Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Even Eriksen, Kari Henriksen og Lubna Boby Jaffery, fra Høyre, lederen Peter
Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra
Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti,
Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, og fra Venstre, Grunde Almeland, viser
til Dokument 8:59 L (2021–2022).
Stortingets ombud
for kontroll med forvaltningen (Sivilombudet) skal føre kontroll
med den offentlige forvaltningen for å hindre urett mot den enkelte
eller feil fra forvaltningens side. Sivilombudet skal også bidra til
at forvaltningen respekterer og sikrer menneskerettighetene.
For å utføre denne
viktige rollen er det avgjørende at Sivilombudet i størst mulig
grad har innsyn i myndighetenes dokumenter som danner grunnlag for
forvaltningens avgjørelser. Det klare utgangspunktet er derfor at
Sivilombudet har krav på alle opplysninger innenfor ombudets arbeidsområde,
som er nødvendige for å gjøre jobben ombudet er satt til å gjøre.
Komiteen viser til at det har
vært enkelte sider ved ombudets tilgang på opplysninger som har
vært omdiskutert. Spesielt gjelder dette ombudets tilgang til regjeringsnotater
(r-notater). Harberg-utvalget, som utredet Stortingets kontrollfunksjon,
jf. Dokument 21 (2020–2021), fant det ikke nødvendig å avklare hva
som var gjeldende rett, men foreslo at Sivilombudet skulle få tilgang
til r-notater dersom dette var relevant og nødvendig for å ivareta
ombudets mandat og oppgaver etter loven. Utvalget la til grunn at
det er kontrolløren og ikke den kontrollerte som må definere hva
de trenger innsyn i.
For å unngå at Sivilombudet
ble brukt av andre som klager til ombudet, ble det satt strenge
krav for når r-notater kunne kreves fremlagt. Utvalget forutsatte
at r-notater kun unntaksvis kunne kreves fremlagt når det var absolutt
nødvendig for å behandle en sak, og det er spesielle holdepunkter
for at r-notater og relaterte dokumenter vil kunne inneholde avgjørende
opplysninger. Utvalget understreket at ombudets eventuelle tilgang på
regjeringens dokumenter ikke innebærer at ombudet skal føre noen
form for politisk kontroll av forvaltningen.
Komiteen viser til at stortingsflertallet
i forbindelse med behandlingen av Dokument 21 (2020–2021), jf. Innst.
409 L (2020–2021), vedtok unntak fra Sivilombudets innsynsrett i
«regjeringsnotater og dokumenter direkte knyttet til disse.»
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Rødt, viser til at det i Dokument 21 (2020–2021) står følgende
under punkt 10.13.2.2:
«Utvalget har i sitt
arbeid lagt til grunn en klar forutsetning om at det er kontrolløren,
og ikke den kontrollerte, som må definere hva de i sitt oppdrag
trenger innsyn i. Utvalget mener med det som bakgrunn at det prinsipielt
riktige utgangspunktet er at ombudet har tilgang på opplysninger
fra forvaltningen, i den grad disse er relevante og nødvendige for
at ombudet skal kunne ivareta sitt mandat og sine oppgaver etter
loven.
Utvalget vil likevel
understreke at ombudet som klar hovedregel ikke skal be om å få
regjeringsnotater (r-notater, tradisjonelt ansett som statsrådenes
egne notater), og dokumenter direkte relatert til disse, selv om ombudet
i og for seg har krav på det så fremt det anses nødvendig for å
kunne utføre sin oppgave etter loven. Slike dokumenter skal kun
kreves fremlagt helt unntaksvis i tilfeller hvor det er absolutt
nødvendig for å behandle en sak og det er spesielle holdepunkter
for at regjeringsnotater eller relaterte dokumenter vil kunne inneholde
avgjørende opplysninger. Utvalget forutsetter at ombudet viderefører
sin praksis med å være svært tilbakeholdne med å kreve slike dokumenter
fremlagt. Videre vil utvalget understreke at ombudets eventuelle tilgang
på regjeringens dokumenter ikke innebærer at ombudet skal føre noen
form for politisk kontroll av forvaltningen. Utvalget mener derfor
at ombudet bør være spesielt varsom med å be om innsyn i regjeringens dokumenter
som ledd i undersøkelser av eget tiltak.»
Flertallet stiller seg bak
Harberg-utvalgets syn, og mener Sivilombudet må ha tilgang til alle
opplysninger som er nødvendige for at de skal kunne utføre sine oppgaver
etter loven. Flertallet viser
til at Stortinget ved behandlingen av Innst. 392 S (2020–2021) om
Stortingets eksterne organer understreket at tilliten til Sivilombudet
som stortingsorgan forutsetter uavhengighet fra forvaltningen. Et
sentralt element i uavhengigheten er at Sivilombudet kan pålegge
forvaltningen å gi tilgang til nødvendig informasjon.
Flertallet vil understreke
at regjeringsnotater og dokumenter direkte knyttet til disse, som
protokoll fra regjeringskonferanse, utkast til regjeringsnotat, merknader,
oversendelsesbrev og håndnotater er avgjørende for beslutningene
regjeringen gjør i regjeringskonferansene. Det er derfor viktig
at regjeringen gjennom disse dokumentene kan ha en fortrolig dialog
som er bevart for ettertiden. Flertallet vil derfor understreke
at Sivilombudet bare skal be om denne typen dokumenter helt unntaksvis
i tilfeller hvor det er absolutt nødvendig for å kunne utføre sine
oppgaver etter loven. Flertallet legger
til grunn at Sivilombudet vil fortsette å være svært tilbakeholdne
med å kreve slike dokumenter framlagt, slik de var før sivilombudsloven
ble vedtatt i 2021. I likhet med Harberg-utvalget mener flertallet at
ombudets eventuelle tilgang på regjeringens dokumenter ikke innebærer
at ombudet skal føre noen form for politisk kontroll av forvaltningen,
og at ombudet bør være spesielt varsom med å be om innsyn i regjeringens
dokumenter som ledd i undersøkelser av eget tiltak. Flertallet vil
også understreke at selv om Sivilombudet får tilgang til slike dokumenter,
blir de ikke offentlige. Ombudet skal behandle dokumentene etter
regler om gradert og taushetsbelagt informasjon.
Komiteens medlemmer
fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at r-notater
aldri har vært fremlagt verken for Sivilombudet eller Riksrevisjonen
som ledd i deres kontrollvirksomhet. Dersom en åpner opp for en
slik praksis, er det fare for at r-notatene mister sin funksjon,
og at beslutninger som i dag tas på bakgrunn av notatene, flyttes
til andre fora. Dette gjelder uansett om slike notater helt unntaksvis og
under helt spesielle omstendigheter kreves fremlagt.
Disse medlemmer vil for øvrig
bemerke at Stortinget i dag som ledd i sin kontrollfunksjon kan
kreve fremlagt «alle offentlige innberetninger og papirer» fra regjeringen
etter Grunnloven § 75 f. Dersom Sivilombudet eller Riksrevisjonen
skulle komme over forhold som gjør det nødvendig med innsyn i r-notater,
kan Stortingets kontrollorganer anmode om at Stortinget innhenter
disse og vurderer hva som eventuelt må gjøres.
Disse medlemmer viser til at
spørsmålet om Sivilombudets adgang til dokumenter fra forvaltningen ble
grundig behandlet av komiteen i Innst. 409 L (2020–2021) om kapittel
10 i Dokument 21 (2020–2021) fra Harberg-utvalget. Disse medlemmer står fast på prinsippet
om at Grunnloven § 75 f gir Stortinget i plenum rett til å pålegge
regjeringen en konstitusjonell plikt til å utlevere ethvert dokument
som er i regjeringen, eller som den underliggende forvaltningen
har. Dette ble grundig drøftet i Innst. 143 S (2021–2022). Utleveringsplikten
omfatter også forvaltningens dokumenter som er «interne» etter offentlighetsloven,
og regjeringsinterne dokumenter, som regjeringsnotater og embetsverkets
faglige vurderinger. Disse
medlemmer mener det ikke er aktuelt å delegere denne myndigheten
til underliggende organ.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Rødt, viser til at Innst. 143 S (2021–2022) drøfter Stortingets
egen kontrollvirksomhet og Stortingets grunnlovfestede rett til
å be om innsyn i ethvert dokument, også regjeringsnotater. Sivilombudets
innsynsrett er ikke utledet av Grunnloven § 75 f, og heller ikke
en delegasjon av denne myndigheten. Flertallet viser til at Innst.
392 S (2020–2021) slår fast at Sivilombudets virksomhet også er
uavhengig av Stortinget.
Flertallet understreker at
Sivilombudets innsynsrett er selvstendig hjemlet i sivilombudsloven.
Sivilombudets innsynsrett har også en mer avgrenset begrunnelse
enn Stortingets, siden Sivilombudet innhenter opplysninger for å
«føre kontroll med den offentlige forvaltningen og alle i dens tjeneste
for å hindre at det øves urett mot den enkelte, og for å bidra til
at forvaltningen respekterer og sikrer menneskerettighetene», jf. sivilombudsloven
§ 1.
Flertallet viser til at Norge
tilsluttet seg Veneziakommisjonens prinsipper for ombud (CDL-AD (2019)005)
på møte i Europarådet 2. mai 2019. Prinsippene er ikke rettslig
bindende for Norge, men må anses som sterkt forankrede anbefalinger.
Prinsippene skal garantere for en fri og solid ombudsordning i demokratiske
stater. I punkt 16 står det:
«Ombudet skal ha
rettslig bindende rett til uinnskrenket innsyn i alle relevante
dokumenter, databaser og materiell, også de som ellers vil være
graderte eller taushetsbelagte.»
Flertallet mener at å frata
Sivilombudet innsynsrett i regjeringsnotater og tilknyttede dokumenter
representerer en type innskrenking i strid med Veneziakommisjonens
prinsipper.
Flertallet viser videre til
at en enstemmig komité støttet Veneziakommisjonens prinsipper i
Innst. 409 L (2020–2021):
«Komiteen slutter
seg til utvalgets konklusjon om at ombudet i utgangspunktet skal
ha uinnskrenket tilgang til opplysninger fra forvaltningen, at dette
innbefatter regjeringsdokumenter og relaterte dokumenter, og at dette
gjelder uten hinder av taushetsplikt.»
Flertallet fremmer følgende
forslag:
«Vedtak til lov
om endring i sivilombudsloven
I
I lov 18. juni 2021
nr. 121 om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (sivilombudsloven)
gjøres følgende endring:
§ 20 første ledd
annet punktum oppheves.
Nåværende tredje
punktum blir annet punktum.
II
Loven trer i kraft
straks».