1.1 Innledning

Kunnskapsdepartementet foreslår i proposisjonen en lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven). Forslaget har sin bakgrunn i Granavolden-plattformen, der regjeringen har som mål at den vil fremme forslag om en tolkelov. Forslaget følger opp NOU 2014:8 Tolking i offentlig sektor – et spørsmål om rettssikkerhet og likeverd.

Per i dag finnes det ingen lov som samler bestemmelser om tolking i offentlig sektor. Hvilket ansvar offentlige organer har for å bruke tolk, følger i noen sektorer direkte eller indirekte av lovgivningen, mens det i andre sektorer er uklart om organene har et slikt ansvar. Av de bestemmelsene som gir offentlige organer en plikt til å bruke tolk, er det svært få som stiller krav om kvalifikasjoner. Videre er det ofte uklart hvilke regler om taushetsplikt og habilitet som gjelder for tolkene som brukes.

Det framgår av proposisjonen at departementet støtter anbefalingen i NOU 2014:8 om å innføre en egen lov om offentlige organers ansvar for å bruke tolk. Ved å innføre en lov, kan sentrale bestemmelser samles og være lett tilgjengelig for de som bruker tolk.

Det framgår av regjeringens integreringsstrategi 2019–2022, Integrering gjennom kunnskap, at det er særlig viktig å sikre god kommunikasjon med innvandrere som har svake norskkunnskaper og at bruk av tolk kan være nødvendig når brukere av offentlige tjenester ikke kan norsk, både for at den offentlige virksomheten skal kunne utføre oppgavene sine og for å ivareta brukerens rettssikkerhet.

Det vises i proposisjonen til at god kommunikasjon er en forutsetning for at det offentlige skal lykkes med å yte gode og forsvarlige tjenester til hele samfunnet. I flere tilfeller hvor det er språkbarrierer vil tilrettelegging av informasjon ved bruk av tolk, være avgjørende for å nå deler av befolkningen som ikke behersker norsk eller ikke kan kommunisere på norsk talespråk. På denne måten kan det offentlige bidra til at borgerne i samfunnet er klare over sine rettigheter og plikter, noe som også kan føre til et sterkere tillitsforhold mellom befolkningen og myndighetene. Koronapandemien har understreket viktigheten av å nå hele befolkningen med god informasjon.

Det vises i proposisjonen til at hovedmålet med tolkeloven er å tydeliggjøre offentlige organers ansvar for å bruke tolk og å bidra til en kvalitetsreform på tolkefeltet ved å stille krav om å bruke kvalifisert tolk der bruk av tolk er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet og for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Kravet om å bruke kvalifiserte tolker skal styrke kvaliteten på tolkeoppdrag som utføres i offentlig sektor. God kvalitet på tolkingen bidrar til effektive offentlige tjenester og riktige avgjørelser, og vil øke tilliten til tolketjenesten. Loven skal også bidra til at befolkningen får tilgang til tolk når det er nødvendig.

1.2 Bakgrunn

I proposisjonens kapittel 2 omtales bakgrunnen for lovforslaget.

Det gis i pkt. 2.1 en nærmere omtale av NOU 2014:8 Tolking i offentlig sektor – et spørsmål om rettssikkerhet og likeverd.

Videre omtales i pkt. 2.2 tolking i offentlig sektor, først en generell omtale, deretter om bruk av tolk, om tolkespråk, om tolkemetoder, om tolkers tilknytning til arbeidslivet, om Integrerings- og mangfoldsdirektoratets rolle på tolkefeltet og om kvalifisering av tolker og Nasjonalt tolkeregister.

I proposisjonens pkt. 2.3 gis en omtale av gjeldende regler om bruk av tolk. Det vises i proposisjonen til at lovgivningen om bruk av tolk i offentlig sektor er fragmentarisk. På bakgrunn av NOU 2014:8 og oppdatert informasjon, gis det en oppsummering av gjeldende rett på tolkefeltet i EU, Sverige, Danmark og Finland.

1.3 Høringen

Kunnskapsdepartementet sendte forslag om lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven) på høring 1. mars 2019. Det gis en omtale av gjeldende rett, høringsforslagene og høringsinstansenes synspunkter under omtalen av hvert av forslagene i proposisjonen.

1.4 Alminnelige bestemmelser

1.4.1 Behovet for en egen lov

Departementet støtter anbefalingen i NOU 2014:8 om å innføre en egen lov om offentlige organers ansvar for å bruke tolk. Ved å innføre en lov, kan sentrale bestemmelser samles og være lett tilgjengelig for de som bruker tolk.

1.4.2 Lovens formål

Departementet foreslår at lovens formål skal være å bidra til å sikre rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste for personer som ikke kan kommunisere forsvarlig med offentlige organer uten tolk. Loven skal også bidra til å sikre at tolker holder en faglig forsvarlig standard. Se lovforslagets § 1 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.4.3 Lovens virkeområde

Departementet foreslår at loven bare skal gjelde for offentlige organer som bestiller og bruker tolk i Norge. Dette innebærer at loven ikke vil gjelde for tolkeoppdrag utført på ambassader eller i tilfeller hvor det offentlige yter bistand i utlandet. Det foreslås ikke at loven skal gjelde på Svalbard eller Jan Mayen.

Departementet foreslår at loven skal gjelde for offentlige organer som bestiller og bruker tolk. Dette innebærer et noe videre virkeområde enn forslaget i NOU 2014:8, som gikk ut på at loven skulle gjelde for forvaltningsorganer. Loven skal også gjelde for private rettssubjekter som utfører tjenester på vegne av et offentlig organ, samt private barnehager, private skoler og friskoler. Departementet foreslår videre at loven skal gjelde for tolker.

Departementet foreslår at loven skal gjelde tolking til og fra norsk. Samisk og norsk er likeverdige språk, jf. sameloven § 1-5. Tolkeloven skal gjelde for tolking mellom norsk og samiske språk. Loven skal også gjelde for tolking mellom norsk og andre språk. Til forskjell fra forslaget i NOU 2014:8 foreslår departementet at loven også skal gjelde tolking mellom norsk tale og norsk tegnspråk. Videre skal loven gjelde tolking mellom norsk og andre lands tegnspråk og annen tolking i offentlige organers kommunikasjon med døve, hørselshemmede og døvblinde, som for eksempel ved taktiltolking og skrivetolking. Se lovforslagets § 2 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.4.4 Forhold til øvrig lovgivning

Tolkeloven skal gjelde med mindre annet er bestemt i eller i medhold av annen lov. Dette innebærer at det kan fastsettes både strengere og lempeligere regler i annen lov. I de fleste tilfeller vil tolkelovens regler supplere reglene i særlovgivningen og dermed utgjøre en minstestandard. Se lovforslagets § 3 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.4.5 Forbud mot bruk av barn som tolk

Departementet foreslår å flytte bestemmelsen i forvaltningsloven § 11 e om forbud mot bruk av barn som tolk til tolkeloven. Barn har ikke tolkefaglige kvalifikasjoner og barn som blir satt til å tolke eller formidle informasjon, kan settes i en vanskelig rollekonflikt. Se lovforslagets § 4 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.4.6 Behandling av personopplysninger

Departementet foreslår videre at offentlige organer får hjemmel til å behandle personopplysninger når det er nødvendig for å utføre oppgaver etter tolkeloven. Se lovforslagets § 5 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.5 Offentlige organers bruk av tolk

1.5.1 Ansvar for å bruke tolk

Departementet foreslår at tolkeloven skal inneholde en bestemmelse om offentlige organers ansvar for å bruke tolk. God kommunikasjon er i mange tilfeller en forutsetning for at den enkelte skal få oppfylt sine rettigheter og plikter og få tilstrekkelig informasjon. Manglende bruk av tolk i møte med personer som ikke kan kommunisere på norsk, kan ha store konsekvenser, både for den enkelte og for organet. Dårlig begrunnede og uriktige avgjørelser er ressurskrevende og kan bidra til svekket tillit mellom offentlige organer og brukerne.

Departementet foreslår for det første at det slås fast i loven at offentlige organer skal bruke tolk når det følger av annen lov. I tillegg foreslår departementet en generell plikt til å bruke tolk som lovfester og tydeliggjør den generelle plikten som i dag kan utledes av forvaltningsloven og det ulovfestede kravet til forsvarlig saksbehandling. Den generelle plikten innebærer at offentlige organer skal bruke tolk når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Terskelen for at det skal foreligge en plikt etter dette forslaget er høy, og plikten vil i hovedsak inntre i saker som har stor betydning for den enkeltes rettigheter og plikter. Det vil bare i særlige tilfeller være plikt til å bruke tolk i kontakt med minoritetsspråklige som har norsk statsborgerskap eller som har fullført norsk grunnopplæring eller annen utdanning på norsk. Departementet foreslår videre at det fastsettes i loven at offentlige organer som ellers er i kontakt med personer som ikke kan kommunisere med organet på norsk, bør vurdere å bruke tolk selv om det ikke foreligger en plikt. Se lovforslagets § 6 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.5.2 Krav om kvalifisert tolk

Departementet foreslår et krav om å bruke kvalifisert tolk i de tilfellene det er plikt til å bruke tolk etter tolkeloven, og der plikten følger av annen lov, dersom bruk av tolk er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Med «kvalifisert tolk» menes en tolk som oppfyller kravene til å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. Tolking er et yrke som krever kompetanse og presisjon. Et kvalifikasjonskrav vil gi tolkebrukere en trygghet om at tolken har dokumenterte språkferdigheter og er bevisst sitt ansvar som tolk. Denne tryggheten kan føre til bedre tjenester og økt rettssikkerhet, samt økt tillit både til tolken og til offentlige organer.

I noen tilfeller vil det ikke være rimelig å kreve at organet skal bruke kvalifisert tolk. Det kan for eksempel være lang ventetid for kvalifisert tolk, eller det kan foreligge en nødssituasjon eller annet akutt tilfelle som krever rask bistand fra tolk og det ut fra sakens karakter ikke er forsvarlig å vente på kvalifisert tolk. Departementet foreslår derfor at kravet om kvalifisert tolk skal kunne fravikes når det ikke er forsvarlig å vente til en kvalifisert tolk er tilgjengelig, når det er nødvendig i nødssituasjoner eller når andre sterke grunner tilsier det. Se lovforslagets § 7 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.5.3 Fjerntolking

Departementet foreslår en egen bestemmelse om fjerntolking. Fjerntolking er tolking via skjerm eller telefon. En slik bestemmelse var ikke omfattet av lovforslaget i NOU 2014:8. Departementet foreslår at det skal framgå av loven at offentlige organer kan velge mellom å bruke fremmøtetolking eller fjerntolking. Når fjerntolking benyttes, foreslås det at offentlige organer skal sikre tilfredsstillende tekniske løsninger, opplæring av ansatte og ivaretakelse av personvernet. Se lovforslagets § 8 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.5.4 Retningslinjer for bestilling og bruk av tolk

Departementet foreslår videre et krav om at offentlige organer som jevnlig bruker tolk, skal ha retningslinjer for bestilling og bruk av tolk. En slik bestemmelse var ikke foreslått i NOU 2014:8. Se lovforslagets § 9 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.5.5 Krav om politiattest

I motsetning til lovforslaget i NOU 2014:8 mener departementet at det bør innføres en hjemmel for krav om politiattest i tolkeloven. Departementet foreslår et krav om utvidet og uttømmende politiattest for tolker som tar oppdrag for politiet, påtalemyndigheten, domstolene, utlendingsforvaltningen, kriminalomsorgen, Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker og fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. Det samme skal gjelde for å kunne utføre oppdrag i straffesaker for konfliktrådet. Departementet foreslår at kravet om politiattest kan fravikes når situasjonen som begrunner tolkeoppdraget, ikke tillater det, eller når andre sterke grunner tilsier det. Ikke enhver anmerkning på politiattesten skal føre til at en tolk ikke er egnet. Departementet foreslår at det skal være opp til oppdragsgiveren å vurdere om det straffbare forholdet har betydning for tolkens egnethet. Se lovforslagets § 10 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.5.6 Gebyr for manglende oppmøte

Departementet foreslår at offentlige organer gis en mulighet til å kreve gebyr fra personer som ikke møter opp til planlagt møte hvor det er bestilt tolk. Bestemmelsen skal gjelde i tilfeller der det er plikt til å bruke tolk etter tolkeloven og der det etter tolkeloven skal vurderes å bruke tolk. Se lovforslagets § 11 og nærmere omtale.

1.5.7 Egenandel for tolketjenester

Departementet foreslår at det ikke innføres en ordning med egenandel i tolkeloven.

At det ikke innføres en ordning med egenandel for tolketjenester betyr at tolkeloven ikke skal gi hjemmel for dette. Forslaget er ikke til hinder for at det kan kreves egenandel eller delvis dekning av utgiftene til tolk i enkelte saker eller sektorer, men da må det være hjemmel for dette i annen lov.

Se nærmere omtale i proposisjonen.

1.5.8 Tilsyn og pålegg

Departementet foreslår at det skal føres tilsyn med at offentlige organer overholder forbudet mot bruk av barn som tolk, lovens plikt til å bruke tolk, krav om å bruke kvalifisert tolk, krav ved bruk av fjerntolking og krav om å utarbeide retningslinjer for bestilling og bruk av tolk. Det foreslås at tilsyn med tolkeloven gjennomføres av de statlige og kommunale tilsynsmyndighetene som allerede fører tilsyn med de offentlige organenes saksbehandling og tjenesteytelse. Tilsyn med overholdelse av tolkeloven forutsetter at det er etablert en tilsynsordning med det offentlige organet. Departementet foreslår at tilsynsmyndigheten gis rett til innsyn i opplysninger som er nødvendige for å føre tilsyn med overholdelse av tolkeloven og at tilsynsmyndigheten kan gi pålegg om å rette forhold som er i strid med kravene i loven. Se lovforslagets §§ 12 og 13 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.6 Krav til tolken

Gjennom lovforslaget ønsker departementet å tydeliggjøre krav til tolkens rolle og yrkesutøvelse. Departementet foreslår å regulere hvilke krav som skal stilles til tolker i et eget kapittel i loven. Lovforslaget i NOU 2014:8 inneholdt kun en forskriftshjemmel om krav til god tolkeskikk.

Departementet foreslår å lovfeste at tolken skal opptre i samsvar med god tolkeskikk. Dette innebærer blant annet at tolken skal ha tilstrekkelig tolkefaglig kompetanse for oppdraget og opptre upartisk. Departementet kan gi forskrift om hva som anses som god tolkeskikk. Departementet foreslår videre at det i loven fastsettes regler om taushetsplikt og habilitet for tolker. Se lovforslagets §§ 14 til16 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.7 Nasjonalt tolkeregister, statsautorisasjonsordningen og reaksjoner

Departementet foreslår et eget kapittel i loven med bestemmelser om Nasjonalt tolkeregister, statsautorisasjonsordningen og reaksjoner ved brudd på krav som stilles til tolken. Departementet foreslår i dette kapitlet regler som ikke var omfattet av lovforslaget i NOU 2014:8. Kapitlet inneholder blant annet regler som i dag følger av integreringsloven og forskrift om bevilling som statsautorisert tolk og tolkeprøven.

Lovforslaget inneholder en hjemmel for Nasjonalt tolkeregister, sammen med bestemmelser om at det skal stilles krav for å bli oppført i registeret. Nærmere regler blant annet om hvilke krav som skal stilles for oppføring i registeret, skal kunne gis i forskrift. Departementet foreslår også at regler om bevilling som statsautorisert tolk og tilbakekall av bevillingen hjemles i loven.

Departementet foreslår en bestemmelse i loven for å synliggjøre muligheten til å varsle til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) om tolker som bryter kravene etter tolkeloven. IMDi skal på bakgrunn av varslene vurdere om en tolk har brutt kravene om god tolkeskikk, taushetsplikt og habilitet. Departementet foreslår at IMDi får myndighet til å gi advarsel ved brudd på disse kravene. Dersom en tolk har fått minst tre advarsler de siste fem årene eller begått vesentlige brudd på tolkeloven, kan IMDi vurdere om tolken skal utestenges fra Nasjonalt tolkeregister. Departementet legger opp til at det opprettes et partssammensatt utvalg som skal gi råd til IMDi i vurderingen av varslene og i bruk av reaksjoner.

Se lovforslagets §§ 17 til 21 og nærmere omtale i proposisjonen.

1.8 Forskriftshjemler

Det vises i proposisjonen til at departementet i forskrift vil gi utfyllende regler til tolkeloven. I forskriften vil det blant annet fastsettes bestemmelser om retningslinjer for bestilling og bruk av tolk, god tolkeskikk, Nasjonalt tolkeregister, statsautorisasjonsordningen for tolker og gebyr.

Se nærmere omtale under de enkelte forslagene i proposisjonen.

1.9 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at loven skal tre i kraft når Kongen bestemmer og at Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid. Særlig kravet om kvalifisert tolk er kostnadsdrivende. Det forutsettes budsjettmessig dekning før kravene som har økonomiske konsekvenser, kan tre i kraft.

1.10 Økonomiske og administrative konsekvenser

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet utarbeidet Agenda Kaupang og Oslo Economics en rapport om de økonomiske konsekvensene ved innføring av tolkeloven. Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved innføringen ble anslått til 459 mill. kroner over en åtteårsperiode, det vil si 57 mill. kroner årlig i gjennomsnitt. Dette er et betydelig beløp, men departementet mener de mange nyttevirkningene rettferdiggjør en slik kostnad. Blant disse virkningene er lovens formål om å bidra til å sikre rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste.

Innføring av krav om å bruke kvalifisert tolk vil kreve økte bevilgninger over statsbudsjettet. Redusert underforbruk av tolk, og økte priser som følge av høyere etterspørsel etter kvalifiserte tolker, er de største kostnadsdriverne ved forslaget. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag til bevilgninger for å dekke kostnadene ved tolkeloven i Prop. 1 S (2021–2022) Statsbudsjettet for 2022.

Departementet foreslår en overgangsperiode på fem år for kravet om kvalifisert tolk. Isolert sett reduserer dette prisvirkningen av tolkeloven.

En viktig forutsetning for at kravet om bruk av kvalifisert tolk skal kunne følges opp av de offentlige organene, er at det kvalifiseres nok tolker. Stortinget bevilget i statsbudsjettet for 2021 7,5 mill. kroner til kvalifisering av flere tolker. Departementet forutsetter at denne satsingen er tilstrekkelig for at antallet kvalifiserte tolker er høyt nok ved overgangsperiodens utløp i 2026.

Departementet foreslår i punkt 4.3.4.3 å inkludere tolking mellom offentlige organer og døve, hørselshemmede og døvblinde i loven. Endringen har ikke vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

I Agenda Kaupangs rapport ble estimatene for kostnadene til skjermtolking i NOU 2014:8 oppdatert, men i hovedsak videreført. Investeringer i skjermtolking vil innebære betydelige kostnader på kort sikt, men store innsparinger over tid. Den teknologiske utviklingen har vært betydelig siden 2014 generelt, og gjennom covid-19-pandemien spesielt. I lys av dette vurderer departementet det som uhensiktsmessig med en nasjonal satsing på skjermtolking før et bedre kunnskapsgrunnlag er på plass. Departementet vil derfor sette i gang en utredning av om det er behov for særlig organisering av fjerntolking og tolkeformidling i offentlig sektor og hvordan det i så fall bør organiseres og tilpasses som følge av den teknologiske utviklingen.

Departementet foreslår i punkt 5.8 at kommunale og statlige tilsynsmyndigheter skal føre tilsyn med at kravene i loven følges. Dette fører til noe økte administrative kostnader hos de aktuelle tilsynsmyndighetene og hos virksomhetene. Departementet vil komme tilbake til forslag til bevilgninger for å dekke kostnadene i Prop. 1 S (2021–2022) for Statsbudsjettet 2022.

Departementet foreslår i punkt 5.6 at organene kan ilegges gebyr for manglende oppmøte. Dette vil redusere de direkte økonomiske konsekvensene noe, samt ha en indirekte besparende effekt gjennom økt oppmøte.

Lovforslaget innebærer noen nye eller utvidede oppgaver for Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, blant annet vurdering av varsler og godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Departementet legger til grunn at dette ikke vil innebære vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser og at det kan dekkes innenfor gjeldende budsjettramme.

I punkt 7.2.4.2 varsler departementet at det vil bli opprettet et partssammensatt utvalg som skal gi råd til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet i forbindelse med vurderingen av varsler om tolker som bryter kravene etter tolkeloven §§ 14 til 16. Opprettelsen og driften av et slikt utvalg vil ikke ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser, og vil dekkes innenfor Kunnskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer.

I punkt 5.5 foreslår departementet krav om politiattest for å kunne ta oppdrag som tolk i utvalgte organer. Kravet vil ha konsekvenser for politiet, tolken og de utvalgte offentlige organer ved at det må innhentes politiattest for tolking i flere sakstyper. Forslaget anses ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

I høringen etterspurte flere instanser regulering av honorarer og arbeidsvilkår for tolker. Departementet vil ikke foreslå regulering av honorarer og arbeidsvilkår for tolker nå, men vil vurdere innspillene i det videre arbeidet med tolkefeltet.

1.11 Merknader til de enkelte lovbestemmelsene

I proposisjonens kapittel 10 gis merknader til de enkelte lovbestemmelsene.