1.1 Hovedinnhold i proposisjonen

Klimaloven trådte i kraft i januar 2018. Formålet med loven er å fremme gjennomføringen av Norges klimamål som ledd i omstilling til et lavutslippssamfunn i Norge i 2050. Klimamålene for 2030 og 2050 er lovfestet i klimaloven.

I februar 2020 meldte Norge inn et forsterket klimamål for 2030 under Parisavtalen. Det forsterkede målet for 2030 er at utslippene skal reduseres med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. sammenlignet med utslippsnivået i referanseåret 1990. I Norges Lavutslippsstrategi (vedlegg 1 i Prop. 1 S (2019–2020) Klima- og miljødepartementet) forsterket regjeringen Norges klimamål for 2050, og varslet at den vil endre utslippsintervallet i klimaloven § 4 til i størrelsesorden 90 til 95 pst. fra utslippsnivået i referanseåret 1990.

Som følge av de forsterkede klimamålene for 2030 og 2050 foreslår Klima- og miljødepartementet nå å oppdatere klimaloven, slik at de lovfestede målene i loven er i tråd med Norges forsterkede klimamål.

Klimaloven § 3 foreslås endret slik at det lovfestede klimamålet for 2030 er i tråd med Norges klimamål under Parisavtalen. Det vil si at det lovfestede målet for 2030 blir å redusere utslippene med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. sammenlignet med utslippsnivået i 1990.

I klimaloven § 4 foreslås utslippsintervallet endret til å redusere utslippene med i størrelsesorden 90 til 95 pst. sammenlignet med utslippsnivået i referanseåret 1990. Forutsetningene for klimamålet for 2050 og hvordan målet skal forstås fremgår av Prop. 77 L (2016–2017) Lov om klimamål (klimaloven). Disse forutsetningene skal fortsatt ligge til grunn.

De to endringene som foreslås er en konsekvensjustering som følge av tidligere politiske vedtak om å forsterke Norges klimamål, slik at de lovfestede målene korresponderer med de politisk vedtatte klimamålene.

Klimaloven legger ikke føringer på hvilke politiske løsninger, veivalg og virkemiddelbruk som skal tas i bruk for å oppfylle de lovfestede klimamålene. Klimaloven lovfester Norges overordnede klimamål, og det er opp til den til enhver tids sittende regjering å gjennomføre en politikk som gjør at de lovfestede målene nås.

1.2 Endring av lovens klimamål for 2030

Regjeringen har inngått en klimaavtale med EU om å samarbeide om å oppfylle klimamålet for 2030 om minst 40 pst. reduksjon i utslippene sammenlignet med 1990. I juni 2019 ga Stortinget sitt samtykke til inngåelse av klimaavtalen med EU, jf. Prop. 94 S (2018–2019). Avtalen med EU ble inngått i oktober 2019 (se EØS-komitébeslutning nr. 269/2019), og trådte i kraft i mars 2020. Avtalen innebærer at Island, Norge og EU samarbeider om å oppfylle sine selvstendige mål under Parisavtalen. I praksis går samarbeidet ut på at Island og Norge deltar i alle de tre pilarene i EUs klimaregelverk (regelverket for kvotepliktige utslipp: det europeiske kvotesystemet, regelverket for ikke-kvotepliktige utslipp: innsatsfordelingsforordningen og regelverket for bokføring av skog- og arealbruk: LULUCF-forordningen).

I Norges innmelding av det forsterkede målet for 2030 i februar 2020 ble det kommunisert at Norge også ønsker å samarbeide med EU om det forsterkede målet.

EU vedtok 11. desember 2020 et forsterket klimamål for 2030. Det oppdaterte målet ble meldt inn under Parisavtalen 18. desember 2020. Målet er å redusere netto-utslipp med minst 55 pst. innen 2030 sammenlignet med referanseåret 1990. EU har også vedtatt et mål om å være klimanøytrale i 2050. EU har innrettet sitt nye klimamål for 2030 som et mål hvor alt utslipp og opptak regnes inn i referanseåret 1990, og målet om 55 pst. reduksjon i 2030 regnes ut fra dette grunnlaget. I EUs forrige klimamål var ikke skog- og arealbruk inkludert i referanseåret 1990, og bidrag fra CO₂-opptak fra skog- og arealbruk ble satt til null i målåret 2030.

EUs nye metode for å inkludere CO₂-opptak i skog- og andre arealer innebærer i praksis at EU kan kutte mindre enn 55 pst. utslipp utenom skog- og arealbrukssektoren. Hvis Norge melder inn et identisk mål som EU, og tar i bruk samme regnemåte, vil det innebære et langt lavere ambisjonsnivå enn både det lovfestede klimamålet om å redusere utslippene med minst 40 pst. og Norges forsterkede klimamål under Parisavtalen om å redusere utslippene med minst 50 og opp mot 55 pst. Det vil være et klart brudd med prinsippene i Parisavtalen artikkel 4.3. Det er derfor ikke et aktuelt alternativ for Norge å vedta et identisk klimamål som EU.

Norge deltar i EUs klimaregelverk som følge av klimaavtalen med EU. Ved å etterleve EUs forsterkede klimaregelverk vil Norge etter all sannsynlighet nå et klimamål om å redusere utslippene med minst 50 og opp mot 55 pst. Europakommisjonen har varslet at de vil legge frem forslag til endringer i klimaregelverket i juni 2021. Det må bli enighet mellom Europakommisjonen, Europaparlamentet og Rådet før regelverket kan vedtas. Etter at regelverket er vedtatt i EU, må Norge vurdere om og eventuelt hvordan det reviderte regelverket skal gjelde her. Det vil dermed ta flere år før EUs forsterkede klimaregelverk vil kunne settes i verk.

Kvotesystemet er innlemmet i vedlegg 20 til EØS-avtalen på vanlig måte. Det gjør at Norge normalt sett må delta i nye versjoner av klimakvoteregelverket. De to andre pilarene av EUs gjeldende klimaregelverk er inkludert i EØS-avtalens protokoll 31. Protokoll 31 gjelder frivillig samarbeid utenfor de fire friheter. Det betyr at Norge ikke er forpliktet til delta i nye versjoner av innsatsfordelingsforordningen og regelverket for bokføring av skog og arealbruk.

1.3 Endring av lovens klimamål for 2050

I Norges Lavutslippsstrategi (vedlegg 1 i Prop. 1 S (2019–2020) Klima- og miljødepartementet) forsterket regjeringen Norges klimamål for 2050, og varslet at den vil endre utslippsintervallet i klimaloven § 4 til i størrelsesorden 90 til 95 pst. fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Klima- og miljødepartementet foreslår derfor å justere klimaloven tilsvarende, ved å forsterke det lovfestede klimamålet for 2050. Det gjøres gjennom å snevre inn utslippsintervallet i klimaloven § 4 (klimamål for 2050) til i størrelsesorden 90 til 95 pst. fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Øvrige deler av det lovfestede målet for 2050 foreslås ikke endret. Videre legges klimalovens eksisterende definisjon av hva som menes med et lavutslippssamfunn til grunn, og loven skal fortsatt ikke være til hinder for at lovfestede klimamål kan gjennomføres i samarbeid med EU.

Forutsetningene for målet og hvordan målet skal forstås fremgår av Prop. 77 L (2016–2017) Lov om klimamål (klimaloven). Disse forutsetningene skal fortsatt legges til grunn.

1.4 Høringen av lovforslaget og departementets vurderinger

Klima- og miljødepartementet sendte 27. januar 2021 et høringsnotat med forslag til endringer i klimalovens klimamål for 2030 og 2050 på høring. Høringsfristen ble satt til 10. mars 2021.

Høringsinstansene er nær samstemte i sin støtte til forslaget om endringene i klimalovens klimamål for 2030 og 2050. Klima- og miljødepartementet registrerer likevel at flere av høringsinstansene tar opp gjennomføringen av klimamålene i sine høringsuttalelser, det vil si hvilken klimapolitikk- og hvilke virkemidler som bør legges til grunn for å nå klimamålene. Flere av høringsinstansene tar også til orde for at klimaloven bør tydeliggjøre at alle sektorer setter egne utslippsmål, med årlige utslippstak og inngår i klimaplanen for 2030.

Klimaloven legger ikke føringer på hvordan utslippene skal reduseres, valg av virkemidler eller fordeling av utslippskutt i ulike sektorer. Klimaloven lovfester Norges overordnede klimamål, og det er opp til den til enhver tids sittende regjering å gjennomføre en politikk som gjør at de lovfestede målene nås.

Departementet ser ikke grunnlag for å justere forslaget om å lovfeste klimamålene for 2030 og 2050 i lys av de innkomne merknadene. Det er imidlertid behov for å justere forslaget hva gjelder tidspunkt for ikrafttredelse av endringene. De foreslåtte lovendringene er nødvendige for å bringe lovteksten i samsvar med de politisk vedtatte klimamålene som regjeringen og Stortinget allerede forholder seg til. Rask ikrafttredelse av lovendringen vil dermed ikke få negative konsekvenser for allmennheten, så departementet ser ingen grunn til at endringene ikke skal kunne tre i kraft straks.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget

Lovforslaget innebærer at klimalovens klimamål for 2030 og 2050 skjerpes, og blir mer ambisiøse ettersom behovet for utslippsreduksjoner blir større. Mer ambisiøse klimamål gjør målene mer kostbare å nå.

Å nå klimamålet for 2030 vil innebære kostnader for samfunnet som helhet og de enkelte aktørene. Klimaloven legger ikke føringer for hvordan utslippene skal reduseres, valg av virkemidler eller fordeling av utslippskutt i ulike sektorer.

Regjeringen la i januar 2021 fram Meld. St. 13 (2020–2021) med en plan for hvordan klimamålet for 2030 kan nås. Meld. St. 13 (2020–2021) punkt 10 beskriver de økonomiske og administrative konsekvensene av klimaplanen for 2021–2030.

Som beskrevet i kapittel 9 i Prop. 77 L (2016–2017) vil kostnadene knyttet til å omstille Norge til et lavutslippssamfunn i 2050 være svært usikre, og de vil avhenge både av kostnadene ved utslippsreduksjoner og av hvor langt ned utslippene skal bringes. En innsnevring av utslippsintervallet i klimamålet for 2050 kan gjøre målet mer krevende å nå.

Den norske klimapolitikken for gjennomføringen av klimamålet for 2050, vil derfor måtte justeres og tilpasses over tid.