
at kommuner i tilfeller der de har varslet eller gitt pålegg om
tiltak, har opplevd manglende gjennomslagskraft overfor statlige
etater. Trondheim kommunes pålegg til Statens vegvesen om hyppigere
vasking av statlige veier i kommunen ble avvist av vegvesenet. Oslos
midlertidige forbud mot tungtransport og dieselpersonbiler lot seg
ikke gjennomføre fordi Statens vegvesen, som anleggseier av de statlige
veiene innenfor kommunen, ikke ønsket forbudet. Riksrevisjonen mener
at når kommunen er tildelt ansvaret som forurensningsmyndighet,
bør statlige anleggseiere akseptere kommunens pålegg om tiltak.
Samtidig er det ifølge Riksrevisjonen viktig at statlige myndigheter
synliggjør hvilke tiltak som er praktisk gjennomførbare, og hvilke
effekter slike tiltak kan ha.
Miljødirektoratet er i tildelingsbrev fra Klima- og
miljødepartementet gitt ansvar for å følge opp kommunenes arbeid,
og kan ifølge forurensningsforskriften stille nærmere krav til utredninger.
Riksrevisjonen mener det er alvorlig at kravet om å utrede tiltak
ikke har blitt fulgt i en betydelig andel av de aktuelle kommunene.
Det betyr ifølge Riksrevisjonen at et viktig element i systemet
som er etablert for å nå grenseverdiene, ikke fungerer som det skal.
Når det også er mangler ved innholdet i flere av utredningene, ved
at de for eksempel mangler konkrete tidsplaner, framstår de i tillegg
som lite forpliktende. Det er etter Riksrevisjonens syn positivt
at Miljødirektoratet i 2014 har utarbeidet en veiledning for kommunenes
utredningsarbeid, og at direktoratene har startet med å utvikle
bedre beregningsverktøy på området.
Miljødirektoratets oppfølging av kommunene var
god i flere år, men avtok etter 2008, inntil ESA høsten 2013 åpnet
formell sak mot Norge. Oppfølgingen av kommuner som ifølge forskriften
skulle utrede tiltak eller revidere eksisterende utredninger, ble
da igjen tettere og mer konsekvent, blant annet som følge av ESA-saken.
Miljødirektoratet har framhevet at de er usikre
på hvor langt dets myndighet til oppfølging av kommunene strekker
seg. Miljødirektoratets tettere oppfølging av kommunene i etterkant
av ESA-saken har skjedd i samarbeid med Klima- og miljødepartementet.
De utredningene som kommunene har gjennomført i løpet av det siste
året, er i stor grad direkte resultat av Miljødirektoratets krav
om dette. Dette viser etter Riksrevisjonens mening at Miljødirektoratets
oppfølging har stor betydning for kommunenes arbeid med lokal luftkvalitet,
og at det er behov for at Miljødirektoratet engasjerer seg for å
sikre at kravene i forskriften blir overholdt. Viktigheten av Miljødirektoratets
oppfølging aktualiseres ytterligere av at en ny kartlegging av luftkvaliteten,
utført av Norsk institutt for luftforskning, viser at mange flere
kommuner enn de som per 2015 overvåker luftkvaliteten, har så høye
nivåer av forurensning at det utløser enten krav om måling eller
utredning av tiltak.
Stortinget har lagt til grunn at det er nødvendig
å ha en offensiv miljøpolitikk i transportsektoren for å redusere
de lokale miljøproblemene som trafikken fører med seg, jf. Innst.
S. nr. 240 (2003–2004), Innst. 390 S (2011–2012) og Innst. 450 S
(2012–2013). Konseptvalgutredninger for transportsystemer og Belønningsordningen
for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk er eksempler
på verktøy og virkemidler som kan bidra til at det planlegges for og
satses på mindre bilbruk og økt kollektivtransport, sykkel og gange.
Konseptvalgutredninger vurderer sammenhengen
mellom utvikling av transportsystemet og miljøutfordringer i byområder.
Alle de ni utredningene som inngår i analysen, har generelle krav
om miljøhensyn, noe som i mange tilfeller også kan inkludere lokal
luftkvalitet. Satsing på kollektivtrafikk, sykkel og gange er definert
som krav i alle utredningene, og som såkalt prosjektutløsende behov
i de fleste av dem. Undersøkelsen viser imidlertid at et mindretall av
konseptvalgutredningene i transportsektoren eksplisitt
formulerer mål eller krav om god luftkvalitet, til tross for at
samtlige byområder gir uttrykk for problemer med lokal luftforurensning.
Når behovet for god lokal luftkvalitet sjelden settes som eget krav i
tidlig fase av utredningen, vil luftkvalitet også kunne bli tillagt
mindre vekt når alternative transportløsninger utarbeides og vurderes.
Samfunnsøkonomiske analyser av ulike transportløsninger
skal som hovedregel prissette effekten av bedret eller forverret
lokal luftkvalitet. Undersøkelsen viser at dette bare skjer i et
fåtall av utredningene. Statens vegvesen viser til at nytten av
forbedring av luftkvaliteten er så lavt prissatt i den
metoden som benyttes, at det ikke får avgjørende betydning for valget
mellom ulike transportløsninger.
Samtlige konseptvalgutredninger foreslår økt satsing
på kollektivtrafikk, sykkel og gange i tråd med fastsatte mål. I
nesten samtlige konseptvalgutredninger pekes det imidlertid på at
nytteverdien av et forbedret tilbud for kollektivtransport, sykkel
og gange er vanskelig å beregne i modellene. Kostnadene av tiltak
som forbedrer tilbudet, er derimot tatt med fordi de er enklere
å beregne. Samlet sett fører derfor metodene for prissetting av
disse faktorene til at konseptvalgutredninger i liten grad fanger
opp hvilke konsekvenser de anbefalte transportløsningene vil få
for lokal luftkvalitet.
De valgte transportløsningene gir både økt satsing
på transportformer som kollektivtrafikk, sykkel og gange, og økt
framkommelighet for personbiler. Økt framkommelighet vil isolert
sett kunne føre til økt bilbruk, og dette understreker behovet for
supplerende analyser og virkemiddelbruk for å nå målet om nullvekst
i personbilbruken, som Stortinget sluttet seg til senest ved behandlingen
av Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023, jf. Innst.
450 S (2012–2013).
Byområder som har inngått avtaler innenfor Belønningsordningen
for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk, forplikter seg til
å føre en areal- og transportpolitikk i tråd med eventuelle bypakker
og vedtatte transportløsninger. Samlet årlig tildeling har i perioden
2010–2014 økt fra 327 mill. kroner til over 1 mrd. kroner. I 2015
ble det tildelt 1,3 mrd. kroner gjennom ordningen. Tilskuddsmidlene
til kommuner og fylkeskommuner skal brukes på en måte som gir økt
kollektivtrafikk, mindre bilbruk og bedre bymiljø. Undersøkelsen
tyder på at kollektivtrafikken i byområdene har økt i tråd med intensjonene
for ordningen. For målet om redusert personbilbruk er resultatene
mer blandet.
Ansvaret for å følge opp lokal luftforurensning
er spredt på flere sektorer og forvaltningsnivåer. Blant annet er
et av hovedmålene i transportpolitikken å redusere miljøskadelige
virkninger av transport og å bidra til å oppfylle mål og internasjonale
forpliktelser på helse- og miljøområdet. Stortingets transportkomité
har ved behandlingen av Nasjonal transportplan pekt på at både statlige
og lokale myndigheter har et stort ansvar for å legge til rette
for tiltak som samlet forbedrer både luftkvalitet og framkommelighet,
jf. Innst. 450 S (2012–2013).
Klima- og miljødepartementet har det overordnede
ansvaret for å nå målene for lokal luftkvalitet, men har få egne
virkemidler på området. Det er avhengig av at Samferdselsdepartementet
legger til rette for lokale virkemidler og at kommunene tar disse
i bruk. Samferdselsdepartementet har på sin side andre transportpolitiske
mål å ivareta parallelt med mål om bedre lokal luftkvalitet. Etter
Riksrevisjonens vurdering vil det da lett kunne oppstå målkonflikter.
Undersøkelsen viser flere eksempler på at ansvarsdelingen
i praksis kan stå i veien for gjennomføring av tiltak som effektivt
kunne ha fått forurensningsnivået i kommunene under eller nærmere
grenseverdiene. Klima- og miljøverndepartementet og Miljødirektoratet
har ingen myndighet til å pålegge kommunene, fylkene eller Statens
vegvesen som eiere av veianlegg å gjennomføre utslippsreduserende
tiltak. Kommunene har slik myndighet, men kan i noen tilfeller oppleve
at det er begrensninger på de mulighetene de har til å pålegge Statens
vegvesen å gjennomføre tiltak. Staten ved Samferdselsdepartementet
og Statens vegvesen kan hevde at enkelte kommuner unnlater å ta
i bruk tilgjengelige virkemidler fordi det er lokalpolitisk kontroversielt.
Samtidig viser Riksrevisjonen til at undersøkelsen tyder på at de
ulike aktørene er uenige om hvorvidt de virkemidlene som er tilgjengelig,
er tilstrekkelige.
Riksrevisjonen mener mye tyder på at nåværende fordeling
av roller og ansvar mellom sektorer og forvaltningsnivåer kan åpne
for et spill som lett kan føre til pulverisering av ansvar og manglende
evne til å beslutte og iverksette effektive tiltak. Flere av landets store
byer er langt unna de nasjonale målene for svevestøv og/eller nitrogendioksid,
og undersøkelsen indikerer etter Riksrevisjonens vurdering at nye
tiltak ikke iverksettes, delvis som en følge av at det er et sammensatt
aktørbilde og en krevende oppgave- og ansvarsfordeling mellom sektorer
og forvaltningsnivåer. Dette kan etter Riksrevisjonens vurdering
tilsi at det er behov for å gå igjennom organisering og ansvar for
å sikre effektiv virkemiddelbruk og måloppnåelse.
Riksrevisjonen anbefaler at Klima- og miljødepartementet
forenkler målstrukturen
for lokal luftkvalitet
sørger for at Miljødirektoratet forsterker
sin veiledning og oppfølging av kommunene som forurensningsmyndighet
og Samferdselsdepartementet går igjennom
oppgave- og ansvarsfordelingen mellom aktuelle sektorer og forvaltningsnivåer
med sikte på en mer effektiv virkemiddelbruk og måloppnåelse
i samarbeid med Samferdselsdepartementet
og Statens vegvesen gjør det klarere for kommunene hvilke tiltak
som er tilgjengelige og praktisk gjennomførbare, og hvilken effekt
de vil ha på lokal luftkvalitet.
Statsråden gir uttrykk for at Riksrevisjonens
analyser er nyttige og gir et viktig bidrag til regjeringens arbeid
på området. Statsråden viser til at en rekke prosesser er satt i
gang for å styrke arbeidet med lokal luftkvalitet videre. Arbeidet
er gitt høy prioritet.
Statsråden er enig i at målstrukturen på området er
komplisert og kan være krevende for kommunene å forholde seg til.
Et forslag til skjerpede grenseverdier for svevestøv er nylig sendt
på høring. Regjeringen vil også vurdere å endre de nasjonale målene
for lokal luftkvalitet i tråd med Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier,
og vil komme tilbake til Stortinget med dette.
Statsråden understreker at det er kommunene som
er forurensningsmyndighet, og at det er de som er gitt ansvaret
for å sørge for å utarbeide tiltaksutredninger. Kommunene kan som
del av dette arbeidet utstede pålegg og ilegge sanksjoner. Kommunen
kan imidlertid ikke pålegge konkrete tiltak eller virkemidler.
Miljødirektoratets veiledning og oppfølging
av kommunene som forurensningsmyndighet etter forurensningsforskriften
retter seg mot arbeidet med å overholde grenseverdiene. Det er flere
årsaker til at Miljødirektoratet i perioden 2008–2013 ikke fulgte opp
kommunene så aktivt som tidligere år. Statsråden er likevel enig
med Riksrevisjonen i at tett oppfølging av kommunene er viktig,
og vil sørge for at Miljødirektoratet fortsetter sitt arbeid på
dette området. Det er imidlertid viktig at det finnes effektive
virkemidler for å få innført tiltakene som kommunene utreder sammen
med anleggseierne.
Statsråden gir videre uttrykk for at oppgave-
og ansvarsfordelingen på området er utfordrende, men peker på at
staten har begrensede muligheter til å gripe inn overfor kommunene.
For å følge opp Riksrevisjonens rapport er Miljødirektoratet gitt
i oppdrag å gjøre en vurdering av forurensningsforskriftens kapittel
7 om lokal luftkvalitet, herunder myndighetsfordelingen og sanksjonsapparatet.
Hensikten vil være å vurdere om eventuelle endringer i utformingen
eller praktiseringen av forskriften vil kunne bidra til å styrke
gjennomføringsevnen på dette området.
Statsråden deler Riksrevisjonens syn på betydningen
av å klargjøre for kommunene hvilke tiltak som er tilgjengelige,
praktisk gjennomførbare og effektive i arbeidet med lokal luft.
For å klargjøre dette har Miljødirektoratet i samarbeid med samferdselsmyndighetene
utarbeidet en tiltaksveileder for kommunene som oppdateres på bakgrunn
av ny utvikling på området. Det vises i denne sammenheng også til
at regjeringen vurderer en rekke nye virkemidler på området, herunder
å gi adgang til å etablere lavutslippssoner, avvise skip i havn
på dager med høy forurensning, stille miljøkrav til drosjer, og
stille miljøkrav ved offentlige anskaffelser av kjøretøy. Felles
regelverk for trafikantbetaling i by og mulighet for å miljødifferensiere
gjennom AutoPass-systemet er også under utredning. I tillegg er
det satt i gang et omfattende arbeid med å utvikle og etablere et
nasjonalt beregningsverktøy for lokal luftkvalitet, som vil kunne
bidra til å lette kommunenes arbeid med å beregne effekten av ulike
tiltak.
Statsråden er enig i at sentrale transportpolitiske rammer,
som konseptvalgutredninger, bymiljøavtaler og belønningsordninger,
i større grad kan bidra til at kommunene får på plass effektive
virkemidler for god luftkvalitet. Behovet for god luftkvalitet må
etter statsrådens syn imidlertid avveies mot andre politiske mål
på miljøområdet og innenfor transportsektoren. For på sikt å sikre
en luftkvalitet som er i tråd med de nasjonale målene, er det viktig
at hensynet til lokal luftkvalitet behandles utfyllende og gis en sentral
plass i utformingen av rammene for transportpolitikken. Statsråden
understreker at transportpolitikken i byområdene har vært og er
i stor endring. Staten har ifølge statsråden tatt flere grep som
vil kunne bedre luftkvaliteten i byområdene, og som det er forventet
vil gi måloppnåelse på sikt. Blant annet er midler fra belønningsordningen
etter statsrådens vurdering et viktig bidrag til å nå målet om at
veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport,
sykkel og gange. På noe lengre sikt er bypakkene og de kommende
bymiljøavtalene sentrale verktøy for å sikre god måloppnåelse gjennom
effektiv og samordnet virkemiddelbruk på tvers av forvaltningsnivåene.
Riksrevisjonen er enig i at det i spørsmål om
lokal luftkvalitet i byområder kan oppstå vanskelige målkonflikter
sett opp mot andre viktige samfunnshensyn, som trafikksikkerhet,
støy og framkommelighet. Riksrevisjonen merker seg videre at statlige myndigheter
har tatt flere grep i transportpolitikken som på sikt vil kunne
gi bedre luftkvalitet i byområdene.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Are Helseth og lederen Martin Kolberg, fra Høyre,
Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom E. B.
Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik
Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid
Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og
fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at
luftforurensning er helseskadelig, særlig for utsatte grupper som
barn, astmatikere og personer med hjerte-/karlidelser. Ifølge Folkehelseinstituttet
inntreffer negative helseeffekter også ved forurensningsnivåer som
forekommer normalt i norske byer og tettsteder. Dette understreker
alvoret i temaet som har vært gjenstand for Riksrevisjonens undersøkelse.
Komiteen viser til at forurensningsforskriften fastsetter
juridisk bindende grenseverdier for forurensningsnivå
av svevestøv og nitrogendioksid. Strengere nasjonale mål for lokal
luftkvalitet har eksistert siden 1999 og skulle nås innen 2010,
jf. årlige budsjettproposisjoner for Klima- og miljødepartementet.
Folkehelseinstituttet og Miljødirektoratet har i tillegg gitt helsefaglige
anbefalinger for luftkvaliteten som er strengere enn både forskriftens
grenseverdier og de nasjonale målene.
Komiteen merker seg med bekymring
at i de senere år har Bergen, Drammen, Oslo, Trondheim og Stavanger
gjentatte ganger hatt verdier som overstiger de grenseverdiene forskriften
har satt for nitrogendioksid. Forurensningsnivået av nitrogendioksid har
vært stabilt i perioden 2005–2014, for svevestøv er forurensningsnivået
redusert, men det er fortsatt langt over det nasjonale målet.
Komiteen deler Riksrevisjonens
oppfatning av at det er alvorlig at både grenseverdier og nasjonale
mål overskrides i mange kommuner, og derigjennom påfører mange mennesker
risiko for sykdom og bidrar til negative helseeffekter hos personer
som regnes å være i utsatte grupper.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, vil påpeke
at det stabile forurensningsnivået for nitrogendioksid primært gjelder
årsmiddelverdiene. Dersom en vurderer antall timer med nivåoverskridelser,
er tallet til dels sterkt økende i undersøkelsesperioden.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet,mener,
som Riksrevisjonen, at det er alvorlig når kravet om å utrede tiltak
ikke har blitt fulgt i en betydelig andel av kommunene. Dette
flertallet merker seg samtidig at Miljødirektoratets veileder
til kommunene fra 2014 har hatt effekt når det gjelder dette, og
at direktoratene har startet med å utvikle bedre beregningsverktøy på
området. Viktigheten av dette arbeidet understrekes av den nye kartleggingen
utført av Norsk institutt for luftforskning, som viser at mange
flere kommuner enn de som per 2015 overvåker luftkvaliteten, har for
høye nivåer av forurensning.
Komiteen vil peke
på at målstrukturen på området, altså forskriftens grenseverdier
og vurderingsterskler, nasjonale mål, Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier
samt anbefalinger gitt i «retningslinje for behandling av luftkvalitet
i arealplanlegging», gir ulike mål med ulik status. Riksrevisjonen påpeker
at de bare delvis er sammenlignbare. Komiteen deler
Riksrevisjonens vurdering om at dette skaper et uoversiktlig bilde
av nivåer for ulike offentlige tiltak. Komiteen vil
peke på at denne situasjonen blir krevende for lokale myndigheter
å forholde seg til, og dette viser at det er behov for å forenkle målstrukturen
for lokal luftkvalitet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at statsråden
opplyser at regjeringen vil vurdere å endre de nasjonale målene
for lokal luftkvalitet i tråd med Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier,
og komme tilbake til Stortinget med dette. Disse medlemmerviser til at regjeringen ble anbefalt
å gjøre dette for mer enn to år siden av Miljødirektoratet, Vegdirektoratet,
Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Disse medlemmer har
vanskelig for å forstå at dette er en beslutning som krever mer
enn to års saksbehandling i regjering, og ber regjeringen nå følge
opp anbefalingen fra fagetatene og endre de nasjonale målene, slik et
mindretall på Stortinget flere ganger har bedt om.
Komiteen merker seg
at ansvaret for å følge opp lokal forurensning er spredt på flere
sektorer og forvaltningsnivåer. Blant annet er ett av hovedmålene
i transportpolitikken å redusere miljøskadelige virkninger av transport
og å bidra til å oppfylle mål og internasjonale forpliktelser på
helse- og miljøområdet. Komiteen viser til at Stortinget
ved behandlingen av Nasjonal transportplan, jf. Innst. 450 S (2012–2013),
har pekt på at både statlige og lokale myndigheter har et stort
ansvar for å legge til rette for tiltak som samlet forbedrer både
luftkvalitet og framkommelighet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne, viser til at staten råder over noen
av de mest kraftfulle regulatoriske virkemidlene, blant annet fastsettelsen
av bilavgiftene. Flertallet viser til at det i 2007
ble gjennomført en endring av bilavgiftene slik at markedsandelen
for dieselbiler økte fra under 50 prosent til nesten 80 prosent
fra ett år til et annet. Flertallet vil bemerke at
utslipp fra dieseldrevne kjøretøy er den største utslippskilden
til NOx i byene, og utslippene kan være
opp mot 100 ganger høyere enn fra bensindrevne kjøretøy under visse forhold. Flertallet viser
videre til at Folkehelseinstituttet (FHI) advarte mot avgiftsomleggingen,
men at Finansdepartementet ved statssekretær Geir Axelsen i 2006
uttalte «Det blir ingen vesentlige helsemessige konsekvenser i forbindelse
med denne omleggingen». Flertallet vil påpeke at
utredningsansvaret i slike saker ligger hos regjeringen, og konstaterer
at omleggingen i sin helhet ikke var utredet godt nok i dette tilfellet. Flertallet vil
sette et spørsmålstegn ved om utredningsinstruksen ble fulgt under
forberedelsen til avgiftsomleggingen (instruks fastsatt ved kongelig
resolusjon 18. februar 2000, og revidert ved kongelig resolusjon
24. juni 2005), da kunnskapen om de helsemessige konsekvensene på dette
tidspunktet var tilgjengelig, noe uttalelsen fra FHI viser.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at dieselbiler har lavere CO2-utslipp
enn bensinbiler. Dette gjør at nyere dieselkjøretøy vil ha en bedre
effekt enn bensinbiler på miljøet hva gjelder CO2-utslipp.
Utenfor de større byene, hvor problemene med lokal forurensning
er små, vil en høyere andel dieselbiler ha positive miljøeffekter,
under forutsetning av at de erstatter bensinbiler. Myndighetene
har også et viktig ansvar for å medvirke til å redusere CO2-utslippene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Senterpartietviser tilat avgiftsmessig stimulans av biler som
drives med biodrivstoff, hydrogen eller elektrisitet var
– og er – derfor også viktig.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at sett i lys av dette har endringene i engangsavgiften for
kjøretøy som ble gjennomført med virkning fra 2007, hatt positive
effekter for CO2-utslippene fra nyere
kjøretøy.
Komiteen peker på
at undersøkelsen viser at de ulike aktørene er uenige om hvorvidt
de virkemidlene som er tilgjengelige, er tilstrekkelig. Komiteen mener
dette viser at det er stort behov for politisk avklaring og politisk
lederskap på området. Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens
bemerkning om hvorvidt dagens fordeling av roller og ansvar mellom
sektorer og forvaltningsnivåer kan åpne for et spill som lett kan
føre til pulverisering av ansvar og manglende evne til å beslutte
og å iverksette effektive tiltak. Komiteen mener
at det er behov for å gå igjennom organisering og ansvar for å sikre effektiv
virkemiddelbruk og måloppnåelse.
Komiteens medlemmer fra Venstre og
Sosialistisk Venstreparti ber om at regjeringen gjør sitt
for å sikre at den nasjonale politikken bidrar til reduserte utslipp
av luftforurensning ned til trygt nivå. Dette innebærer særlig en
god koordinering av miljøpolitikken og samferdselspolitikken. Disse
medlemmer ber videre om at regjeringen sørger for at kommuner
som ønsker å vurdere nye tiltak for å styrke arbeidet mot helsefarlig
luftforurensning, møter velvilje og rask tilbakemelding fra sentrale
myndigheter.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til
Riksrevisjonens omtale av at kommuner som har varslet eller gitt
pålegg om tiltak, har opplevd manglende gjennomslagskraft overfor
statlige etater. Blant annet har Trondheim og Oslo bedt om henholdsvis
hyppigere vasking av statlige veier og midlertidige forbud mot tungtransport
og dieselpersonbiler, mens tiltakene ble stoppet av Statens vegvesen.
Dette er fortsatt en utfordring for håndtering av byluften i hovedstaden. Flertallet deler
Riksrevisjonens anbefaling om at Statens vegvesen må akseptere kommunens pålegg
om tiltak, når kommunen har ansvaret som forurensningsmyndighet
for å utrede og gjennomføre nødvendige tiltak.
Komiteen merker seg
at regjeringen vurderer en rekke nye virkemidler på området, herunder
å gi adgang til å etablere lavutslippssoner, avvise skip i havn
på dager med høy forurensning, stille miljøkrav til drosjer og miljøkrav
ved offentlige anskaffelser av kjøretøy. Videre er et felles regelverk
for trafikantbetaling i by og mulighet for miljødifferensiering
gjennom AutoPass-systemet under utredning.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet,
Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser
til at det siden 2001 har vært et mål at transportpolitikken skal
bidra til å nå målene på helse- og miljøområdet, og at Stortinget
har gjort en rekke vedtak fra 1998 til 2013 for å sikre god luftkvalitet
i byene. Disse medlemmer finner det derfor kritikkverdig
at så få av konseptvalgutredningene i transportsektoren eksplisitt
formulerer mål eller krav om god luftkvalitet, til tross for at
samtlige byområder gir uttrykk for problemer med lokal luftforurensning. Disse
medlemmer understreker at når transportpolitikken allerede
har motstridende mål, og det overordnede målhierarkiet ikke er definert,
er det avgjørende å inkludere krav til god luftkvalitet i enkeltprosjekter.
Disse medlemmer merker seg videre
at Riksrevisjonens undersøkelse viser at samfunnsøkonomiske analyser
av ulike transportløsninger sjelden prissetter effekten av bedret
eller forverret lokal luftkvalitet, og at metoden som brukes for
slik prissetting gjør at luftkvaliteten ikke prioriteres. Disse medlemmer ber
statsråden sikre at transportetatene viser effekten på lokal luftkvaliteten
av tiltak som utredes, og at metoden som i dag benyttes for prissetting
av god luftkvalitet, endres, slik at luftkvalitet for innbyggerne
får avgjørende betydning for valget mellom ulike transportløsninger.
Komiteen har merket
seg at klima- og miljøministeren mener at behovet for å få på plass
effektive virkemidler for god luftkvalitet må avveies mot andre
politiske mål på miljøområdet og innenfor trafikksektoren. Likeledes
har komiteen merket seg at Riksrevisjonens i sin
sluttmerknad skriver:
«Riksrevisjonen er enig i at det i spørsmålet om lokal
luftkvalitet i byområder kan oppstå vanskelige målkonflikter sett
opp mot andre viktige samfunnshensyn, som trafikksikkerhet, støy
og framkommelighet.»
Komiteen erkjenner at det oppstår
vanskelige målkonflikter i forbindelse med sikring av god luftkvalitet
i byområder. Likevel vil komiteen presisere at befolkningens
krav på ren luft, også i byene, er et overordnet miljøgode i arbeidet
for en god folkehelse. Når lovverket fastsetter bindende grenseverdier
for svevestøv og nitrogenoksyd, må disse følges. Alternativet er
at de juridisk bindende grenseverdiene endres politisk, slik at
vi får et åpent politisk ordskifte om luftkvalitet versus forurensning
knyttet til nødvendig transportarbeid på bil og båt.
Komiteen ber om at de fastsatte
juridisk bindende grenseverdiene følges opp i praksis.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 3:3 (2015–2016)
– Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med å sikre god
luftkvalitet i byområder – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den
15. mars 2016
Martin Kolberg | Per Olaf Lundteigen |
leder | ordfører |