Hvorfor staten eier og statens mål som eier

Hvorfor staten er eier

Departementet viser i meldingen til at utgangspunktet for hvorfor staten er direkte eier i selskaper i dag, er at markedet alene ikke gir det beste samfunnsøkonomiske resultatet. Staten har seks ulike begrunnelser for når statlig eierskap kan være et hensiktsmessig tiltak for å oppnå ulike samfunnsbehov:

• Hovedkontorfunksjoner i Norge

• Samfunnssikkerhet og beredskap

• Energi og naturressurser

• Tilrettelegging for bærekraftig omstilling og økt verdiskaping

• Infrastruktur, monopoler og tildelte rettigheter

• Fellesgoder og/eller sosial og geografisk fordeling

Selv om staten har begrunnelser for når statlig direkte eierskap er et godt tiltak, kan statlig eierskap medføre noen potensielle utfordringer. Statens eierpolitikk, som fremlagt i denne meldingen, tar sikte på å redusere slike utfordringer og å bidra til best mulig måloppnåelse i det enkelte selskap.

Statens mål som eier

Departementet viser i meldingen til at hensynet til bærekraft er tydeliggjort i statens mål som eier. For selskaper som primært opererer i konkurranse med andre, er målet høyest mulig avkastning over tid innenfor bærekraftige rammer. For sektorpolitiske selskaper, det vil si selskaper som primært ikke opererer i konkurranse med andre, er målet bærekraftig og mest mulig effektiv oppnåelse av sektorpolitiske mål.

Staten er opptatt av at selskapet drives på en ansvarlig måte, som innebærer å opptre etisk forsvarlig og identifisere og håndtere selskapets påvirkning på mennesker, samfunn og miljø. Et selskap vil i utgangspunktet ikke kunne skape avkastning og forbli konkurransedyktig over tid uten at det balanserer økonomiske, sosiale og miljømessige forhold.

Kategorisering av selskapene

Basert på statens mål som eier er selskapene delt inn i to kategorier. Selskapene som primært opererer i konkurranse med andre, er i kategori 1. Selskapene som primært ikke opererer i konkurranse med andre, er i kategori 2.

I kategori 1 inngår selskapene der staten har mål om høyest mulig avkastning over tid innenfor bærekraftige rammer.

I kategori 2 inngår selskapene der statens mål som eier er bærekraftig og mest mulig effektiv oppnåelse av sektorpolitiske mål.

Statens begrunnelse for eierskapet og statens mål som eier i hvert selskap fremgår i kapittel 7 i meldingen.

Hva staten eier

Statens direkte eierskap utgjør i dag 70 selskaper. Eierskapet er betydelig både i antall selskaper og verdier. Verdien av statens eierandeler i selskapene hvor statens mål som eier er høyest mulig avkastning over tid innenfor bærekraftige rammer, var ved utgangen av 2021 beregnet til 999 mrd. kroner. Av dette utgjorde 844 mrd. kroner statens aksjer på Oslo Børs. Statens andel av bokført egenkapital fratrukket minoritetsinteresser i de andre selskapene var ved utgangen av 2021 på 180 mrd. kroner.

Staten vurderer jevnlig begrunnelser for sitt eierskap og mål som eier i hvert selskap, slik at dette er oppdatert og relevant, samt legger til rette for at staten effektivt kan løse ulike oppgaver eller ivareta ulike behov.

Hvordan staten eier

Staten skal være en aktiv eier

Det vises til departementets omtale i kapittel 8 i meldingen. Statens eierutøvelse skal bidra til å nå statens mål som eier, enten høyest mulig avkastning over tid innenfor bærekraftige rammer eller bærekraftig og mest mulig effektiv oppnåelse av sektorpolitiske mål. Dette skjer gjennom at staten blant annet stiller tydelige forventninger til selskapene, velger kompetente styrer, følger opp selskapene systematisk, stemmer på generalforsamling samt at staten er åpen om sin eierutøvelse.

Staten skal være en aktiv eier med et langsiktig perspektiv. Det aktive eierskapet skal utøves i tråd med selskapslovgivningens ansvars- og rollefordeling mellom staten som eier av selskaper på den ene side og styret og daglig leder på den annen side. Selskapslovgivningens rollefordeling danner sammen med statens ti prinsipper for god eierutøvelse rammene for statens eieroppfølging. Statlig eierskap skal ikke være en hindring for verdiskapende eierutøvelse. Staten som eier vil aktivt benytte handlingsrommet innenfor disse rammene på linje med det gode og ansvarlige private eiere gjør.

Staten er åpen om sitt eierskap og sin eierutøvelse, blant annet gjennom eierskapsmeldinger, Statens eierrapport og regjeringens nettsider. Som eier forvalter staten store verdier på vegne av fellesskapet. Åpenhet skaper forutsigbarhet og er viktig for at allmennheten skal ha tillit til at verdiene forvaltes på en god måte. Slik imøtekommes demokratiske hensyn. Som følge av statens omfattende eierskap i Norge er åpenhet også vesentlig for at investorer skal ha tillit til det norske kapitalmarkedet.

Statens ti prinsipper for god eierutøvelse

Prinsippene, sammen med statens mål som eier, legger grunnlaget for hvordan staten utøver sitt eierskap innenfor rammene av selskapslovgivningen. De sentrale rammene for statens eierutøvelse er samlet i statens ti prinsipper for god eierutøvelse, se meldingens kapittel 10 og figur 10.1.

Statens forventninger til selskapene

Gjennom å stille tydelige forventninger til selskapene ønsker staten å bidra til å nå statens mål som eier. Tydelig kommunikasjon av forventningene bidrar også til åpenhet om hva staten som eier er opptatt av, og vil følge opp, i eierutøvelsen.

Selskapenes arbeid på de ulike forventningsområdene bør tilpasses selskapenes egenart, størrelse, risiko og hva som er vesentlig for det enkelte selskap. Forventningene bygger i stor grad på internasjonal god praksis og internasjonalt anerkjente retningslinjer.

Staten har forventninger til selskapene knyttet til ambisjoner, mål og strategier, sosiale, miljømessige og økonomiske forhold samt virksomhetsstyring. Statens forventninger er nærmere redegjort for i kapittel 11 i meldingen og oppsummert i figurene 11.10 og 11.11. Der er det også gitt eksempler på god praksis på utvalgte områder, som inspirasjon for selskapenes arbeid.

Styresammensetning og -godtgjørelse som bidrar til måloppnåelse

Staten har forventninger til selskapene knyttet til ambisjoner, mål og strategier, sosiale, miljømessige og økonomiske forhold samt virksomhetsstyring. Staten er ikke representert i styrene. En av de viktigste oppgavene for staten som eier er å bidra til sammensetting av kompetente og velfungerende styrer, som ivaretar selskapets behov og aksjonærfellesskapets interesser.

Relevant kompetanse skal være hovedhensynet ved statens arbeid med styresammensetning. Gitt kompetanse skal staten vektlegge kapasitet og mangfold.

Godtgjørelse til styrende organer i selskapene besluttes av eiere på generalforsamling, eventuelt av bedriftsforsamlingen. Riktig godtgjørelse kan være avgjørende for å tiltrekke seg og beholde styremedlemmer med relevant og god kompetanse, og for å bidra til at styremedlemmene bruker tilstrekkelig tid på vervet. I vurderinger av godtgjørelse til styret legger staten vekt på at godtgjørelsen reflekterer styrets ansvar, kompetanse, tidsbruk og virksomhetens kompleksitet. Videre er regjeringen opptatt av at nivået på godtgjørelsen ligger på et moderat nivå. Med dette menes at godtgjørelsen ikke skal være høyere enn nødvendig for å bidra til relevant og god kompetanse i styret, samt reflektere styrets ansvar og arbeidsmengde.

Oppfølging av selskapene skal bidra til å nå statens mål

Statens mål som eier er utgangspunktet for statens eierutøvelse. Som en ansvarlig eier ønsker regjeringen at statens eierutøvelse skal bidra til måloppnåelse og fremme ansvarlighet i selskaper med statlig eierandel. I oppfølgingen av de ulike selskapene vil staten legge vekt på hva som er vesentlig for måloppnåelse, og områder hvor staten best kan bidra til måloppnåelse på kort og lang sikt.

Staten avholder regelmessige møter med selskapene. I kontakten med selskapene kan staten ta opp forhold, stille spørsmål og formidle synspunkter som selskapene kan vurdere i tilknytning til sin virksomhet og utvikling. Dette er innspill til selskapet, og ikke instrukser eller pålegg.

Gjennom oppfølging av selskapene søker staten å forstå hvordan selskapene arbeider integrert og systematisk med statens forventninger og hvordan dette bidrar til statens mål som eier.

Statens mål som eier i selskapene i kategori 1 er høyest mulig avkastning over tid innenfor bærekraftige rammer. Når staten vurderer selskapets avkastning over tid, vurderes normalt oppnådd totalavkastning opp mot et beregnet avkastningskrav, sammenlignbare selskaper og eventuelle referanseindekser.

Statens mål som eier i selskapene i kategori 2 er bærekraftig og mest mulig effektiv oppnåelse av sektorpolitiske mål. Selskapets måloppnåelse og effektivitet vurderes blant annet basert på rapportering fra og eierdialogen med selskapet. Her kan det være relevant å se på sammenlignbare virksomheter, utviklingen i selskapet over tid og andre evalueringer av virksomheten.

Oppnådde resultater og selskapets utsikter drøftes med styret og ledelsen. Ved svak måloppnåelse over tid eller vesentlige avvik fra statens forventninger vurderer staten hvordan dette kan følges opp. Dette skjer først og fremst gjennom eierdialogen.

Staten er i utgangspunktet positiv til strategiske initiativer og transaksjoner i selskapene som kan forventes å bidra til å nå statens mål som eier.

Skille mellom statens ulike roller og rettferdig konkurranse

Departementet viser i meldingen til at staten har flere roller, eksempelvis som regulerings- og tilsynsmyndighet, oppdragsgiver og eier. For å skape legitimitet til de ulike rollene bør staten være seg bevisst den rollen den til enhver tid opptrer i, og i sin opptreden tydelig skille rollen som eier fra statens øvrige roller. Hensyn som ikke er begrunnet ut fra statens mål som eier, skal fremmes ved bruk av andre virkemidler enn statlig eierskap.

Statlig eierskap skal ikke urettmessig medføre andre konkurransevilkår sammenlignet med selskaper uten statlig eierandel.

Organisering av statens eierskapsforvaltning

Departementet viser i meldingen til at den sentrale eierskapsenheten, Eierskapsavdelingen i Nærings- og fiskeridepartementet, er ressurs- og kompetansesenter for statens direkte eierskap for andre departementer og internt i Nærings- og fiskeridepartementet. Statens eierskap i selskapene i kategori 1 skal forvaltes av den sentrale eierskapsenheten med mindre ikke særskilte hensyn taler for andre løsninger. Statens eierskap i selskapene i kategori 2 forvaltes i dag av relevant sektordepartement, med mindre særskilte hensyn taler for andre løsninger.

Økonomiske og administrative konsekvenser

I kapittel 13 i meldingen redegjør departementet for de økonomiske og administrative konsekvensene. Departementet viser til at å benytte statlig eierskap når det er mest effektivt for å oppnå det staten ønsker, sette gode mål som eier i hvert selskap, og følge opp eierskapet på en god måte, vil bidra til bedre måloppnåelse for staten og effektiv utnyttelse av statens ressurser.

Den løpende forvaltningen av statens eierskap dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Stortinget kan ha gitt regjeringen fullmakter til å redusere eller øke statens eierskap i enkeltselskaper. Dersom slike transaksjoner skjer gjennom salg eller erverv av aksjer eller kapitalinnskudd, innebærer det normalt endringer i statens plassering av formue og oppføring i statens kapitalregnskap. Det vises for øvrig til nærmere beskrivelse av prinsipper og praksis for budsjettering av lånetransaksjoner i Gul bok, jf. Prop. 1 S (2022–2023) Statsbudsjettet 2023 kapittel 8.