Forslag til lov om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven)
innebærer at forvaltningsreglene for skatt og avgift samles i én
uttømmende skatteforvaltningslov. Hovedformålet med lovforslaget
er å øke forvaltningsreglenes tilgjengelighet for brukerne gjennom
et helhetlig, systematisk og oversiktlig regelverk. Dette vil styrke
de skattepliktiges rettssikkerhet.
Skatteforvaltningsreglene er i dag fragmentariske
og lite oversiktlige. Forvaltningsreglene omfatter blant annet regler
om organisering, saksbehandling, habilitet, taushetsplikt, vedtaksprosedyrer,
klage og endring, opplysnings- og oppgaveplikter, kontrollhjemler,
administrative sanksjoner, saksanlegg mv. Slike regler er gitt i mange
ulike skatte- og avgiftslover, i ligningsloven og i forvaltningsloven.
Det er også gitt et betydelig antall forskrifter i medhold av disse
lovene. Etter departementets syn er det et sterkt behov for å gjøre
dette regelverket mer oversiktlig og brukervennlig.
For å oppnå hovedformålet har det vært nødvendig
å samle skatteforvaltningsreglene i en uttømmende skatteforvaltningslov
og å harmonisere og samordne regelverket. Ved utarbeidelse av felles
regelverk er det lagt vekt på at løsningene som velges, styrker
de skattepliktiges rettssikkerhet. Det legges i begrenset grad opp
til innholdsmessige endringer, utover det som er nødvendig for å
harmonisere og samordne.
Departementet foreslår likevel enkelte materielle
endringer i skatteforvaltningsregelverket. De viktigste endringsforslagene
er ny fastsettingsmodell for formues- og inntektsskatt mv., klageadgang
på bindende forhåndsuttalelser, nye frister for endring av fastsetting
og delvis nye regler om administrative reaksjoner (tilleggsskatt
mv.).
Skatteforvaltningsloven vil erstatte ligningsloven.
I tillegg vil den nye loven erstatte en rekke skatteforvaltningsregler
i annet regelverk, blant annet i merverdiavgiftsloven, særavgiftsloven, motorkjøretøy-
og båtavgiftsloven, svalbardskatteloven og artistskatteloven. Den
vil også i hovedsak erstatte forvaltningsloven der den gjelder på
skatteområdet.
Forvaltningen av særavgifter for registrerte særavgiftspliktige
og motorkjøretøyavgifter er besluttet overført fra Tolletaten til
Skatteetaten fra 1. januar 2016. I Prop. 1 LS (2015–2016) kapittel
24 foreslår departementet at forvaltningen av innførselsmerverdiavgift
og særavgifter for uregistrerte særavgiftspliktige overføres fra Tolletaten
til Skatteetaten fra 1. januar 2017. I forslaget legger departementet
opp til at skatteforvaltningslovens generelle forvaltningsregler skal
gjelde innførselsmerverdiavgift og særavgifter for ikke registrerte
avgiftspliktige. Det er imidlertid behov for enkelte særlige bestemmelser.
Forslag til særlige bestemmelser som følge av forslaget om overføringen
av oppgaver fra Tolletaten til Skatteetaten er innarbeidet i proposisjonen.
Utkastet til skatteforvaltningslov er utformet kronologisk
etter en tenkt tidsakse som en skattesak følger. Loven er inndelt
i 16 kapitler.
Alle skatte- og avgiftsarter er i dag regulert
på tre hovedområder: materielle regler, forvaltningsregler og innkrevingsregler.
Forvaltningsreglene gir formelle rammer for fastsettingen av skatter og
avgifter. Området er omfattende, og handler om organisering, saksbehandling,
habilitet, taushetsplikt, vedtaksprosedyrer, klage og endring, opplysnings-
og oppgaveplikter, kontrollhjemler, administrative sanksjoner, saksanlegg mv.
På områdene for materielle regler og innkrevingsregler
har det de senere årene vært foretatt omfattende lovrevisjoner som
har samlet og modernisert regelverket. I 1999 ble det gitt ny skattelov,
i 2005 ny skattebetalingslov, i 2007 ny tollov og i 2009 en ny merverdiavgiftslov.
I Norge har det ikke vært noen større gjennomgang av skatteforvaltningsreglene
siden ligningsloven ble vedtatt i 1980.
I de senere årene har flere land sett behov
for en egen forvaltningslov for skatter og avgifter.
Danmark fikk ny skatteforvaltningslov i 2005 som
gjelder ved behandlingen av alle skatte- og avgiftskrav. Loven ble
vedtatt som et ledd i den danske kommunalreformen, og la til rette
for en større organisatorisk omorganisering på skatteområdet. Ved
skatteforvaltningsloven ble samtlige myndigheter for skatt, avgift
og toll samlet i én statlig enhet, Skat. Loven la også opp til en
omlegging av klagesystemene.
Den danske skatteforvaltningsloven gjelder for fastsettingen
av skattekravene i førsteinstans så vel som klage, gjenopptakelse
og domstolsprøving. Foruten reglene om organisering og myndighetsfordeling
har loven blant annet regler om taushetsplikt, habilitet, alminnelig
saksbehandling, bindende svar, frister, klage og endring, domstolsprøving,
elektronisk kommunikasjon og sakskostnader. Loven har imidlertid
ikke regler om kontroll av skattefastsettinger.
I Sverige ble en felles skatteforvaltningslov
for skatter og avgifter innført 1. januar 2012. Man hadde i lengre
tid merket seg flere problemer knyttet til det at forvaltningsregler
var spredt utover et stort antall lover. Blant annet førte et fragmentarisk
forvaltningsregelverk til at man fikk flere bestemmelser som var
ment å ha samme innhold, men som hadde ulik ordlyd, og til et inkonsekvent
begrepsapparat. Det var også et problem at lovverket var vanskelig
å finne fram i. Med skatteforvaltningsloven ønsket den svenske regjeringen
å forenkle regelverket og styrke rettssikkerheten til borgerne.
Loven erstatter en rekke bestemmelser i andre lover og har blant
annet regler om opplysningsplikt, fastsetting, kontroll, ettergivelse,
bevissikring og klage. Loven omfatter også regler om skattebetaling.
I Norge er skatteforvaltningsreglene i stor
grad regulert særskilt for de enkelte skatte- og avgiftsarter. Forvaltningsreglene
for formues- og inntektsskatt er uttømmende regulert i ligningsloven.
På merverdiavgiftsområdet er det inntatt en rekke forvaltningsregler
i merverdiavgiftsloven, men for øvrig gjelder forvaltningsloven. For
særavgiftene er det gitt enkelte forvaltningsregler i særavgiftsloven,
men sentrale forvaltningsbestemmelser er inntatt i særavgiftsforskriften.
I tillegg gjelder forvaltningsloven på særavgiftsområdet. Også for
andre skatter og avgifter er forvaltningsreglene spredt.
Dette har medført at reglene i liten grad har
vært sett i sammenheng på tvers av de ulike deler av lovverket,
og det er derfor komplisert å samordne og forenkle regelverket.
Ved endringer i reglene for én skatt eller avgift har det vist seg
vanskelig å følge opp med tilsvarende endringer for andre skatter
og avgifter. Over tid har dette ført til en rekke utilsiktede forskjeller.
Slike unødvendige og til dels utilsiktede forskjeller bidrar til
å gjøre regelverket omfattende, komplisert og uoversiktlig. Det
er også eksempler på at lovbestemmelser er forskjellig utformet,
selv om de har tilnærmet samme innhold.
Et vesentlig hensyn bak forslaget til en ny
lov om skatteforvaltning er å gjennomføre en omfattende regelverksforenkling.
Det er liten grunn til å ha ulike typer regler om for eksempel saksbehandling,
kontroll, endring og sanksjoner for de ulike skatte- og avgiftsartene.
Samordningen innebærer at regler som uten vesentlige faglige grunner
har blitt ulike, gjøres like, og at mengden regler begrenses ved
at like regler bare vil stå ett sted i regelverket.
Ved valg av systematikk er hensynet til brukerne viktig.
Sentrale brukergrupper er skatte- og avgiftspliktige og deres rådgivere
(advokater, regnskapsførere, revisorer mv.), skatte- og avgiftsmyndighetene
og domstolene.
Spesielt viktig er hensynet til de skatte- og avgiftspliktige.
Etter en samordning av forvaltningsreglene for de ulike skatte-
og avgiftsartene vil det i liten grad være nødvendig å gjøre seg kjent
med forskjellige forvaltningsregler fra område til område. En felles
forvaltningslov for skatte- og avgiftsområdet vil også legge til
rette for en mer helhetlig og pedagogisk framstilling av forvaltningsreglene
enn det som er mulig i den enkelte særlov sammenholdt med forvaltningsloven.
Et enklere og mer tilgjengelig regelverk vil også styrke de skattepliktiges rettssikkerhet.
Et samordnet og enhetlig regelverk gjør det
enklere for de som bistår skatte- og avgiftspliktige å forholde
seg til forvaltningsreglene. Det vil dessuten medføre at forvaltnings-
og rettsavgjørelser får et bredere virkeområde. Det vil også redusere
behovet for forvaltningens og domstolenes avklaringer av særegenheter
i regelverket.
Departementet sendte 21. november 2014 på høring
et forslag til ny skatteforvaltningslov. Høringsfristen var 2. mars
2015.
De aller fleste av høringsinstansene som har
uttalt seg generelt om forslaget, støtter forslaget om at forvaltningsreglene
på skatte- og avgiftsområdet samles i en uttømmende skatteforvaltningslov.
Flere av høringsinstansene har merknader og konkrete
forslag til endringer av det forslaget som ble sendt på høring.
Disse merknadene behandles i tilknytning til de enkelte forslagene.
Harmonisering og samordning av skatteforvaltningsregelverket
kan tenkes gjennomført på flere måter. En mulighet er å beholde
samme struktur som i dag, men samordne reglene i de enkelte lovene.
Etter departementets oppfatning vil en slik oppdelt løsning opprettholde
mange av ulempene ved dagens struktur. Regelverket vil fortsatt
være uoversiktlig og lite brukervennlig. Det er også en risiko for
at dette vil gi mindre harmoniserte og samordnede regler over tid.
En annen mulighet er å la forvaltningsloven
i større grad få anvendelse på hele skatte- og avgiftsområdet. Forvaltningsloven
gjelder som hovedregel for all offentlig saksbehandling og er utformet
med tanke på at den skal passe i de fleste forvaltningssaker. På
en del områder foreligger det imidlertid særlige hensyn som gir
behov for særregler, som supplerer forvaltningsloven eller erstatter
denne på visse områder. For eksempel inneholder merverdiavgiftsloven
en rekke forvaltningsbestemmelser, blant annet om taushetsplikt,
opplysningsplikt, fastsetting av merverdiavgift ved skjønn, klage og
endring mv. Forvaltningsloven gjelder bare utfyllende der merverdiavgiftsloven
ikke har egne forvaltningsbestemmelser.
For formues- og inntektsskatt mv. er det gitt
særskilte saksbehandlingsregler i ligningsloven. Ligningsloven gir
en uttømmende regulering av saksbehandlingsreglene i skattesaker.
Forvaltningsloven gjelder derfor ikke. Forvaltningsreglene i ligningsloven
er utformet spesielt med tanke på skattesaker.
En viktig forskjell mellom forvaltningsloven
og skatteforvaltningsregelverket knytter seg til hvem som har hovedansvaret
for sakens opplysning. Etter forvaltningsloven har forvaltningen
i større grad en veilednings- og utredningsplikt enn det skattemyndighetene
har etter gjeldende skatteforvaltningsregelverk. Det følger av forvaltningsloven
at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som
mulig før vedtak treffes. Skatteforvaltningen bygger på et selvdeklareringsprinsipp,
der avgjørelsene i første rekke er basert på opplysninger myndighetene
har fått på grunnlag av oppgaveplikter. Begrunnelsen for dette er
at det er de skatte- og avgiftspliktige som kjenner sine egne forhold
best, og at antallet saker på skatte- og avgiftsområdet er så stort
at en utredningsplikt på dette området ikke er mulig å gjennomføre
i praksis.
Etter forvaltningsloven behandles klager av overordnet
forvaltningsorgan, mens det er nemnder som er klageinstans i mange
skatte- og avgiftssaker. Det kan også nevnes at det er strengere
regler om taushetsplikt på skatte- og avgiftsområdet enn etter forvaltningsloven.
Ettersom opplysningspliktene i skatte- og avgiftssaker er omfattende,
er det svært viktig at de opplysningspliktige kan stole på at de
kan gi opplysningene uten fare for at de kommer på avveie. Det er
også strengere regler om habilitet. Dersom forvaltningsloven skal
gis anvendelse for hele skatte- og avgiftsområdet, vil det være
nødvendig med svært mange særregler, for eksempel om hvem som har
ansvaret for sakens opplysning ved skattefastsettingen, bruk av
skjønn, klage og endring, nemnder og sanksjoner. Særreglene kunne samles
i en egen lov, men brukerne vil da fortsatt måtte forholde seg til
to lover. Etter departementets oppfatning vil derfor en slik oppdelt
løsning opprettholde en del av ulempene ved dagens struktur. Regelverket
vil fortsatt være uoversiktlig og vanskelig å finne fram i.
Etter departementets oppfatning vil en uttømmende
skatteforvaltningslov i størst grad ivareta hensynet til harmonisering
og samordning. En innvending mot å samle skatteforvaltningsregelverket
i én lov er at loven kan bli for omfattende. Det er derfor nødvendig
med stor grad av harmonisering og samordning for at gevinsten med
en uttømmende lov kan oppnås. Etter departementets oppfatning er
det mulig å harmonisere og samordne regelverket i så stor grad at
det ikke blir så stort behov for særregler at det går utover oversiktligheten.
Departementet foreslår derfor at forvaltningsreglene på skatte-
og avgiftsområdet samles i en uttømmende skatteforvaltningslov.
En slik lov vil også kunne utformes spesielt med tanke på skattesaker,
hvor fastsetting av skatt er hovedtema. Dette innebærer at loven
vil være mer oversiktlig og brukervennlig.
Med dagens regelverksstruktur har det i praksis vist
seg teknisk vanskelig og ressurskrevende å harmonisere og samordne
lovgivningen. Et felles regelverk for skatter og avgifter muliggjør ensartede
regler som vil være enklere å oppdatere. Med reglene samlet i én
lov kommer det også tydeligere fram når det er behov for særregler for
enkelte av skatteartene, og når reglene bør harmoniseres.
En uttømmende skatteforvaltningslov legger også
til rette for å samle forskriftsbestemmelsene i en samleforskrift,
slik en har for skatteloven, merverdiavgiftsloven og skattebetalingsloven. Dette
betyr at mer enn 60 forskrifter kan oppheves og vil gi en oversiktlig
regelstruktur og en vesentlig forenkling.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at forvaltningsreglene
på skatte- og avgiftsområdet samles i en uttømmende skatteforvaltningslov.
I utgangspunktet bør en uttømmende skatteforvaltningslov
omfatte forvaltningsreglene for flest mulige skatter og avgifter.
Etter dagens organisering av skatte-, toll- og avgiftsforvaltningen
er forvaltningen av de ulike skatteartene fordelt på to etater.
Skatteetaten forvalter blant annet regelverket om formues- og inntektsskatt, trygdeavgift,
innenlands merverdiavgift, petroleumsskatt, arbeidsgiveravgift,
artistskatt og svalbardskatt. Toll- og avgiftsetaten forvalter blant
annet regelverket om toll, merverdiavgift ved innførsel, særavgifter
og motorkjøretøy- og båtavgifter. Forvaltningen av særavgifter for registrerte
særavgiftspliktige og motorkjøretøyavgiftene er besluttet overført
til Skatteetaten fra 1. januar 2016.
I Prop. 1 LS (2015–2016) kapittel 24 foreslår
departementet at forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgifter
for uregistrerte særavgiftspliktige overføres fra Tolletaten til Skatteetaten
fra 1. januar 2017. I Prop. 1 LS (2015–2016) foreslår departementet
at virksomheter som er eller skal være registrert i Merverdiavgiftsregisteret,
jf. merverdiavgiftsloven § 1-3 bokstav d, skal oppgi, beregne og betale
merverdiavgift ved innførsel av varer etter de samme regler som
gjelder for merverdiavgift av innenlandsk omsetning og uttak. Forslaget
innebærer at denne gruppen avgiftspliktige ikke lenger skal forholde
seg til Tolletaten for beregning og betaling av innførselsmerverdiavgift. Registrerte
avgiftspliktige får én etat å forholde seg til for så vidt gjelder
merverdiavgift. For innførselsmerverdiavgift for avgiftspliktige
som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, og særavgifter
for ikke registrerte avgiftspliktige, foreslås at avgiftsgrunnlaget
skal innberettes i tolldeklarasjonen og betales som i dag. Tollmyndighetene
tildeles derfor en begrenset kompetanse som avgiftsmyndighet. I
Prop. 1 LS (2015–2016) legger departementet opp til at skatteforvaltningslovens
generelle forvaltningsregler skal gjelde for innførselsmerverdiavgift og
særavgifter for ikke registrerte avgiftspliktige. Det er derfor
behov for enkelte særlige bestemmelser i de tilfellene Tolletaten
gis myndighet til å treffe vedtak om avgiftsgrunnlaget, herunder
regler om hvordan klager på slike vedtak skal behandles. Forslaget
om overføring av forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgift
for uregistrerte særavgiftspliktige til Skatteetaten, er innarbeidet
i forslaget til ny skatteforvaltningslov. Det vises til omtalen
i Prop. 1 LS (2015–2016) kapittel 24 for en nærmere beskrivelse
av forslaget.
Skatteetaten forvalter også regelverket om merverdiavgiftskompensasjon.
Etter departementets vurdering er det ikke grunn til å ha avvikende
forvaltningsregler for kompensasjonsordningen, selv om dette er
en utbetalingsordning. Departementet foreslår derfor at kompensasjonsordningen
for merverdiavgift for kommuner mv. skal omfattes av skatteforvaltningsloven.
Departementet ser det også som hensiktsmessig at skattebetalingsloven
skal gjelde tilsvarende for merverdiavgiftskompensasjon. Det foreslås
derfor endringer slik at reglene i skattebetalingsloven også skal
gjelde for merverdiavgiftskompensasjon.
Departementet foreslår at skatteforvaltningsloven
skal omfatte formues- og inntektsskatt, trygdeavgift, petroleumsskatt,
svalbardskatt, Jan Mayen-skatt, artistskatt, merverdiavgift, arbeidsgiveravgift,
særavgifter, motorkjøretøy- og båtavgifter og merverdiavgiftskompensasjon. Loven
vil dermed omfatte alle skatter og avgifter på Skatteetatens område.
Dokumentavgiften forvaltes i dag av Statens kartverk og Toll- og avgiftsdirektoratet.
Fra 1. januar 2016 vil Skatteetaten overta de oppgavene Toll- og
avgiftsdirektoratet har med dokumentavgiften. Det er også igangsatt
et arbeid med sikte på å overføre forvaltningen av dokumentavgiften
fra Kartverket til Skatteetaten. Denne overføringen reiser flere
problemstillinger, og det kan tenkes ulike grensesnitt for fordeling
av oppgaver mellom Kartverket og Skatteetaten. Det pågår en utredning
om fordelingen av oppgaver mellom Kartverket og Skatteetaten. Departementet
foreslår derfor ikke å la skatteforvaltningsloven gjelde for dokumentavgift
nå, men vil vurdere hvordan loven skal få anvendelse for dokumentavgiften når
grensesnittet mellom Skatteetaten og Kartverket er avklart nærmere.
Eiendomsskatt fastsettes av kommunene. Det er enkelte
særlige forvaltningsregler i eiendomsskatteloven, men forvaltningsloven
gjelder som hovedregel. Kommunene anvender som hovedregel forvaltningsloven
også i sitt øvrige arbeid, og er vant til å forholde seg til denne.
Etter departementets oppfatning er det av den grunn ikke hensiktsmessig
at kommunene skal anvende skatteforvaltningsloven ved utskrivning av
eiendomsskatt. Departementet foreslår derfor at eiendomsskatt ikke
skal inngå i skatteforvaltningslovens virkeområde.
Målsettingen med å samle skatteforvaltningsregelverket
i en uttømmende skatteforvaltningslov er å få et mer brukervennlig
regelverk for de skatte- og avgiftspliktige og myndighetene. Det er
derfor viktig at loven ikke blir for omfattende. Mange særregler
for enkeltområder vil gjøre det vanskeligere å få oversikt. Det
er derfor nødvendig med stor grad av harmonisering og samordning
for å oppnå gevinsten med en uttømmende lov. Når regler fra flere
områder skal samles i én lov, vil regelverket likevel bli omfattende.
Viktige mål ved utformingen av forslaget til skatteforvaltningslov
er at loven skal være oversiktlig, og at lovspråket er så enkelt
som mulig. Lovtekster bør også i størst mulig grad utformes slik
at de er teknologinøytrale. Et eksempel på at loven forsøkes gjort
mer teknologinøytral, er at plikten til å sende inn dokumenter er
erstattet med regler om å gi bestemte opplysninger.
For å oppnå målsettingen om at loven skal være enkel
å få oversikt over, er den blant annet utformet kronologisk etter
en tenkt tidsakse som en skattesak følger. En skattesak oppstår
typisk ved at den skattepliktige gir opplysninger, skatten fastsettes
og myndighetene kontrollerer fastsettingen. I en del tilfeller er
det aktuelt for myndighetene å endre fastsettingen, og skattepliktige
kan klage på endringen. Dersom det er grunnlag for endringen, kan
det være aktuelt med sanksjoner. Generelle bestemmelser om for eksempel
saksbehandling, taushetsplikt mv. er samlet først i loven.
Fordelingen av regelverk mellom lov og forskrift
er også viktig for at loven ikke skal bli for omfattende og uoversiktlig.
Utgangspunktet er at regler som gjelder rettigheter og plikter for borgerne,
bør plasseres i loven. På den annen side må målsettingen om en robust
regelstruktur ses i sammenheng med endringshyppighet og behovet
for dynamikk i regelverksutviklingen.
Departementet foreslår for eksempel at bestemmelsene
om skattepliktiges opplysningsplikt utformes slik at de grunnleggende
kravene framgår av loven, mens detaljene framgår av forskrift og
meldinger. En for detaljert regulering på dette området vil kunne
medføre at det må gjøres endringer i lovens regler om opplysningsplikt
hver gang det innføres nye skatte- og avgiftsregler. Et annet eksempel
er at regler om leveringsfrister foreslås tatt inn i forskrift,
og ikke framgår av loven slik tilfellet i stor utstrekning er i
dag. Ved utformingen av forskriftshjemler er det lagt til grunn
at lovens fullmakter i størst mulig utstrekning bør knyttes til
de respektive materielle bestemmelsene, og at vide fullmakter bør
unngås. For ytterligere å skape et oversiktlig skatteforvaltningsregelverk
legger departementet opp til at det skal utformes en samleforskrift
til loven.
Lovens kapittel 1 Innledende bestemmelser inneholder
bestemmelser om lovens virkeområde, forholdet til forvaltningsloven
og elektronisk kommunikasjon samt definisjoner av viktige begreper
i loven. Departementet foreslår at loven skal gjelde for fastsetting
av skatt på formue og inntekt, tonnasjeskatt, naturressursskatt
og grunnrenteskatt etter skatteloven, trygdeavgift, svalbardskatt,
Jan Mayen-skatt, artistskatt, petroleumsskatt, merverdiavgift, arbeidsgiveravgift,
særavgifter, motorkjøretøyavgifter og merverdiavgiftskompensasjon.
Skatt foreslås definert som alle skatter og avgifter
som omfattes av loven, mens skattepliktige omfatter alle som er
pliktige til å svare slik skatt. Departementet foreslår at skattemyndigheter
skal omfatte myndighetene for skatt som omfattes av loven. Med enkeltvedtak
menes en avgjørelse som treffes av skattemyndighetene i medhold
av loven, og som er bestemmende for rettigheter eller plikter til
en bestemt skattepliktig, tredjepart eller trekkpliktig.
Det foreslås at skatteforvaltningsloven skal
være en uttømmende lov for skatteforvaltningen. Forvaltningsloven
skal derfor som hovedregel ikke gjelde. Forvaltningsloven § 15 a
om elektronisk kommunikasjon og kapittel VII om forskrifter får
likevel anvendelse.
I lovens kapittel 2 foreslår departementet å
regulere hvilke organer som er skattemyndighet for henholdsvis formues-
og inntektsskatt, svalbardskatt, artistskatt, petroleumsskatt, merverdiavgift,
arbeidsgiveravgift, særavgifter, motorkjøretøyavgifter og merverdiavgiftskompensasjon.
Det foreslås å videreføre de eksisterende myndighetene for de enkelte
skatteartene. Videre foreslås en bestemmelse om hvilke organer som
er skattemyndighet i første instans. Kapittel 2 har også enkelte
særregler om nemndene på skatte- og avgiftsområdet.
Ligningsloven har i dag en detaljert regulering av
hvilke organer som har myndighet etter loven, mens de øvrige lovene
på skatte- og avgiftsområdet har mindre detaljerte regler om myndigheter.
I prinsippet er det bare nødvendig å lovregulere nemndene på skatte-
og avgiftsområdet, da regjeringen kan bestemme den øvrige organiseringen
av skatteforvaltningen i kraft av sin alminnelige kompetanse til
å organisere statsforvaltningen. Informasjonshensyn tilsier imidlertid
at det framgår av loven hvilke forvaltningsorganer som har ansvaret
for de enkelte skatteartene. Departementet foreslår derfor at regulering
av hvilke organer som er myndigheter etter loven, skal framgå av
loven. Når betegnelsen «skattemyndigheter» brukes ellers i loven,
vil det framgå av lovens kapittel 2 hvilke organer som er myndigheter
for den enkelte skattearten som omfattes av skatteforvaltningsloven.
Andre lover regulerer det samme spørsmålet for sine virkeområder,
for eksempel skattebetalingsloven kapittel 2.
Kapittel 3 Taushetsplikt regulerer skattemyndighetenes
taushetsplikt. Skattepliktige og tredjeparter har en omfattende
opplysningsplikt overfor skattemyndighetene, og det er avgjørende
at de som gir opplysninger til skattemyndighetene, har tillit til
at opplysningene behandles på en forsvarlig måte, og ikke gjøres kjent
for uvedkommende. Reglene som foreslås i kapittel 3 bygger på gjeldende
regler i ligningsloven og merverdiavgiftsloven og reglene i tolloven
som gjelder for særavgifter og motorkjøretøyavgifter. Bestemmelsene
har også elementer fra forvaltningsloven. Taushetspliktsreglene
skal gjelde for alle som har eller har hatt verv, stilling eller
oppdrag knyttet til skattemyndighetene.
Kapittel 4 Habilitet inneholder bestemmelser
om i hvilke tilfeller det foreligger inhabilitet, hvordan spørsmålet
om habilitet skal avgjøres og hvem som er stedfortreder i saker
hvor tjenestemannen er inhabil. Regler om habilitet skal sikre at
forvaltningen treffer avgjørelser på et mest mulig objektivt grunnlag
og ikke påvirkes av tjenestemannens særlige forhold til saken. Bestemmelsene
bygger på habilitetsreglene i ligningsloven og forvaltningsloven.
På de punktene hvor ligningsloven har regler som er spesielt tilpasset
skatteområdet, er løsningene i disse reglene stort sett valgt framfor
forvaltningslovens mer generelle regler.
Kapittel 5 Alminnelige saksbehandlingsregler gir
regler om saksbehandlingen i skattesaker, slik som regler om fristberegning,
sakskostnader, bruk av fullmektig og virkning av saksbehandlingsfeil.
Saksbehandlingsreglene i kapitlet kan deles inn i to grupper. Noen
av bestemmelsene vil gjelde for behandlingen av alle saker etter skatteforvaltningsloven.
Dette gjelder blant annet regler om veiledningsplikt og partsinnsyn
i saksdokumenter. Andre saksbehandlingsbestemmelser vil gjelde behandlingen
etter loven av de sakene som gjelder «enkeltvedtak». I denne kategorien
finnes blant annet regler om forhåndsvarsling og begrunnelse. Virkeområdet for
saksbehandlingsreglene vil framgå av den enkelte bestemmelsen. Departementets
forslag til alminnelige saksbehandlingsregler i skatteforvaltningsloven
bygger på gjeldende saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og ligningsloven.
Skattepliktige har fra tid til annen behov for
å få avklart skattemessige konsekvenser av disposisjoner de planlegger
å foreta. Av denne grunn ble det i 1991 innført en ordning med bindende forhåndsuttalelser
for saker etter petroleumsskatteloven. I 2001 ble tilsvarende ordning innført
i ligningsloven og merverdiavgiftsloven. Ordningen går i korte trekk
ut på at skattepliktige kan be om myndighetenes vurdering av de
skattemessige konsekvensene av planlagte framtidige disposisjoner.
Dersom den skattepliktige velger å gjennomføre den skisserte disposisjonen,
vil myndighetene være bundet til å foreta skattleggingen i samsvar
med uttalelsen dersom den skattepliktige krever det.
Etter departementets syn er bindende forhåndsuttalelser
en hensiktsmessig ordning for å få avklart skattemessig tvil rundt
økonomisk viktige disposisjoner. For de skattepliktige er det gunstig
på en rask og enkel måte å kunne få avklart skattemessige konsekvenser
av en gitt disposisjon før den eventuelle disposisjonen gjennomføres.
Departementet foreslår derfor en videreføring
og utvidelse av ordningen, slik at myndighetene kan gi bindende
forhåndsuttalelser om disposisjoner på alle områder som skal omfattes
av skatteforvaltningsloven.
Departementet foreslår videre en endring i ordningen
ved at det, med unntak for petroleumsskatteområdet, åpnes for at
bindende forhåndsuttalelser kan påklages. Bakgrunnen er hensynet
til skattepliktiges rettssikkerhet. For skatteartene på myndighetsområdet
til Skatteklagenemnda og Skatteklagenemnda for Svalbard foreslås
det at klagen skal behandles av nemnda. For de øvrige skatteartene
foreslås det at klagen skal behandles av overordnet organ.
Departementet foreslår å samle bestemmelsene om
opplysningsplikt for tredjeparter i skatteforvaltningsloven kapittel
7. Forslaget viderefører bestemmelsene i ligningsloven kapittel
5 med noen mindre endringer. Reglene innebærer at tredjeparter plikter
å gi nærmere angitte opplysninger til skattemyndighetene uten at
myndighetene har bedt om det. Opplysningene skal med andre ord gis
av eget tiltak. Regler om dette finnes i dag i hovedsak på ligningslovens
område, og pålegger blant annet arbeidsgivere og banker å innberette
en rekke opplysninger til skattemyndighetene om skattytere som de
har forbindelse med. Slike tredjepartsopplysninger utgjør hoveddelen
av de såkalte grunnlagsdata, og er en nødvendig forutsetning for
forhåndsutfylling av selvangivelsen for personlige skattytere.
Departementet foreslår ingen endringer i omfanget
av tredjepartenes opplysningsplikt.
Kapittel 8 Opplysningsplikt for skattepliktige, trekkpliktige
mv. inneholder regler om hvilke opplysninger de skattepliktige skal
gi skattemyndighetene av eget tiltak. Kapitlet gir også regler om
opplysningsplikt for trekkpliktige arbeidsgivere, selskaper mv.
En full harmonisering i form av utelukkende felles
og likelydende bestemmelser er vanskelig å oppnå på dette området.
Mens kjernen i opplysningsplikten er den samme for de ulike skatteartene,
er det fortsatt behov for noen særregler, først og fremst fordi
behovet for opplysninger er forskjellig på de ulike områdene. Departementet foreslår
en tredelt regulering av opplysningsplikten om egne forhold. Det
foreslås en bestemmelse om innholdet i den alminnelige opplysningsplikten,
som skal gjelde generelt på hele lovens område. Kjernen i opplysningsplikten
er at de skattepliktige skal gi riktige og fullstendige opplysninger.
De skal opptre aktsomt og lojalt slik at skatteplikten i rett tid
blir klarlagt og oppfylt, og varsle skattemyndighetene om eventuelle
feil. Bestemmelsen bygger på praksis som har utviklet seg i tilknytning
til opplysningsplikten etter ligningsloven. Rettspraksis mv. etter
gjeldende bestemmelser vil derfor fortsatt ha betydning.
Nærmere regler om innholdet i opplysningsplikten
og på hvilken måte plikten skal oppfylles, reguleres i egne bestemmelser
for de ulike skatteartene. Samlebetegnelsen skattemelding brukes
om de meldingene som skattepliktige skal levere som ledd i fastsetting
etter kapittel 9. Skattemelding erstatter dermed betegnelsene selvangivelse,
omsetningsoppgave, særavgiftsoppgave osv. Videre foreslår departementet
at de mer tekniske og detaljerte reglene om leveringsmåte, leveringsfrister,
leveringssted mv. reguleres i forskrift, samt at direktoratet kan utforme
meldinger som skal brukes ved levering av opplysningene.
Kapittel 9 Fastsetting inneholder regler om hvem
som fastsetter skattegrunnlaget, og hvem som beregner skatten. Kapitlet
inneholder blant annet også regler om skattepliktiges endring av egen
fastsetting og reglene om offentliggjøring av skatteliste. I norsk
skatterett opereres det hovedsakelig med tre ulike metoder for fastsetting;
fastsetting ved vedtak, fastsetting ved egenfastsetting og fastsetting
ved trekk. Fastsettingsmodellene er i varierende grad lovbestemt.
Departementet foreslår at de tre fastsettingsprinsippene videreføres
i skatteforvaltningsloven, og at prinsippene kommer tydeligere fram
i lovtekst.
Departementet foreslår nye regler for fastsetting av
formues- og inntektsskatt. Etter gjeldende rett fastsettes formues-
og inntektsskatt etter en ligningsprosess som resulterer i et vedtak
om hvor mye skatt den skattepliktige skal betale. Ligningsprosessen
er imidlertid betydelig endret siden vedtakelsen av ligningsloven
i 1980, og etter departementets mening er det behov for å oppdatere
regelverket om fastsetting av formues- og inntektsskatt.
Departementet foreslår derfor nye regler som
utformes mer i tråd med hvordan ligningen i praksis foregår i dag.
I korte trekk går forslaget ut på at levering av skattemelding –
eller aksept av en forhåndsutfylt skattemelding uten endringer – anses
som fastsetting av grunnlaget for skatten, og at myndighetene skal
foreta skatteberegningen direkte på dette grunnlaget, med mindre
de fatter vedtak om å endre skattegrunnlaget. Med skattegrunnlag
menes her hva som skal regnes som skattepliktig formue og inntekt.
Skatteberegningen for formues- og inntektsskatt er
mye mer kompleks enn beregningen av for eksempel merverdiavgift.
Det foreslås derfor at myndighetene fortsatt skal beregne skatten.
Etter fastsetting av skattegrunnlaget og etterfølgende beregning
skal det som i dag foretas et skatteoppgjør.
Departementet foreslår at kildeskatt på utbytte
til utenlandsk aksjonær fastsettes ved at det utdelende selskapet
foretar skattetrekk til dekning av skatten. Trekkplikten innebærer
at selskapet skal holde tilbake skatten ved utbetalingen av utbyttet,
og deretter innberette og innbetale beløpet til skattemyndighetene.
Selskapet skal også etter gjeldende regler holde tilbake skatt ved
utbetalingen av utbyttet, men fastsettingen forenkles ved at det
ikke lenger skal fattes noe vedtak om kildeskatt. Departementet
foreslår videre å lovfeste at selskapet kan foreta trekk med lavere skattesats
enn det som følger av skattevedtaket. Selskapet som deler ut utbytte,
skal kunne holdes ansvarlig for manglende skattetrekk bare dersom det
kan bebreides for ikke å ha gjennomført riktig trekk. Dette medfører
en lempning av ansvaret for selskapene, som i dag har et objektivt ansvar
for skatten.
For forvalterregistrerte aksjer foreslås det
i stedet at forvalteren kan holdes ansvarlig for manglende innbetalt
skatt dersom vedkommende har opptrådt på en slik måte at selskapet
har trukket uriktig beløp. Dersom forvalteren ikke betaler skatten
vedkommende blir ansvarlig for, kan tillatelsen til å trekke kildeskatt
med lavere sats trekkes tilbake. Dette innebærer en skjerping av forvalternes
ansvar.
Den utenlandske aksjonæren skal som i dag ha rett
til å kreve refusjon av for mye fastsatt skatt, men ordningen får
en tydeligere lovmessig forankring.
Kapittel 10 Kontroll inneholder reglene om at skattepliktige
og tredjeparter skal gi opplysninger etter krav fra skattemyndighetene. Opplysningene
kan innhentes ved skriftlig henvendelse eller ved stedlig kontroll.
Kontrollopplysninger skiller seg dermed fra opplysninger om egne
og andres forhold som skal gis av eget tiltak etter reglene i lovens
kapittel 7 og 8.
Ligningsloven kapittel 6 og merverdiavgiftsloven
kapittel 16 ble endret ved lov 26. april 2013 nr. 16, og har nå
tilnærmet likelydende bestemmelser om kontroll av skattepliktige
og tredjeparter. Bestemmelsene gjelder blant annet kontrollopplysninger
fra skattepliktige selv, tredjeparter, offentlige myndigheter og
tilbyder av tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett eller kommunikasjonstjeneste
og kontroll hos opplysningspliktige.
Etter departementets syn er de hensynene som gjør
seg gjeldende på kontrollområdet, i stor grad like for de skatteartene
som foreslås omfattet av skatteforvaltningsloven. Som følge av den
pågående omorganiseringen av skatte- og avgiftsforvaltningen vil
Skatteetaten framover få ansvar for fastsetting av alle skatteartene.
Det vil da kunne være aktuelt å kontrollere flere skattearter ved
en og samme kontroll, slik det gjøres i dag for formues- og inntektsskatt
og merverdiavgift. For både myndighetene og de som kontrolleres,
vil det da være en klar fordel med et felles regelsett. Forslaget
til regler om kontroll i skatteforvaltningsloven kapittel 10 bygger
derfor på reglene i ligningsloven kapittel 6 og merverdiavgiftsloven
kapittel 16. I tillegg foreslås det særregler for kontroll av motorkjøretøyavgifter.
Kapittel 11 Pålegg om bokføring, revisjon og
oppbevaring av regnskapsmateriale viderefører gjeldende regler om
pålegg om bokføring og revisjon i ligningsloven, merverdiavgiftsloven, særavgiftsloven
og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven. Reglene utvides noe ved at
de får anvendelse for alle skatteartene som omfattes av loven, og
ved at pålegg om bokføring også skal kunne ilegges tredjeparter.
Videre foreslås en bestemmelse om pålegg om oppbevaring av regnskapsmateriale
som viderefører tilsvarende bestemmelser i ligningsloven og merverdiavgiftsloven.
Departementet foreslår også en felles bestemmelse om klage over
pålegg om bokføring, revisjon og oppbevaring av regnskapsmateriale.
Kapittel 12 Endring uten klage regulerer skattemyndighetenes
adgang til å endre skattefastsettinger mv. Reglene skal gjelde endring
av ordinære fastsettinger, og skal også få tilsvarende anvendelse
i saker hvor det ikke foreligger noen ordinær fastsetting. Reglene
skal i tillegg gjelde for myndighetenes endring av et eget tidligere
vedtak etter lovens kapittel 12.
Departementet foreslår at lovens kapittel 12
skal gjelde endring av enkeltvedtak, både vedtak om skattefastsetting
og andre enkeltvedtak. Enkeltvedtak om skattefastsetting skiller
seg fra skattemyndighetenes øvrige vedtak i den forstand at de er
av direkte betydning for hvor mye skatt den enkelte er forpliktet
til å betale. Departementet foreslår derfor å regulere adgangen
til å endre skattefastsettingen og adgangen til å endre enkeltvedtak
som ikke gjelder skattefastsetting, hver for seg.
Det er behov for å forenkle og samordne dagens regler
om frister for endring av skattefastsettinger. De gjeldende reglene
er etter departementets syn lite oversiktlige, og løsningene i de
enkelte lovene har store innbyrdes forskjeller. Departementet foreslår
at skattemyndighetene som hovedregel skal kunne ta opp en skattefastsetting til
endring i fem år etter utløpet av skattleggingsperioden. Fristen
er i samsvar med den nye fristen for oppbevaring av regnskap, og
skal gjelde både ved endringer til fordel og til ulempe for den
skattepliktige. Fristen skal være ti år dersom den skattepliktige
kan ilegges skjerpet tilleggsskatt eller straffes for brudd på straffelovens
bestemmelser om skatte- og avgiftssvik. Innenfor fristene skal skattemyndighetene
i utgangspunktet ha anledning til å endre skattefastsettingen så
mange ganger som er nødvendig for at fastsettingen skal bli riktig, herunder
også endre vedtak i endringssak. Det foreslås imidlertid en viktig
begrensning i adgangen til å omgjøre et vedtak i endringssak til ugunst
for den skattepliktige uten at det foreligger nye opplysninger.
Saken må da tas opp innen fire måneder etter at det opprinnelige
vedtaket ble truffet. Firemånedersfristen setter dermed en grense
for hvor lenge skattemyndighetene kan ombestemme seg når det ikke
foreligger nye faktiske opplysninger i saken.
I dag er den ordinære lengstefristen for å endre
i saker hvor det ikke er gitt riktige og fullstendige opplysninger,
ti år i saker som omfattes av ligningsloven og merverdiavgiftsloven.
Forslaget innebærer at denne fristen forkortes fra ti til fem år.
Femårsfristen vil også erstatte treårsfristen
i ligningsloven, som blant annet gjelder skattemyndighetenes anvendelse
av skattelovgivningen når det faktiske grunnlaget for den tidligere avgjørelsen
ikke var uriktig eller ufullstendig. I praksis innebærer dette en
utvidet adgang til å omgjøre fastsettingen til fordel for den skattepliktige,
når det viser seg at myndighetene har anvendt skattelovgivningen
feil.
Forslaget om en generell frist innebærer at
ligningslovens toårsfrist vil utvides til en femårsfrist, uavhengig
av hvilke opplysninger skattyter har gitt. Hvilke opplysninger den
skattepliktige har gitt, vil likevel ha betydning ved vurderingen
av om fastsettingen skal endres eller ikke. Skattemyndighetene har
i dag, og skal fortsatt ha, en plikt til å vurdere om det er tilstrekkelig
grunn til å ta opp en sak til endring. Den skattepliktiges forhold
er ett av hensynene skattemyndighetene skal legge vekt på ved denne
vurderingen.
Det foreslås enkelte unntak fra femårsfristen, blant
annet ved at det ikke skal være noen frist for endring av fastsettinger
til gunst for den skattepliktige, når det er klart at vanskelige
livsforhold hos den skattepliktige har ført til uriktig fastsetting.
Departementet foreslår at skattemyndighetene skal
fastsette det faktiske grunnlaget ved skjønn når det ikke foreligger
noen ordinær fastsetting etter lovens kapittel 9, eller de opplysningene den
skattepliktige har gitt, ikke gir et forsvarlig grunnlag å bygge
fastsettingen på. Det faktiske grunnlaget for fastsettingen skal
i slike tilfeller settes til det som framstår som riktig etter en
vurdering av opplysningene i saken.
Departementet foreslår at enkeltvedtak som ikke gjelder
skattefastsetting, skal kunne endres etter tilsvarende regler som
etter forvaltningsloven § 35.
Kapittel 13 Klage inneholder bestemmelser om klage
over enkeltvedtak. Departementet foreslår at hovedregelen i skatteforvaltningsloven
skal være at det er «den vedtaket retter seg mot» som skal kunne
klage. I tillegg foreslås det at den som er «endelig ansvarlig for
den skattepliktiges skatt» skal kunne klage over vedtak om skattefastsetting.
Klagefristen foreslås satt til seks uker. Bestemmelsene
om hvilke krav som stilles til klagen, om saksforberedelse og klageinstansens
myndighet mv. er utformet etter mønster av forvaltningsloven §§ 29
flg. og tilsvarende regler i ligningsloven.
Klagen skal etter lovens hovedregel avgjøres
av det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det organet
som har truffet det påklagede vedtaket. Nemndsordningen på skatteområdet foreslås
videreført i skatteforvaltningsloven. Kapittel 13 inneholder derfor
viktige særbestemmelser om hvilket organ som er klageinstans, saksforberedelse
mv. som kommer til anvendelse i saker der klagen skal avgjøres av
en nemnd. Fra 1. juli 2016 innføres det en ny klagenemndsordning
på skatteområdet. Endringene innebærer at det opprettes en landsdekkende
nemnd for behandling av klager på vedtak om formues- og inntektsskatt
mv. og merverdiavgift.
Kapittel 14 Administrative reaksjoner og straff inneholder
felles regler om tvangsmulkt, tilleggsskatt og overtredelsesgebyr. Tvangsmulkt
kan ilegges i forkant for å skape et oppfyllelsespress, mens tilleggsskatt
og overtredelsesgebyr ilegges i etterkant som en sanksjon mot et
lovbrudd. Kapitlet inneholder også enkelte særskilte saksbehandlingsregler,
bestemmelse om utsatt iverksetting og domstolenes prøvingsrett samt
straffebestemmelser.
Departementet foreslår at skattemyndighetene skal
kunne ilegge skattepliktig og tredjepart som ikke gir pliktige opplysninger
etter kapittel 7 og 8, eller forespurte kontrollopplysninger etter kapittel
10, innen de fastsatte frister, en daglig løpende tvangsmulkt. Tvangsmulkt
kan også ilegges når det er åpenbare feil ved de opplysningene som
er gitt, og når den som har fått pålegg om bokføring, ikke retter
seg etter pålegget. Etter forslaget kan samlet tvangsmulkt ikke
overstige 50 ganger rettsgebyret ved manglende opplysninger og 1
million kroner ved manglende bokføring. Satser, utmåling mv. skal
reguleres i forskrift.
Videre foreslår departementet bestemmelser om tilleggsskatt
og skjerpet tilleggsskatt etter mønster av ligningslovens bestemmelser.
Forslaget innebærer at skattemyndighetene skal ilegge tilleggsskatt
når skattepliktig har gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger
eller unnlatt å gi pliktige opplysninger. Ordinær tilleggsskatt
skal likevel ikke ilegges når skattepliktiges forhold kan anses
unnskyldelig. Det betyr en videreføring av dagens objektive modell
med unnskyldningsgrunner, som da får anvendelse på hele skatte-
og avgiftsområdet. En slik ordning legger til rette for større grad
av likebehandling av skattepliktige. Et krav til subjektiv skyld
i form av uaktsomhet hos den skattepliktige er mer skjønnspreget
og kan lettere føre til forskjellsbehandling. Det har dessuten vist
seg at kravet om skyld, som i dag gjelder ved ileggelse av tilleggsavgift,
i praksis har vært anvendt strengt. Etter departementets oppfatning
vil den foreslåtte ordningen være enklere å praktisere enn en ordning
med krav om subjektiv skyld. For skjerpet tilleggsskatt vil det
være et krav om skyld ved at skattyteren må ha utvist forsett eller grov
uaktsomhet.
I et system hvor tilleggsskatt i utgangspunktet ilegges
på objektivt grunnlag, er utformingen av unnskyldningsgrunnene avgjørende
for at regelverket skal framstå som rettferdig, rimelig og forutsigbart.
Departementet mener at unnskyldningsgrunnene bør anvendes i større
utstrekning enn i dag. Unntaksregelen i ligningsloven om unnskyldelige
forhold er i dag formulert slik at tilleggsskatt ikke skal ilegges
når forholdet anses «unnskyldelig på grunn av sykdom, alderdom, uerfarenhet
eller annen årsak». Departementet antar at eksemplifiseringen av
hva slags forhold som skal være å anse som unnskyldelige, har begrenset
anvendelsen av unntaksbestemmelsen. For å understreke at bestemmelsen
skal anvendes i større utstrekning enn tidligere, foreslår departementet
at tilleggsskatt ikke skal ilegges når den skattepliktiges forhold
er å anse som «unnskyldelig», uavhengig av hva som gjør forholdet unnskyldelig.
Det foreslås at ordinær tilleggsskatt skal ilegges med
20 prosent av den skattemessige fordelen. På skatteområdet innebærer
dette en reduksjon på ti prosentpoeng for ordinær tilleggsskatt, mens
det på avgiftsområdet i hovedsak vil bli en videreføring av gjeldende
sats. Videre foreslår departementet at det ved grov uaktsom eller forsettlig
opplysningssvikt skal kunne ilegges skjerpet tilleggsskatt i tillegg
til den ordinære tilleggsskatten. Skjerpet tilleggsskatt skal ilegges
med 20 eller 40 prosent av den skattemessige fordelen. Skjerpet
tilleggsskatt skal bare kunne ilegges der det er ilagt ordinær tilleggsskatt,
slik at samlet sanksjon vil bli 40 eller 60 prosent tilleggsskatt.
Ved ileggelse av skjerpet tilleggsskatt legger departementet til
grunn at 20-prosentsatsen som hovedregel skal benyttes, slik at
samlet sanksjon blir 40 prosent. 40-prosentsatsen (60 prosent samlet
reaksjon) skal være forbeholdt de mest alvorlige sakene. Etter forslaget
skal ilagt tvangsmulkt komme til fradrag ved beregning av tilleggsskatt
for unnlatt levering av de samme opplysningene.
Forslaget om overtredelsesgebyr innebærer at skattemyndighetene
kan ilegge tredjeparter som ikke oppfyller sine opplysningsplikter
etter lovforslaget kapittel 7, et overtredelsesgebyr. Slikt gebyr
skal ikke ilegges dersom tredjeparten er ilagt tvangsmulkt for samme
opplysningssvikt. Tvangsmulkt vil dermed være hovedreaksjonen overfor
tredjeparter som ikke gir pliktige opplysninger. Overtredelsesgebyr
kan også ilegges den som ikke medvirker til kontroll, og den som ikke
oppfyller sine plikter til å føre og oppbevare personalliste. Overtredelsesgebyr
ved manglende medvirkning til kontroll skal utgjøre inntil 50 rettsgebyr.
I andre tilfeller skal gebyret utgjøre ti rettsgebyr, men 20 rettsgebyr
ved gjentakelse innen tolv måneder. Et tilleggsgebyr på inntil to
rettsgebyr kan ilegges for hver person, selskap mv. som det ikke
er levert opplysninger om, og for hver person som ikke er registrert
i samsvar med bestemmelsene om føring av personalliste.
Departementet foreslår videre å lovfeste enkelte felles
saksbehandlingsregler ved ileggelse av tilleggsskatt og overtredelsesgebyr.
Dette gjelder bestemmelser om varsel og plikt for skattemyndighetene
til å veilede om rekkevidden av taushetsrett. Formålet med en lovfesting
er å tydeliggjøre rettssikkerhetsgarantier som følger av EMK, og
skape større forutsigbarhet for de skattepliktige. Departementet
foreslår også en bestemmelse om utsatt iverksetting av vedtak om
tilleggsskatt (ordinær og skjerpet) og overtredelsesgebyr. Forslaget
innebærer at vedtak om tilleggsskatt og overtredelsesgebyr ikke
skal iverksettes før klagefristen er utløpt eller klagen er avgjort.
Når den som har mottatt vedtak om sanksjon akter å ta ut søksmål
om gyldigheten av vedtaket, kan vedkommende anmode om utsatt iverksetting
slik at sanksjonen ikke må betales før det foreligger rettskraftig
avgjørelse.
Kapittel 14 inneholder også en bestemmelse om straff
for tredjeparts opplysningssvikt og en straffebestemmelse for unnlatt
medvirkning til kontroll.
Kapittel 15 Søksmål mv. inneholder særregler om
søksmål i skattesaker. Forslaget omfatter regler om søksmålsadgang,
partsstilling, søksmålsfrist, adgang til å stille vilkår for søksmål,
fastsetting etter avsagt dom og avgjørelse i fordelingstvist.
Den største endringen som foreslås lovfestet,
er at statens partsstilling ved søksmål til prøving av skattemyndighetenes
avgjørelser etter skatteforvaltningsloven skal utøves av skattekontoret.
Et viktig hensyn bak forslaget til ny skatteforvaltningslov
er å gjennomføre en vesentlig regelverksforenkling. Forvaltningsreglene
for de enkelte skatteartene foreslås samlet i én lov og i størst
mulig grad harmonisert og samordnet. Etter departementets oppfatning
vil forslaget til ny lov øke tilgjengeligheten og brukervennligheten for
skatteforvaltningsreglene. Dette vil blant annet føre til at det
blir mindre behov for avklaringer av spesialregler på de enkelte
områdene. Brukerne av loven vil derfor få færre bestemmelser å forholde
seg til. Dette vil være ressursbesparende for de skattepliktige
og deres hjelpere. Forslaget til ny lov vil også bedre de skattepliktiges
rettssikkerhet.
Etter departementets oppfatning vil den nye loven
også være enklere for myndighetene å forholde seg til. På sikt vil
dette bidra til å gi administrative besparelser for skattemyndighetene. Forslaget
til ny lov vil legge til rette for mer effektive forvaltningsprosesser
på skatteområdet, blant annet som følge av at det er færre særregler som
det skal tas hensyn til ved utforming av saksbehandlingsrutiner.
Færre særregler for de enkelte skatteartene vil på sikt også kunne
bidra til at det blir enklere å utvikle nye IT-systemer.
Enkelte av forslagene vil isolert sett bidra
til noe økt ressursbruk hos skattemyndighetene. Blant annet vil
forslaget om ny fastsettingsmodell for formues- og inntektsskatt
føre til at skattemyndighetene må begrunne alle endringer av skattepliktiges
påstander i skattemeldinger. Den økte ressursbruken i disse sakene
vil samtidig styrke skattepliktiges rettssikkerhet og kunne føre
til at det blir færre klagesaker. På den annen side vil forslaget
om en mer effektiv reaksjon når skattepliktige eller andre ikke
oppfyller sin opplysningsplikt, bidra til at skattemyndighetene
i større grad får riktige og fullstendige opplysninger til rett
tid. Dette vil bidra til å forenkle skattemyndighetenes arbeid.
Forslaget om tvangsmulkt, skattyters muligheter for
å levere endringsmeldinger inntil tre år og konsekvenser for renteberegningen
vil medføre behov for systemutvikling. Kostnadene til dette er foreløpig
anslått til om lag 30 mill. kroner i utviklingskostnader og om lag
tre millioner kroner årlig til drift. I forbindelse med ikrafttredelse
av loven vil det være nødvendig å bruke ressurser til opplæring
hos skattemyndighetene. Det vil også kunne være behov for å endre
standardbrev, veiledninger, informasjonsmateriell mv.
På denne bakgrunn legger departementet til grunn
at forslaget samlet sett vil innebære kostnader for å implementere
endringer i systemene for saksbehandling, men vil ikke ha vesentlige økonomiske
eller administrative konsekvenser for skattemyndighetene på kort
sikt. Regelverksforenklingen legger imidlertid til rette for mer effektiv
ressursbruk over tid.
Fordi forslaget til skatteforvaltningsloven
i hovedsak harmoniserer og samordner gjeldende regelverk, innebærer
forslaget i liten grad endringer i allerede eksisterende behandling
av personopplysninger. Departementet legger derfor til grunn at
forslaget ikke har vesentlige personvernmessige konsekvenser.
Departementet foreslår at loven skal tre i kraft fra
den tid Kongen bestemmer. I utgangspunktet vil loven gjelde for
alle saker som skattemyndighetene behandler etter dette tidspunktet.
På enkelte områder er det likevel behov for overgangsregler. Departementet
foreslår overgangsregler for bestemmelsen om frister for endring uten
klage i lovforslaget § 12-6 og bestemmelsene om tilleggsskatt og
overtredelsesgebyr i §§ 14-3 til 14-7. Videre foreslås en generell hjemmel
for departementet til å gi forskrift om overgangsbestemmelser, dersom
det oppstår behov for dette på et senere tidspunkt.
Det foreslås at reglene om frister for endring uten
klage som hovedregel skal få virkning for alle saker som skattemyndighetene
tar opp til endring etter tidspunktet for lovens ikrafttredelse. Unntak
skal likevel gjelde for endring av fastsettinger som er gjennomført
etter ligningsloven for inntektsårene 2012 til 2014. Selv om det
er adgang til å endre etter de nye fristreglene, skal fastsettingene
ikke kunne endres til ugunst for den skattepliktige dersom det ikke
ville ha vært adgang til å endre fastsettingen etter fristreglene i
ligningsloven.
Videre foreslås det at reglene i lovforslaget §§ 14-3
til 14-7 får virkning for saker som tas opp ved varsel om tilleggsskatt
og overtredelsesgebyr etter tidspunktet for lovens ikrafttredelse. For
saker som tas opp før tidspunktet for lovens ikrafttredelse, gjelder
de tidligere reglene. Det samme gjelder for saker som tas opp etter
dette tidspunktet, men der overtredelsen er begått før lovens ikrafttredelse,
og samlet tilleggsskatt eller overtredelsesgebyr hadde blitt høyere
etter de nye reglene.
Departementet viser til forslag til §§ 16-1
og 16-2.