3.1 Lovfesting av omsorgsansvaret

Komiteen viser til forslaget om et nytt annet ledd i utlendingsloven § 95 som innebærer at Utlendingsdirektoratets ansvar for omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, lovfestes.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti understreker at regjeringens forslag innebærer en lovfesting av dagens diskriminerende forskjellsbehandling, en lovfesting av brudd på menneskerettighetene. De fleste høringsinstansene var kritiske til forslaget da det var på høring, og alle høringsinstanser som nå har kommet med skriftlige innspill til komiteen i saken, går imot forslaget og mener at forslaget er i strid med menneskerettighetene. Da er det ganske uforståelig at regjeringen likevel velger å opprettholde forslaget om å lovfeste at det er Utlendingsdirektoratet som skal ha omsorgsansvaret for enslige mindreårige på asylmottak, og ikke heller sikrer et likeverdig omsorgstilbud for de enslige mindreårige asylsøkerne over 15 år.

Kritikk av dagens ordning er fremmet av FNs barnekomité, FNs menneskerettighetskomité, FNs rasediskrimineringskomité og FNs torturkomité. Våren 2018 anbefalte FNs menneskerettighetskomité at norske myndigheter «bør få slutt på forskjellsbehandling av enslige mindreårige asylsøkere i alderen 15 til 18 år, og gi disse omsorg på samme nivå som den som ytes av barnevernstjenesten». Dette medlem viser videre til at Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Stortingets eget organ for å vokte menneskerettighetene, i sin temarapport for 2016, i sin årsmelding for 2018 og i skyggerapporter til FN anbefalte at enslige mindreårige mellom 15 og 18 år i asylmottak bør gis et omsorgstilbud som er likeverdig med det tilbudet som gis til enslige mindreårige asylsøkere under 15 år og øvrige barnevernsbarn, og de mener gjeldende forskjellsbehandling utgjør diskriminering i strid med barnekonvensjonen artikkel 22 og 20, jf. artikkel 2. Såfremt forskjellsbehandling mellom ulike aldersgrupper av enslige mindreårige asylsøkere, og i relasjon til andre barn underlagt statens omsorg, ikke kan begrunnes i ulike omsorgsbehov eller andre legitime formål under barnekonvensjonen, skal det mye til før forskjellsbehandling til barns ugunst er rettmessig. Dagens forskjellsbehandling kan ikke begrunnes i barnefaglige hensyn eller andre formål og strider dermed med FNs barnekonvensjon. I sitt skriftlige innspill skriver NIM:

«Regjeringen argumenterer i proposisjonen for at forskjellsbehandlingen er saklig begrunnet fordi eldre barn trenger mindre oppfølging enn yngre barn, har behov for selvstendighetstrening og har vanligvis ikke et like stort ønske om kontinuerlig og tett oppfølging fra voksne som det de yngste barna har. Imidlertid viser barnefaglig forskning at eldre barn har minst like stort behov for oppfølging som yngre barn.»

Dette medlem viser her til Redd Barnas skriftlige innspill, hvor det er trukket fram flere forskningsrapporter som viser at barn som har kommet alene til Norge for å søke asyl, er en gruppe barn som trenger mer, ikke mindre, omsorg, at hverdagen er preget av stor usikkerhet, og at de har mer psykiske plager enn andre ungdommer i Norge.

Dette medlem viser også til Barneombudets tydelige kritikk av forslaget:

«Departementet skriv i proposisjonen at Norge har eit alderstilpassa tilbod til einslege mindreårige asylsøkjarar, og at departementet meiner det ikkje er diskriminering å bruke fleire ressursar på dei yngste barna, så lenge alle einslege, mindreårige asylsøkjarar blir gjevne eit forsvarleg tilbod om omsorg ut frå alder. Kritikken mot forskjellshandsaminga går nettopp på at tilbodet for einslege mindreårige i mottak ikkje er likeverdig med tilbodet til einslege mindreårige asylsøkjarar i omsorgssenter og heller ikkje med norske barn i alderen 15-18 år utan omsorgspersonar. Vidare at det ikkje ligg føre ein sakleg og rimeleg grunn til å gje einslege, mindreårige asylsøkjarar over 15 år eit tilbod som ikkje er likeverdig med det som vert gjeve til gruppa under 15 år.

Tidlegare har grunnen for forskjellshandsaminga vore økonomi. I høyringsnotatet endra departementet grunnen til at tilbodet skal vere ’alderstilpassa’, noko dei held fast ved i proposisjonen. Etter vårt syn krev barnekonvensjonen artikkel 3 og 20 at eit alderstilpassa tilbod byggjer på behova til det einskilde barnet, ikkje alder åleine. Vi kan ikkje sjå at ei generell formulering om at tilbodet er alterstilpassa fyller dei menneskerettslege krava til at forskjellshandsaminga skal ha ei sakleg grunn og vere rimeleg. Etter Barneombodet sitt syn inneber forslaget derfor ei lovfesting av ei diskriminerande praksis.»

Dette medlem viser videre til sine merknader og forslag i Representantforslag 125 S (2016–2017) om bedre vilkår for enslige mindreårige asylsøkere, jf. Innst. 474 S (2016–2017). Dette medlem mener barnevernloven må endres slik at også disse barna ivaretas av barnevernet, og slik at de får samme rettigheter og samme omsorg som alle andre barn i Norge.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om at ansvaret for de enslige mindreårige asylsøkerne mellom 15 og 18 år blir overført til barnevernet, slik at de får samme rettigheter og samme omsorg som alle andre barn i Norge, og at omsorgen reguleres i barnevernloven.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti støtter en lovfesting av dagens ordning, der Utlendingsdirektoratet har ansvar for alle enslige mindreårige som bor på asylmottak, og viser til at en nærmere angivelse av omsorgen som skal gis, innholdet i botilbudet og kravene til asylmottakene bør fremgå av forskrift for å sikre tilstrekkelig fleksibilitet. Disse medlemmer støtter også at detaljeringsnivået det er behov for i en slik regulering, tilsier at disse kravene bør fremgå av forskrift, som igjen må utdypes i rundskriv, rutiner og retningslinjer. Ved å fastsette en slik forskriftshjemmel kan det nærmere innholdet i omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak, reguleres nærmere i forskrift.

3.2 Forslag til forskriftshjemmel

Komiteen viser til forslaget om at nærmere bestemmelser om innkvartering og omsorg for enslige mindreårige som bor i asylmottak, fastsettes i forskrift.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti støtter departementets skisserte fremgangsmåte i denne saken og ber departementet ved utforming av forskriftsteksten sikre en rettslig standard for forsvarlighet i omsorgstilbudet som ivaretar hensynet til barnets beste under hele oppholdet i asylmottak. Prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i handlinger og avgjørelser som berører barn, er nedfelt i Grunnloven § 104. Forskriftsteksten bør også tydeliggjøre dagens krav til forsvarlig bemanning, kompetanse hos de ansatte, fysisk og materiell utforming og de enslige mindreåriges rettigheter under oppholdet i asylmottak.

Disse medlemmer mener videre at enslige mindreårige i asylmottak bør gis informasjon om sine omsorgsrettigheter på asylmottak på bakgrunn av at de ikke har foreldre i Norge. Dette er viktig informasjon som setter barnet i stand til aktivt å ta del i egen omsorg og til å ytre sin mening. Disse medlemmer mener det er til barnets beste å få delta i omsorgen sin. Disse medlemmer ber derfor departementet sørge for tydelig forskriftsfesting av den enslige mindreåriges rett til å bli hørt og til medvirkning, deltakelse og innflytelse under oppholdet i asylmottaket.

Disse medlemmer viser til at Grunnloven og barnekonvensjonen sikrer alle barn rett til medbestemmelse. Til tross for at barn er sikret medbestemmelsesrett etter Grunnloven og barnekonvensjonen, er ikke enslige mindreåriges medbestemmelsesrett lovregulert ytterligere i dag. Disse medlemmer ber derfor departement sørge for å ivareta enslige mindreåriges medbestemmelsesrett i det videre forskriftsarbeidet.

Disse medlemmer viser til at dersom en enslig mindreårig i asylmottak har behov som skal dekkes av andre sektormyndigheter, er det viktig at den enslige mindreårige følges opp av rette myndighet i henhold til sektoransvarsprinsippet. Disse medlemmer ber derfor departementet sørge for en tydelig forskriftsfesting av Utlendingsdirektoratets og asylmottakenes særskilte aktivitetsplikt, som skal bidra til at den mindreårige får nødvendige tjenester fra andre sektormyndigheter som helsevesen, skolevesen, barnevern mv. under oppholdet i asylmottaket.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti understreker at det å forskriftsfeste innholdet i omsorgen som skal gis, og krav til innkvartering innebærer en nivåforskjell i den rettslige reguleringen av omsorgen for de mellom 15 og 18 år og de under 15 år og andre barn under offentlig omsorg. I barnevernloven er det både en forsvarlighetsnorm for alle barn under offentlig omsorg og en egen kvalitetsnorm for tilbudet til barna under 15 år som flykter alene. NIM påpeker i sitt høringsinnspill at denne forskjellsbehandlingen i rettslig regulering er problematisk i lys av de menneskerettslige kravene, som oppstiller vilkår for at forskjellsbehandlingen skal være lovlig. NIM skriver videre:

«Etter NIMs syn kan det også i seg selv være problematisk at ikke loven gir en norm for et visst nivå på omsorgen. NIM stiller også spørsmål ved om forslaget svaret ut Stortingets anmodningsvedtak av 14. juni 2017, som gikk ut på å fremme lovforslag om blant annet ‘hvilken omsorg disse har krav på og hvilke krav som stilles til mottak med enslige mindreårige asylsøkere’.»

Dette medlem mener det er viktig at de overordnede kravene til omsorgen og innholdet i tilbudet kommer tydelig fram i lovs form, og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å lovfeste de overordnede kravene til omsorgen og innholdet i tilbudet til enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år.»

3.3 Nivå på omsorgstilbudet

Komiteen viser til departementets vurdering av at Stortingets anmodningsvedtak nr. 938 (2016–2017) ikke gir føringer om at lovregulering av omsorgstilbudet skal innebære en heving av nivået på den omsorgen som gis, og at det derfor legges til grunn for forslaget at dagens standard og nivå videreføres.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen i proposisjonen viser til at Stortingets anmodningsvedtak som ligger til grunn for forslaget, ikke gir noen føringer når det gjelder nivået på tilbudet. Det legges derfor til grunn for forslaget at dagens standard og nivå skal videreføres. I Innst. 397 S (2016–2017), jf. Representantforslag 100 S (2016–2017), står det imidlertid følgende:

«Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti viser til at det i dag er Utlendingsforvaltningen som har ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år. Dessverre viser erfaringer fra mottakene at mange unge sliter med selvskading og selvmordsforsøk. Dette viser med tydelighet at oppfølgingen av mindreårige asylsøkere er for dårlig og tiltak må iverksettes. Disse medlemmer mener derfor at ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere må lovfestes, i tillegg til at det må lovfestes hvilken omsorg disse barna har krav på og hvilke krav som stilles til mottak med enslige mindreårige asylsøkere.»

Dette medlem mener derfor intensjonen i forslaget ikke blir fulgt om det ikke innebærer en kvalitetsheving av tilbudet som gis til disse barna. Tilbudet må nødvendigvis bli bedre om det skal forhindre de tilstandene som beskrives i forslaget.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til beskrivelsene av tiltakene som er iverksatt i proposisjonen. Utlendingsforvaltningen har over mange år utviklet et mottaksapparat med detaljerte krav til asylmottakene knyttet til bemanning, kompetanse og omsorgsarbeid, tilpasset behovene til enslige mindreårige som bor i asylmottak. Disse kravene skal bidra til at enslige mindreårige gis et forsvarlig og tilpasset bo- og omsorgstilbud, som igjen skal sikre at de enslige mindreårige ivaretas på en best mulig måte under oppholdet i asylmottak. Utlendingsdirektoratet har de siste årene også fått tilført flere profesjonelle omsorgsarbeidere med barnefaglig kompetanse som arbeider i asylmottak med enslige mindreårige. Utlendingsdirektoratet erfarer at denne styrkingen har bidratt til at de enslige mindreårige som bor i asylmottak, har fått et forbedret omsorgstilbud i form av tettere oppfølging, bedre omsorg og en mer meningsfull tilværelse. I tillegg har Utlendingsdirektoratet gjort en rekke utbedringer etter råd og evalueringer fra eksterne kompetansemiljøer.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti understreker at det ikke holder, som regjeringen legger opp til, å videreføre dagens nivå på den omsorgen som gis, som vist til ovenfor under punktet Lovfesting av omsorgsansvaret. NIM påpeker i sitt høringsinnspill at

«den barnefaglige forskningen [viser] at dagens nivå på omsorgen til EMA over 15 år ikke innebærer et forsvarlig tilbud».

Norske Kvinners Sanitetsforening viser til flere rapporter i sitt høringsinnspill og skriver blant annet:

«Fafos rapport (2018) peker på kritikkverdige forhold i omsorgstilbudet til enslige mindreårige asylsøkere. Funnene tyder på at barna ikke får god nok helsehjelp, og at det ikke legges til rette for tilstrekkelig mat og søvn. Enkelte mottak klarer ikke å sikre barna grunnleggende omsorg. Rapportene konkluderer med at overføring av ansvaret for bo- og oppfølgingstilbudet til barnevernet også for de eldre ungdommene mellom 15 og 18 år i større grad vil sikre et helhetlig omsorgstilbud. (Berg et al., 2015). N.K.S. støtter denne anbefalingen og mener det dermed vil være mulig å gi denne gruppen et bedre kvalitetsmessig, alderstilpasset og forsvarlig tilbud. Dagens tilbud svarer ikke på ungdommenes behov, eller på deres rett til likeverdige rettslige rammer og likeverdig omsorg i praksis.»

Dette medlem understreker, som de fleste av høringsinstansene foreslår, at den enkleste måten å sikre et likeverdig omsorgstilbud for de enslige mindreårige i mottak på er å overføre omsorgsansvaret til barnevernet, slik at de samme reglene og rettighetene gjelder for alle, uavhengig av alder. Som NIM skriver:

«Den enkleste måten å sikre et likeverdig omsorgstilbud til EMA over 15 år på, er å overføre ansvaret til barnevernet, slik barnevernloven åpner for. Alternativt må nivået på omsorgen disse barna får, både kvalitativt og rettighetsmessig oppjusteres, slik at tilbudene blir likeverdige. Den nærmere innretningen av omsorgstilbudet må være faglig forankret. I vurderingen av hvordan omsorgsansvaret skal innrettes, herunder lov- og forskriftsfestes, må hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn, på lik linje som for alle andre barn som barnevernet har omsorg for.»

NIM anbefaler derfor Stortinget å be regjeringen komme tilbake til Stortinget med et lovforslag som sikrer et likeverdig omsorgstilbud.

Også Barneombudet mener at:

«Ei mindre praktisk og dårlegare løysing som likevel kan hindre diskriminering av einslege mindreårige asylsøkjarar over 15 år, kan vere å regulere omsorga for denne gruppa i anna regelverk. Ei slik regulering må sikre at tilbodet faktisk er likeverdig.»

Barneombudet viser videre til at dersom lovforslaget blir vedtatt, må det stilles noen krav til hva en slik forskrift skal inneholde. For eksempel bør det stilles tilsvarende krav til bemanning og kompetanse i mottak som i institusjoner i barnevernet, og kravet til hva som utgjør et forsvarlig tilbud, må konkretiseres.

Dette medlem understreker at omsorgstilbudet for enslige mindreårige i mottak ikke kan være noe dårligere enn tilbudet til andre barn under barnevernets omsorg, og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen foreslå nødvendige endringer for å bringe det norske mottakssystemet for enslige mindreårige asylsøkere i samsvar med forpliktelsene i barnekonvensjonen og sørge for at barn som er asylsøkere, har et likeverdig tilbud sammenlignet med andre barn som er underlagt statens omsorg, herunder at det stilles tilsvarende krav til bemanning, kompetanse og tilbud i mottak som i institusjoner i barnevernet.»

3.4 Behov for et uavhengig tilsyn

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til høringen og innspillene knyttet til tilsyn og mener et slikt tilsyn vil kunne styrke enslige mindreåriges rettigheter som omsorgsmottakere i mottak. Disse medlemmer ber departementet om å etablere en tilsynsordning for omsorgstilbudet til enslige mindreårige som bor i asylmottak. En tilsynsordning kan bidra til å styrke de enslige mindreåriges rettssikkerhet og samtidig gi økt tillit og legitimitet i allmennheten til at denne gruppen gis en forsvarlig omsorg etter gjeldende bestemmelser under oppholdet i asylmottak. Det vil også være av stor betydning for de enslige mindreårige som bor i asylmottak, om de kan henvende seg til en uavhengig instans dersom de opplever mangler i omsorgen eller svikt i tilbudet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet understreker at det allerede føres omfattende tilsyn og kontroll med ivaretakelsen av barns rettigheter i asylmottak. Barnevernet som sektormyndighet har ansvar for å sikre ivaretakelsen av barns oppvekstsvilkår og at det ytes nødvendig hjelp og omsorg til alle barn – dette uavhengig av om barn bor på et asylmottak eller ikke. Statsforvalterne har videre en rett og en plikt til å føre tilsyn med aktører som forvalter lovpålagte plikter etter barnevernloven, både ved alvorlige hendelser og ved mistanke om ulovlig praksis. Sammenholdt med UDIs alminnelige kontraktsoppfølging, med formål om å sikre at driften av asylmottak er i samsvar med kontrakt og øvrig regelverk for drift, anser disse medlemmer etablering av et eget tilsynsorgan som et symbolpolitisk tiltak som ikke vil medføre annet enn pulverisering av dagens ansvar. Det fører etter disse medlemmers oppfatning ikke til å styrke tilbudet til enslige mindreårige asylsøkere, snarere tvert imot. Disse medlemmer støtter ikke opprettelsen av et nytt tilsynsorgan.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at mange av høringsinstansene er opptatt av at det etableres et uavhengig tilsynsorgan med omsorgs- og innkvarteringstilbudet til de enslige mindreårige i mottak, og at det er problematisk at UDI har rollen som både omsorgsansvarlig og kontrollorgan. Regjeringen påpeker også selv at en uavhengig instans i større grad kan ha en nøytral rolle og på den måten bedre ivareta tilsynsoppgaver knyttet til enslige mindreårige i mottak på en rettssikker og tillitvekkende måte. Likevel velger regjeringen ikke å følge dette opp, men viser til at det jobbes med et fem år gammelt anmodningsforslag om å etablere en uavhengig tilsynsordning for asylmottaksdrift, og at de vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte med oppfølging. Dette medlem mener det er helt uholdbart at det har tatt så lang tid, og forventer at regjeringen umiddelbart kommer tilbake til Stortinget med et forslag om dette. Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i løpet av 2021 komme tilbake til Stortinget med forslag om å etablere en uavhengig tilsynsordning for asylmottaksdrift.»

Dette medlem viser til Høyre og Kristelig Folkeparti sin merknad om en tilsynsordning og er glad for at disse partiene ser behovet, og forutsetter at det er en uavhengig tilsynsordning som de tar til orde for at blir etablert. Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om å etablere en uavhengig tilsynsordning for omsorgs- og innkvarteringstilbudet til de enslige mindreårige i mottak.»