Sammendrag

Klima- og miljødepartementet foreslår i proposisjonen en endring i forurensningsloven. Endringen gjelder betingelsene for avfallsfasens opphør i § 27 tredje ledd. Hensikten er å få bestemmelsen i samsvar med Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/98/EF (rammedirektivet om avfall), som endret ved direktiv (EU) 2018/851. Forslaget til endring av forurensningsloven vil bringe bestemmelsen om avfallsfasens opphør i samsvar med endringen av bestemmelsen om dette i rammedirektivet om avfall.

EØS-komiteen vedtok 29. oktober 2021 ved beslutning nr. 318/2021 å endre EØS-avtalens vedlegg XX (miljø), slik at direktiv (EU) 2018/851 30. mai 2018, som gjør endringer i rammedirektivet om avfall, og kommisjonens gjennomføringsbeslutning (EU) 2019/1004 4. juni 2019, som fastsetter regler for beregning, verifisering og rapportering av avfall i tråd med direktiv 2008/98/EF og opphevelse av kommisjonens gjennomføringsbeslutning C 2012 2384, innlemmes i EØS-avtalen.

Gjennomføringen av direktiv (EU) 2018/851 i norsk rett forutsetter lovendring. Det ble fra norsk side tatt forbehold om samtykke fra Stortinget til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning, jf. Grunnloven § 26 annet ledd.

Spørsmålet om lovendring behandles i denne innstillingen. Spørsmålet om samtykke behandles i Innst. 419 S (2021–2022).

Kun rettsakten som krever Stortingets samtykke, direktiv (EU) 2018/851, behandles i proposisjonen. EØS-komiteens beslutning og direktiv (EU) 2018/851 følger vedlagt i uoffisiell norsk oversettelse.

Forslaget til lovendring har vært på høring. Departementet gjør i proposisjonen rede for høringen.

I kapittel 5 gjøres det rede for de økonomiske og administrative konsekvensene av lovendringen.

Forslaget til endring fra minimumsbetingelser til uttømmende betingelser innebærer en tydeliggjøring av når avfall opphører å være avfall, og det vil ikke lenger være behov for en helhetsvurdering utover oppfyllelsen av betingelsene. Det antas at dette vil gi en besparelse i administrative kostnader for næringslivet.

Det er avfallsbesitteren som må vurdere om avfallet har opphørt å være avfall eller ikke etter betingelsene for avfallsfasens opphør. Miljømyndighetene gjør likevel vurderinger i enkelte saker, for eksempel i forbindelse med tilsyn, eller der avfallsbesitter eller avfallsmottak har tillatelse til forurensende virksomhet etter forurensningsloven fra miljømyndighetene. Tydeliggjøring av regelverket vil dermed også kunne gi noe reduserte administrative kostnader for myndighetene.

I den grad det oppstår økonomiske og administrative konsekvenser, vurderes dette derfor i hovedsak å være positive konsekvenser, i form av reduserte kostnader for næringslivet, både for administrasjon og avfallsbehandling (og ev. salg av sekundære råvarer eller produkter). Siden endringene i regelverket medfører økt mulighetsrom og ingen plikt, forventes ikke økte kostnader, men heller mulighet for reduserte kostnader for næringslivet. Betingelsene i § 27 tredje ledd sikrer at bruken av det opphørte avfallet ikke skal medføre nevneverdig høyere risiko for helseskade eller miljøforstyrrelse enn tilsvarende gjenstander og stoffer som ellers kunne blitt brukt. Samtidig vil endringen legge til rette for en mer sirkulær økonomi.

Eventuelle negative miljøeffekter som følge av lovendringen vil primært skyldes noe mindre grad av kontrollmulighet for myndighetene, forutsatt at mer avfall opphører å være avfall. For at avfallsfasen skal anses å være oppfylt, må de fem kriteriene i § 27 tredje ledd første punktum være oppfylt. Dette kan redusere kontrollmuligheten noe, selv om det likevel kan føres tilsyn etter annet regelverk. Når avfallet opphører å være avfall, blir det et produkt underlagt reglene for produkter istedenfor reglene for avfall. Når det gjelder eksport og import, vil kontrollen bli noe redusert dersom avfall opphører å være avfall før grensekryssingen. Da vil ikke myndighetene fra eksport- og importlandet behøve å kommunisere og gi samtykke til grensekryssingen. Det vil heller ikke kreves rapportering til myndighetene om hvor varen er brukt.

For innenlands bruk vil eventuelt farlig avfall som har opphørt å være avfall, ikke lenger være underlagt avfallsregelverket, og det skal derfor heller ikke deklareres når det forlater den som hadde avfallet. Avfall som er gjenvunnet, kan ha skiftet egenskaper i gjenvinningsprosessen, slik at det ikke lenger har farlige egenskaper. Det kan også ha blitt sendt videre som det er, etter en kvalitetssjekk som dokumenterer at produktet er egnet som innsatsfaktor i en annen industriprosess. Gjenvinningsoperasjonen kan også innebære for eksempel en agglomerering som bare øker partikkelstørrelsen, uten at de kjemiske egenskapene endres.

I sum vurderes miljøeffekten som positiv, som følge av mulighetene for økt bruk av sekundære råvarer. Forutsetningen er at bruken ikke medfører større miljømessige ulemper enn det som gjelder for andre råvarer. Dette er en forutsetning også etter gjeldende betingelser for avfallsfasens opphør.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Stein Erik Lauvås, Tobias Hangaard Linge, Linda Monsen Merkesdal, lederen Marianne Sivertsen Næss og Hadia Tajik, fra Høyre, Nikolai Astrup, Bård Ludvig Thorheim, Ove Trellevik og Mathilde Tybring-Gjedde, fra Senterpartiet, Siv Mossleth, Ole André Myhrvold og Gro-Anita Mykjåland, fra Fremskrittspartiet, Terje Halleland og Marius Arion Nilsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Haltbrekken og Birgit Oline Kjerstad, fra Rødt, Sofie Marhaug, fra Venstre, Ola Elvestuen, fra Miljøpartiet De Grønne, Une Bastholm, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til proposisjonen, der regjeringen foreslår en endring i forurensningsloven. Endringen gjelder betingelsene for avfallsfasens opphør i § 27 tredje ledd. Hensikten er å få bestemmelsen i samsvar med Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/98/EF (rammedirektivet om avfall), som endret ved direktiv (EU) 2018/851. Forslaget til endring av forurensningsloven vil bringe bestemmelsen om avfallsfasens opphør i samsvar med endringen av bestemmelsen om dette i rammedirektivet om avfall. Komiteen merker seg at gjennomføringen av direktiv (EU) 2018/851 i norsk rett forutsetter en lovendring.

Komiteen påpeker at forslaget til endring fra minimumsbetingelser til uttømmende betingelser innebærer en tydeliggjøring av når avfall opphører å være avfall. Det medfører at det ikke lenger vil være behov for en helhetsvurdering ut over oppfyllelsen av betingelsene. Det antas at dette gir besparelse i administrative kostnader for næringslivet, noe flere høringsinstanser også påpeker i sine høringssvar. Komiteen påpeker at avfallsbesitteren må vurdere om avfallet har opphørt å være avfall eller ikke etter betingelsene for avfallsfasens opphør. Kravene er at avfallet:

• «1. har gjennomgått gjenvinning

• 2. er alminnelig brukt til bestemte formål

• 3. kan omsettes i et marked eller er gjenstand for etterspørsel

• 4. innfrir de tekniske kravene som følger av de aktuelle bruksområdene og eventuelle produktkrav og -standarder, og

• 5. ikke medfører nevneverdig høyere risiko for helseskade eller miljøforstyrrelse enn tilsvarende gjenstander og stoffer som ellers kunne blitt brukt.»

Komiteen merker seg at en tydeliggjøring av regelverket vil kunne gi reduserte administrative kostnader for myndighetene, ettersom avfallsbesitteren selv må vurdere om avfallet har opphørt å være avfall eller ikke. Komiteen mener det er viktig at miljømyndighetene likevel gjør vurderinger i enkelte saker, blant annet ved hjelp av tilsynsvirksomhet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rødt, merker seg at eventuelle negative miljøeffekter som følge av lovendringen primært vil skyldes noe mindre grad av kontrollmulighet for myndighetene. Flertallet ber regjeringen følge nøye med på denne utviklingen, og merker seg at miljøeffekten i sum vurderes som positiv.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Samfunnsbedriftenes høringssvar på Miljødirektoratets høring om Forslag til endring i forurensningslovens § 27 om avfallsfasens opphør med frist 2. mars 2021, hvor de er bekymret for konsekvensen av redusert kontroll som følge av lovendringen fra minimumskrav til utfyllende bestemmelser og av å samtykke til endringene i EUs rammedirektiv om avfall. Det er grunn til å være bekymret over at det i dag kan produseres en rekke resirkulerte/sirkulære produkter med høyere konsentrat av helseskadelige miljøgifter enn tilsvarende produkter basert på jomfruelige råvarer. Dette medlem er bekymret for om de foreslåtte endringene til utfyllende bestemmelser uthuler den nasjonale myndighetens kontroll ved en liberalisering av regelverket.

Dette medlem viser til høringsuttalelsene fra Statsforvalteren i Oslo og Viken og Norsk forening for farlig avfall, hvorav sistnevnte er tydelig positiv til den foreslåtte lovendringen, men hvor begge viser til at det kan være grunnlag for å gjøre en mer helhetlig gjennomgang av forurensningsloven kap. 5 om avfall. Dette kan bidra til en klargjøring av begrepet «gjenvinning» i loven og forholdet til rammedirektivet.

Regjeringen har i Hurdalsplattformen uttrykt at de vil utarbeide en ny og forbedret handlingsplan for sirkulærøkonomi, og dette medlemmener at det i den anledning kan være nyttig med en helhetlig gjennomgang av forurensningslovens bestemmelser om avfall, forholdet til rammedirektivet om avfall og hvilke bestemmelser Norge bør ha.

Dette medlem viser til forslag fremmet i Innst. 419 S (2021–2022).