Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Even Eriksen, Kari Henriksen og Lubna Boby Jaffery, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, og fra Venstre, Sofie Høgestøl, viser til Dokument 21 (2020–2021). Stortinget vedtok i behandlingen av Innst. 241 S (2019–2020) å utvide utvalgets mandat til å vurdere og komme med forslag til prosedyrer for å sikre Stortingets medvirkning i og kontroll med norsk utenriks- og forsvarspolitikk.

Komiteen registrerer at utvalget har fulgt opp mandatet på en grundig måte, med stor grad av tverrpolitisk enighet. Komiteen viser til at Stortingets medvirkning og kontroll i utenriks- og sikkerhetspolitikken omfatter utenrikspolitikken og den delen av forsvarspolitikken som etter gjeldende praksis er gjenstand for særlige konsultasjoner med Stortinget. Kontrollen med utenriks- og sikkerhetspolitikken foregår innenfor de alminnelige rammene som ellers gjelder for Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen, jf. Innst 143 S (2021–2022), tilpasset utenriks- og forsvarsprerogativet og konsultasjonsordningen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at utenriks- og sikkerhetspolitikken historisk sett har vært samarbeids- og konsensusorientert. Flertallet peker på at det ikke alltid oppnås bred enighet, og at innenfor utenriks- og forsvarsprerogativet er det regjeringen som formelt treffer de endelige beslutningene.

Komiteen viser til at regjeringens prerogativ etter Grunnloven §§ 25 og 26 regulerer den formelle vedtaksmyndigheten og det påfølgende ansvaret. Ut over dette legger prerogativet ikke begrensninger på Stortingets involvering i og behandling av utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål. Komiteen understreker at Grunnloven stiller krav om Stortingets samtykke på en rekke viktige områder.

Komiteen støtter utvalgets vurderinger om at Stortinget kan behandle saker som gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikken, av eget tiltak eller på grunnlag av redegjørelser, meldinger og proposisjoner fra regjeringen. Stortinget kan også treffe politisk forpliktende anmodningsvedtak som gjelder regjeringens utøvelse av utenriks- og sikkerhetspolitikken. Hvis regjeringen ikke følger opp slike vedtak, kan Stortinget vedta kritikk eller i ytterste konsekvens mistillit. At utenriks- og sikkerhetspolitikken er regjeringens prerogativ, medfører heller ikke begrensninger i Stortingets kompetanse til å føre kontroll med regjeringen.

Komiteen påpeker at prerogativet heller ikke går lenger enn at Grunnloven stiller krav om Stortingets samtykke på viktige områder, så som tilslutning til traktater som krever lovendring eller er av «særlig viktighet». For traktater som innebærer at internasjonale organisasjoner Norge er medlem av, får gjøre vedtak med direkte virkning i norsk rett, kreves det at Stortinget samtykker med minst tre fjerdedels flertall. Grunnloven § 25 stiller krav om Stortingets samtykke til økning eller reduksjon av forsvarsmakten og bruk av «Landvernet og de øvrige tropper som ikke kan henregnes til linjetroppene» utenfor landets grenser.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til Grunnlovsforslag 22 (2019–2020) fra stortingsrepresentantene Kari Elisabeth Kaski, Audun Lysbakken, Petter Eide, Lars Haltbrekken, Arne Nævra, Karin Andersen og Nicholas Wilkinson om endring i § 25 (om mer åpenhet om norsk krigsdeltakelse i utlandet). Forslaget innebærer at annet ledd skal lyde:

«Rikets forsvarsmakt må heller ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.»

Dette medlem viser videre til begrunnelsen for forslaget, der det blant annet står at

«(d)et er nødvendig å slå fast at det er Stortinget i åpent plenum, og ikke regjeringen, som skal gjøre vedtak om norsk krigsdeltakelse i utlandet – eller ikke»

Dette medlem mener den foreslåtte endringen i Grunnloven § 25 vil sikre en konstitusjonelt forankret konsultasjons- og samtykkeplikt knyttet til bruk av militær makt, inkludert deltakelse i internasjonale operasjoner. Samtidig vil dette medlem understreke at krav om konsultasjon og Stortingets samtykke er forenlig med Grunnloven. Dette medlem vil komme nærmere tilbake til grunnlovsforslaget i forbindelse med stortingsbehandlingen.

Komiteen viser til at kontrollfunksjonen på utenriksfeltet er forutsatt i Grunnloven § 75 bokstav g, som går tilbake til 1814. Det tilkommer Stortinget «å la seg meddele de forbund og traktater som kongen på statens vegne har inngått med fremmede makter». Slike meddelelser behandles ikke av kontroll- og konstitusjonskomiteen, men av utenriks- og forsvarskomiteen. Komiteen viser til at utenriks- og sikkerhetsområdet særpreges ved at regjeringen konsulterer Stortinget før det treffes viktige avgjørelser. Komiteen viser til at siden 1917 har det som fra 2009 har navnet den utvidete utenriks- og forsvarskomité («DUUFK»), vært den sentrale arenaen for regjeringens konsultasjoner med Stortinget i saker som gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikken.

Komiteen understreker at formålet med ordningen er å informere og skape grunnlag for felles forståelse gjennom fortrolige drøftelser, noe som kan bidra til å dempe konflikter og fremme konsensus.

Komiteen viser til at selv om konsultasjonene i DUUFK normalt ikke leder til et stortingsvedtak, gir likevel den konstitusjonelle opplysningsplikten i § 82 andre ledd et særlig informasjonskrav.

Komiteen understreker at konsultasjonene må foregå på en måte og på et tidspunkt i beslutningsprosessen som ivaretar at konsultasjonene er egnet til å ha reell betydning for regjeringens beslutning. Det betyr at konsultasjoner skal skje før det er truffet beslutninger eller iverksatt prosesser som vil være vanskelige å reversere.

Komiteen deler utvalgets påpekning av at det ofte vil kreves flere møter i DUUFK om samme tema for å sikre at komitémedlemmene får tid og anledning til å ta stilling til de aktuelle sakene. Komiteen understreker at hensynet til offentlig debatt og innsyn i utenriks- og sikkerhetspolitiske saker tilsier at DUUFK kun må brukes slik formålet tilsier, og i saker som på konsultasjonstidspunktet ikke kan legges frem for Stortinget på annen måte. Regjeringens generelle plikt til å informere Stortinget ivaretas ikke gjennom konsultasjoner i DUUFK. Regjeringen skal heller ikke bruke DUUFK for å unndra seg offentlig debatt om viktige spørsmål i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Komiteen deler utvalgets syn på at dette må praktiseres strengt, og at regjeringen i alle tilfeller har en parlamentarisk forpliktelse til å konsultere DUUFK i viktige saker som nevnt i Stortingets forretningsorden § 16 andre ledd.

Komiteen støtter utvalgets anbefaling av at konsultasjonskravet bør forankres sterkere konstitusjonelt, slik det er i våre naboland, men viser til at Stortinget vil ta stilling til grunnlovfesting av konsultasjonsplikten i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål ved behandlingen av Dokument 12:27 (2019–2020).

Komiteen stiller seg bak utvalgets anbefaling av at konsultasjonsordningen i alle tilfeller bør sikres, og at Stortingets rolle på dette området bør synliggjøres.

Komiteen støtter utvalgets understreking av at taushetsplikten i DUUFK ikke kan være til hinder for at komiteens medlemmer drøfter generelle problemstillinger i sine partigrupper eller gjengir egne utsagn offentlig, såfremt disse ikke avslører graderte opplysninger eller informasjon fra forhandlingene.

Komiteen viser til at regjeringens samlede deltakelse over tid i internasjonale organisasjoner og samarbeid kan være av stor betydning. Det må kontinuerlig vurderes om deltakelsen er av slik viktighet at Stortinget skal konsulteres. For spørsmål som gjelder EØS og tilgrensende temaer, er dette institusjonalisert gjennom Europautvalget i Stortingets forretningsorden § 17.

Komiteen deler utvalgets oppfatning om at det er uheldig at de konstitusjonelle kompetansereglene som gjelder deltakelse i militære operasjoner i utlandet, fremstår som uklare og lite anvendelige i dag.

Komiteen registrerer at det i nordiske land det er naturlig å sammenligne seg med, kreves parlamentarisk samtykke til militæroperasjoner i utlandet. At regjeringen innhenter slikt samtykke, er historisk sett heller ikke fremmed i Norge. Utvalget påpeker at det til 1945 var fast praksis at Stortinget ble bedt om å samtykke i norsk deltakelse i militæroperasjoner i utlandet, men uten at det ble ansett konstitusjonelt påkrevet.

Komiteen støtter utvalgets vurdering om at for å sikre demokratisk legitimitet kan det være tilrådelig at regjeringen, i tillegg til å konsultere, påser at beslutninger om å delta i militæroperasjoner i utlandet har klar parlamentarisk forankring. Komiteen viser til at Stortinget vil ta stilling til grunnlovfesting av terskelen for når stortingsvedtak om utenlandsoppdrag er nødvendig, ved behandlingen av Dokument 12:27 (2019–2020).

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt mener at den beste måten å sikre demokratisk legitimitet på er at regjeringen legger fram sin beslutning om å delta i militæroperasjoner i utlandet som en sak for Stortinget med påfølgende debatt og votering i åpen sal. Gir Stortinget sitt samtykke, vil beslutningen ha en klar parlamentarisk forankring. Regjeringen må også legge fram sin begrunnelse for deltakelse i militære operasjoner i utlandet, og denne må utformes på en måte som gir Stortinget et konkret og klart grunnlag for å behandle saken. Disse medlemmer mener at innholdet i denne begrunnelsen for det aller meste vil være det samme som Stortinget må ha for etterfølgende kontroll, jf. utvalgets omtale i Dokument 21 (2020–2021) side 69–70.

Disse medlemmer mener videre at det er viktig med en åpen debatt om et så grunnleggende spørsmål som deltakelse i militære operasjoner i utlandet. I Innst. 226 S (2018–2019) om Redegjørelse av utenriksministeren og forsvarsministeren om Libya-utvalgets rapport mente en enstemmig utenriks- og forsvarskomité at

«det vil være en fordel om viktige beslutninger knyttet til bruk av norsk militærmakt i utlandet debatteres mer i Stortingets sal».

Komiteen omtalte også bruk av militærmakt i Libya og deltakelse i den internasjonale koalisjonen mot ISIL i Syria og hadde «forståelse for at ikke alt rundt disse operasjonene kan offentliggjøres, og at den utvidede utenriks- og forsvarskomité i den forbindelse fyller en viktig funksjon», jf. Innst. 226 S (2018–2019) side 2. Disse medlemmer understreker at dette også kan gjelde fremtidige operasjoner, og at en saksbehandling og votering i Stortinget ikke er ment å erstatte konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité (DUUFK).

Disse medlemmer fremmer dermed følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et forslag som sikrer at beslutninger om norsk deltakelse i internasjonale operasjoner har en klar parlamentarisk forankring ved at det legges fram en sak til votering for Stortinget.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt støtter utvalgets syn om at det kan oppstå konflikt mellom folkeretten og militære operasjoner initiert av traktatorganisasjoner som Norge har sluttet seg til. Stortingets samtykke til traktaten kan dermed ikke nødvendigvis anses å gi samtykke til alle militæroperasjoner initiert av traktaten.

Komiteen merker seg at Sverige, som er medlem av FN, sidestiller Riksdagens samtykke til traktat som samtykke til militæroperasjon, mens Danmark, som i likhet med Norge er medlem av både FN og NATO, krever at Folketinget samtykker i hver enkelt militæroperasjon.

Komiteen understreker at Stortingets etterfølgende kontroll med regjeringens beslutninger og gjennomføring av militæroperasjoner i utlandet er særlig viktig. Det er avgjørende at regjeringen gir Stortinget utfyllende og tilstrekkelig informasjon om faktiske forhold og vurderinger og treffer beslutninger med klare og etterprøvbare rammer. Uten tilgang til skriftlige og begrunnede vedtak fra regjeringen er det ikke mulig for Stortinget å ivareta sin kontrollfunksjon.

Komiteen viser til at kravet om statsrådsbehandling i Grunnloven § 28 blant annet skal sikre Stortingets forutsetninger for å føre etterfølgende kontroll med regjeringen. Komiteen viser til at forslag til vedtak må begrunnes av den fagansvarlige statsråden i form av et statsrådsforedrag. Disse foredragene må utformes på en måte som gir Stortinget et konkret grunnlag for etterfølgende kontroll.

I tråd med utvalgets anbefaling mener komiteen at slike foredrag må inneholde: en vurdering av det folkerettslige grunnlaget for operasjonen, rammer for bruk av norsk militærmakt, om operasjonen er å regne som krig, og i så fall hva som gjør den til forsvar av landet, samt målsettinger og varighet. Komiteen viser til at Stortinget i behandlingen av Libya-utvalgets rapport, jf. Innst. 226 S (2018–2019), enstemmig har støttet opp om disse kravene og forutsatt at regjeringen følger dem opp.

Komiteen støtter utvalgets vurdering av at det ikke er avgjørende hensyn som taler mot at Riksrevisjonen kan gis innsyn i møtereferatene fra DUUFK, forutsatt at det påhviler Riksrevisjonen taushetsplikt om disse.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet støtter også utvalgets påpekning av at det kan være grunn til å vurdere om interparlamentariske delegasjoner bør reguleres nærmere i Stortingets forretningsorden. Dette vil være en naturlig oppgave for Stortingets reglementskomité.