1.1 Innledning

Finansdepartementet foreslår i proposisjonen å gjennomføre to EØS-relevante regelverk ved endringer i finansforetaksloven. Departementet foreslår for det første å gjennomføre EUs verdipapiriseringsforordning (forordning (EU) 2017/2402) i norsk rett, i tillegg til enkelte nasjonale regler som supplerer forordningen. Forordningen er EØS-relevant, men er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. For det andre foreslår departementet å gjennomføre nye regler om kreditorhierarki i samsvar med direktiv (EU) 2017/2399 som endrer EUs krisehåndteringsdirektiv (direktiv 2014/59/EU).

Endringsdirektivet ble tatt inn i EØS-avtalen 13. desember 2019 med forbehold om samtykke fra Stortinget, jf. Grunnloven § 26 annet ledd. Det bes i proposisjonen om samtykke fra Stortinget til godkjenning av EØS-komiteens beslutning.

1.2 Verdipapirisering

Verdipapirisering innebærer konvertering av utlån og andre finansielle eiendeler til omsettelige verdipapirer. Det vil oftest være en bank som verdipapiriserer eiendeler, med formål å redusere sin risiko eller finansiere utlånsvirksomheten. Erfaringene fra den internasjonale finanskrisen har vist at uforsvarlig verdipapirisering kombinert med mangelfull regulering kan bidra til kompleksitet og sårbarhet i finanssystemet. En av årsakene til krisen var uforsvarlig utlånsvirksomhet og tilsløring av risiko i USA, muliggjort bl.a. av verdipapirisering. Norske regler la frem til 2016 til rette for verdipapirisering, før reglene ble opphevet fordi de ble vurdert som utilstrekkelige.

Forordningen om verdipapirisering har virket i EU siden 1. januar 2019. Forordningen innebærer et helt nytt, generelt regelverk, der målet er å fremme bruken av forsvarlig verdipapirisering. En svært viktig del av regelverket består av risikoreduserende elementer, som i stor grad er svar på svakheter som ble avdekket i det amerikanske markedet etter den internasjonale finanskrisen. Regelverket innebærer bl.a. at långiverne også etter en verdipapirisering må beholde noe av risikoen, slik at de har insentiver til å opprettholde en forsvarlig kredittpraksis. Skal banker og andre långivere slippe kapitalkrav for verdipapiriserte utlån, må de møte omfattende krav til reell overføring av risiko til investorene. Investering i verdipapiriseringer er etter regelverket dessuten i utgangspunktet forbeholdt profesjonelle investorer, og investorene skal settes i stand til å vurdere risikoen både i verdipapiriseringen som sådan og i de underliggende lånene.

Lovforslaget i denne proposisjonen innebærer at verdipapiriseringsforordningen skal gjelde som norsk lov i samsvar med ventede EØS-forpliktelser. Tilrettelegging for verdipapirisering har vært et prioritert tiltak i EU fordi det kan bidra til økt utlånskapasitet, særlig i land der banksystemet ble alvorlig svekket etter den internasjonale finanskrisen. I Norge har bankene god soliditet og utlånskapasitet, i tillegg til at tilgangen på lån også er god i verdipapirmarkedet. Selv om tilrettelegging for verdipapirisering neppe vil ha stor betydning for kredittilbudet i Norge, kan det bidra til et mer diversifisert finanssystem, som bl.a. kan gi bankene mer fleksibilitet i risikostyringen og finansieringen av utlånsvirksomheten. Verdipapirisering kan også bidra til at låntakere som ikke selv kan utstede obligasjonslån, f.eks. mindre bedrifter, indirekte får tilgang til lån i verdipapirmarkedet og slik blir mindre avhengige av banklån. Økt diversifisering kan gjøre finanssystemet mer robust, men samtidig kan verdipapirisering også innebære økt kompleksitet, som i utgangspunktet kan gi høyere risiko. De risikoreduserende elementene i verdipapiriseringsforordningen er derfor svært viktige.

1.3 Kreditorhierarki

Kreditorhierarki går ut på at krav som forskjellige kreditorer har mot et foretak, har ulik prioritet ved insolvens. Det vil si at krav med høyere prioritet får dekning før krav med lavere prioritet dersom en bank går over ende. Gjennomføringen av krisehåndteringsdirektivet i finansforetaksloven innførte særlige prioritetsregler for innskudd i norsk rett (innskyterpreferanse). Innskyterpreferanse innebærer at innskyterne får dekning for sine krav (inntil et visst beløp) før de øvrige usikrede kreditorene. Endringsdirektivet som ble vedtatt i 2017, fastsetter rangeringen også for de andre usikrede bankkreditorene.

Lovforslaget innebærer at direktivet gjennomføres i finansforetaksloven. Departementet foreslår lovregler i finansforetaksloven § 20-32 om rangering av usikrede gjeldsinstrumenter i kreditorhierarki. Departementet foreslår i tillegg regler om en ny kapitalklasse i form av etterstilt gjeld som banker mv. kan utstede for å oppfylle minstekravet til summen av ansvarlig kapital og konvertibel gjeld (MREL).

1.4 Samtykke til innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen

Verdipapiriseringsforordningen og tilhørende rettsakter er EØS-relevante, men er ennå ikke behandlet av EØS-komiteen. Departementet vil komme tilbake til Stortinget i en annen proposisjon og be om samtykke til godkjennelse av innlemmelse av disse rettsaktene i EØS-avtalen.

Departementet ber i denne proposisjonen om Stortingets samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning nr. 305/2019 om innlemmelse av endringsdirektivet om kreditorhierarki i EØS-avtalen. Siden gjennomføring av direktivet forutsatte lovendringer, ble det fra norsk side tatt forbehold om samtykke fra Stortinget, jf. Grunnloven § 26 annet ledd.

1.5 Proposisjonens nærmere innhold

Proposisjonens kapittel 2 omhandler bakgrunn. Videre omtaler kapittel 3 gjennomføring av verdipapiriseringsforordningen, kapittel 4 generelle krav til verdipapirisering, kapittel 5 krav til STS-verdipapirisering, kapittel 6 tilsyn og administrative sanksjoner – verdipapirisering, kapittel 7 kapitalkrav og verdipapirisering, kapittel 8 kreditorhierarki i krisehåndteringsregelverket og kapittel 9 samtykke til innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen.

Kapittel 10 omhandler de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslagene i denne proposisjonen. Kapitlet tar for seg konsekvenser for ikke-finansielle foretak, investorer, husholdninger, finansforetak og myndighetene.

Departementet peker bl.a. på at verdipapirisering skaper nye muligheter for finansiering og risikostyring hos banker, låntakere og investorer. Det vil i seg selv kunne redusere både kreditt- og likviditetsrisiko i det finansielle systemet, også fordi verdipapirisering innebærer mer åpen informasjon om egenskaper ved utlånsporteføljer. I kapitlet legges det også vekt på at innføringen av det nye regelverket kan innebære risiko. I mange av EU-statene har banksystemene vært svekket etter finanskrisen og hatt begrenset utlånskapasitet. I Norge fungerer kredittmarkedet godt, og det har vært en vedvarende høy gjeldsvekst både hos husholdninger og foretak over mange år. Effekten på utlånsvolumet i Norge av tilrettelegging for verdipapirisering vil trolig være begrenset sammenlignet med land der finanssystemet ikke virker like godt. Dersom det nye verdipapiriseringsregelverket likevel skulle bidra til vesentlig endret gjeldsvekst i Norge, kan det bli behov for å tilpasse regulering og andre tiltak som skal sikre en bærekraftig utvikling i kredittmarkedene.

Departementets lovforslag innebærer videre en klargjøring av prioritetsrekkefølgen for kreditorer i kredittinstitusjoner og verdipapirforetak. Endringen vil bidra til harmonisert behandling av kreditorers krav ved insolvens i kredittinstitusjoner og verdipapirforetak innen EØS, slik at prosedyrene ved insolvens blir mer forutsigbare for kreditorene når et finansforetak må krisehåndteres eller avvikles etter regler om offentlig administrasjon. Forslag om å samle regler om rangering av usikrede gjeldsinstrumenter i loven ventes å gi bedre oversikt i regelverket, også for utenlandske brukere av loven. Dette forslaget antas ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

2.1 Innledning

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fredric Holen Bjørdal, Svein Roald Hansen, Ingrid Heggø, Eigil Knutsen og Julia Wong, fra Høyre, Elin Rodum Agdestein, lederen Mudassar Kapur, Anne Kristine Linnestad, Anders Riise og Aleksander Stokkebø, fra Fremskrittspartiet, Morten Ørsal Johansen, Hans Andreas Limi og Sylvi Listhaug, fra Senterpartiet, Sigbjørn Gjelsvik og Trygve Slagsvold Vedum, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski, fra Venstre, Ola Elvestuen, fra Kristelig Folkeparti, Tore Storehaug, fra Miljøpartiet De Grønne, Une Bastholm, og fra Rødt, Bjørnar Moxnes, viser til at endringer i finansforetaksloven mv. (verdipapirisering og kreditorhierarki) behandles i denne innstillingen. Samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning om innlemmelse av Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2017/2399 i EØS-avtalen behandles i Innst. 302 S (2020–2021).

Komiteen viser til EØS-komiteens beslutning nr. 305/2019 av 13. desember 2019 om innlemmelse i EØS-avtalen av Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2017/2399. Komiteen viser videre til at dette krever lovendringer, og at rettsaktene gjennomføres i norsk rett med lovendringer fremmet i proposisjonen.

2.2 Verdipapirisering

Komiteen viser til de foreslåtte endringene i finansforetaksloven mv., deriblant å gjennomføre EUs verdipapiriseringsforordning (forordning (EU) 2017/2402) i norsk rett, i tillegg til enkelte nasjonale regler som supplerer forordningen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, registrerer at dette kan bidra til et mer diversifisert finanssystem i Norge, noe som blant annet kan gi bankene mer fleksibilitet i risikostyringen og finansieringen av utlånsvirksomheten. Samtidig merker flertallet seg ordningens viktige risikoreduserende elementer for å møte den økte kompleksiteten og medfølgende faren for høyere risiko som en verdipapirisering kan innebære. Flertallet slutter seg til regjeringens forslag.

Flertallet viser til at EUs forordning om verdipapirisering har virket i EU siden 1. januar 2019, men foreløpig ikke er tatt inn i EØS-avtalen. Forordningen innebærer et helt nytt regelverk, der hensikten er å legge til rette for forsvarlig verdipapirisering.

Flertallet påpeker at mye av regelverket består av risikoreduserende elementer som i stor grad er svar på svakheter som ble avdekket i det amerikanske markedet etter den internasjonale finanskrisen, og som også medførte at reglene for verdipapirisering ble opphevet i Norge fra 2016 i påvente av et nytt felles europeisk regelverk.

Flertallet viser til at forslaget til nye regler om verdipapirisering kan gi bankene mer fleksibilitet i risikostyringen og finansieringen av utlånsvirksomheten, noe som igjen kan frigjøre kapital til nye utlån, f.eks. til lokalt næringsliv, og muligheter for å gi låntakere lavere rente på lån som egner seg for verdipapirisering. Verdipapirisering kan samtidig gi økt kompleksitet i finanssystemet, og de risikoreduserende elementene i regelverket er derfor viktige og nødvendige. Det er også viktig at forbrukernes rettigheter ikke svekkes ved at lånet verdipapiriseres.

Flertallet viser til at det er bred støtte til hovedlinjene i forslaget fra regjeringen, bl.a. fra Norges Bank, Finans Norge og NHO, og at snarlige norske regelverksendringer som følge av forordningen er etterspurt av norsk finansnæring, slik at det samme regelverket gjelder for norske finansforetak som f.eks. for utenlandske foretak med virksomhet i Norge. For å legge til rette for raskest mulig ikrafttredelse av reglene, og for gi markedsaktørene tid til å forberede seg på de nye reglene og redusere behovet for en lengre overgangsperiode eller sen ikrafttredelse, har regjeringen fremmet forslag til gjennomføring av forordningen i norsk lov selv om forordningen foreløpig ikke er tatt inn i EØS-avtalen. Det er imidlertid ventet at dette kan skje løpet av våren. Etter at forordningen er tatt inn i EØS-avtalen, vil Stortinget bli forelagt en samtykkeproposisjon.

Flertallet viser til at EØS-relevante forordninger må gjøres til en del av norsk rett. Forordninger vil derfor alltid innebære fullharmonisering av selve regelverket, selv om reglene kan gi en del nasjonal handlefrihet. Gjennomføringen innebærer derfor at det må legges til rette for verdipapirisering i Norge, herunder ved å fastsette nasjonale regler som supplerer reglene i forordningen.

Flertallet vil peke på at regjeringen særlig har vektlagt forbrukerhensyn i forslaget til endringer i tilliggende norsk regelverk, bl.a. med en rekke krav til det såkalte administrasjonsforetaket og at forbruker skal kunne forholde seg til administrasjonsforetaket, som må være et finansforetak, også ved klager til Finansklagenemnda. Flertallet forventer at informasjonen som bankene gir til lånekundene i forbindelse med verdipapirisering, er klar og tydelig, slik at kunden er i stand til å vurdere om vedkommende skal nekte å gi samtykke til at lånet overføres til et spesialforetak.

Flertallet mener det er betryggende at det er Finanstilsynet som skal være tilsynsmyndighet, men forventer samtidig at regjeringen følger utviklingen nøye.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at verdipapirisering som ikke er regulert strengt nok, kan føre til store økonomiske ubalanser og i verste fall finanskrise.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt peker på at verdipapirisering var en av hovedårsakene til finanskrisen som brøt ut i 2008. Selv om verdipapiriseringsforordningen innebærer en innskjerpelse av regelverket i EU, medfører den en liberalisering og et skritt i feil retning for det norske finansmarkedet.

Disse medlemmer vil vise til at det i proposisjonen fremheves at kredittilbudet i Norge fungerer godt, og at det derfor ikke er noen grunn til å anta at kredittilbudet vil påvirkes i betydelig grad av verdipapirisering. Det skulle derfor ikke være noe hastverk med å foreta en slik lovendring. Samtidig pekes det på at «utfordringene i Norge [har] vært forbundet med vedvarende relativt høy gjeldsvekst både hos husholdninger og foretak», og det erkjennes at verdipapirisering øker sårbarheten og risikoen forbundet med dette. Disse medlemmer viser videre til at landet nå er inne i en økonomisk usikker periode som blant annet er preget av skyhøy boligprisvekst og dermed gjeldsvekst. Dette utgjør en stor risiko for det finansielle systemet. Etter disse medlemmers syn er det siste norsk økonomi nå trenger, å fremskynde lovendringer som ifølge regjeringen selv kan føre til en gjeldsvekst som kan gi «behov for å tilpasse regulering og andre tiltak som skal sikre en bærekraftig utvikling i kredittmarkedene», dvs. gjøre det norske finansielle systemet enda mer utsatt for krise.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt stiller seg uforstående til at EUs verdipapirforordning skal tas inn i norsk lov før Stortinget har gitt sitt samtykke til at forordningen skal innlemmes i EØS-avtalen. Disse medlemmer viser til at det ikke foreligger noen begrunnelse i proposisjonen for å fremskynde denne lovendringen. Disse medlemmer vil gå imot denne lovendringen og mener behandlingen av lovendringen i det minste må utsettes til det har blitt gitt samtykke til innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen.

2.3 Kreditorhierarki

Komiteen viser til forslaget om å gjennomføre nye regler i finansforetaksloven om kreditorhierark, i samsvar med direktiv 17 (EU) 2017/2399, som endrer EUs krisehåndteringsdirektiv (direktiv 2014/59/EU). Komiteen registrerer at direktivet bidrar til å harmonisere reglene om krisehåndtering i hele EØS, noe som forventes å øke sannsynligheten for vellykket håndtering av kriserammede foretak med virksomhet eller innlånsavtaler i flere land. Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.