Søk

Innhald

1. Sammendrag

Energidepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 14. desember 1917 nr. 17 om regulering og kraftutbygging i vassdrag (vassdragsreguleringsloven) og i lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven). Formålet er ifølge departementet å etablere virkemidler som samlet skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten i perioder med økt usikkerhet i det norske kraftsystemet og i energimarkedene rundt oss (styringsmekanisme).

I vassdragsreguleringsloven foreslås det en ny formålsbestemmelse i § 1 a og en ny § 29 a med et krav om at konsesjonærer skal utarbeide en strategi for å ivareta forsyningssikkerheten. Det foreslås også en endring i energiloven § 6-2 fjerde ledd som gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifter for å unngå kraftrasjonering.

Energiloven ble endret ved endringslov 18. juni 2021 nr. 138, jf. Prop. 199 LS (2020–2021). I ettertid har departementet blitt oppmerksom på en inkurie, som foreslås rettet i denne proposisjonen, ved at feilaktige henvisninger i § 4-3 tredje ledd og § 6-1 tredje ledd tas ut. Endringene er av teknisk art og medfører ingen materielle endringer i loven.

I proposisjonen gjøres det rede for bakgrunnen for forslaget om lovendring. Norge har et væravhengig kraftsystem der forbruk og produksjon påvirkes av temperatur og nedbør. Vannkraft utgjør hoveddelen av norsk kraftproduksjon. Tilsiget i år med normale værforhold tilsvarer en produksjon anslått til om lag 140 TWh, men kan variere betydelig fra år til år. Samtidig varierer tilsiget mye gjennom året, og er normalt lavest på vinteren når kraftbehovet er størst.

Produksjon og forbruk av elektrisk kraft må skje i samme øyeblikk, og det er i praksis begrensede muligheter til å lagre strøm som er produsert. For å sikre tilstrekkelig krafttilgang i perioder der det er lite tilsig til vannkraftverkene, lagres vann i magasiner i deler av året hvor det er mye tilsig og lite forbruk. Norge har i dag en samlet magasinkapasitet på ca. 87 TWh. Muligheten til å lagre vann til bruk i perioder med størst behov for kraft er avgjørende for forsyningssikkerheten i det norske kraftsystemet. Gjennom tiår har vannkraftprodusentene utviklet kunnskap og erfaring med å disponere vannressursene over året og mellom år i Norge. Sammenkoplingen med det nordiske og europeiske kraftmarkedet bidrar til at det norske kraftsystemet har tilgang på annen produksjonskapasitet, for eksempel i perioder med svikt i vannkraftproduksjonen. Økt utvekslingskapasitet gir større muligheter for både eksport og import. Dette gir tilgang på nødvendig kraftimport i tørrår, men kan også føre til mer eksport i perioder.

Årshjulet for vannkraften med lagring av vann i perioder med mye tilsig og lite forbruk er naturgitt, men også basert på forventninger om prisutviklingen på kort og lang sikt. Prisen på kraft om vinteren og fram til vårsmeltingen er normalt høyere enn på sommeren, fordi forbruket er høyt og knappheten på vann er relativt større. Dette gjør at produsentene har insentiver til å spare på vannet fram til periodene der behovet er størst og prisene er høyest. Prissignalene i kraftmarkedet er derfor normalt med på å sørge for god forsyningssikkerhet i Norge.

Uventet svikt i tilsiget, kalde vintre, høyt forbruk og hendelser utenfor Norge kan likevel gi utfordringer for forsyningssikkerheten. Den særskilte kraftsituasjonen gjennom 2021–2022 illustrerer at beslutninger om magasindisponeringen skjer på usikkert grunnlag. Dette er omtalt i gjennomgangen av årsaker til kraftsituasjonen 2021–2022 i Prop. 1 S (2022–2023).

Prisforventninger som gir insentiver til økt produksjon før vinteren, kan gi lav magasinfylling gjennom vinterhalvåret og dermed redusert forsyningssikkerhet. I 2021 var prisene høyere på høsten enn hva markedet forventet at prisen ville være den følgende vinteren. Alt annet likt var det da rasjonelt for produsentene å produsere mer på høsten, noe som bidro til den raske nedgangen i magasinfyllingen i de sørlige prisområdene i Norge. Høy vannkraftproduksjon og lite nedbør bidro til en nedgang i fyllingsgraden fram til slutten av september 2021. Dette er en periode der fyllingsgraden normalt øker. På dette tidspunktet var fyllingsgraden i sørlige Norge om lag 30 prosentpoeng under medianen. Utover høsten kom det mye nedbør og fyllingsgraden økte noe før tappesesongen, men den lå fremdeles nært historisk minimum utover 2021. Ved utgangen av året var fyllingsgraden i sørlige Norge 50,1 prosent. Dette er om lag 20 prosentpoeng under medianen.

I løpet av de første månedene av 2022 endret situasjonen i kraftmarkedet seg, som følge av Russlands militære invasjon av Ukraina. Situasjonen i kraftmarkedet ble enda mer usikker, og prisene steg ytterligere utover 2022. I Sørvest-Norge (NO2) var magasinfyllingen i første del av 2022 langt under normal fyllingsgrad og sank på det laveste ned til 18,8 prosent i uke 18, under minimum fyllingsgrad for årstiden. Gjennom vårsmeltingen kom det ikke nok tilsig til at fyllingsgraden kom seg opp til normalt nivå, og fyllingsgraden ble gjennom sommeren liggende rundt minste målte fyllingsgrad de siste 20 årene.

I Meld. St. 11 (2021–2022) Tilleggsmelding til Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid – langsiktig verdiskaping fra norske energiressurser ble det varslet at regjeringen, basert på flere ulike utredninger, ville følge opp kraftsituasjonen med en grundig og bred gjennomgang. Spesielt var det viktig å få innsikt i om det er egenskaper ved dagens kraftsystem i Norge, i samspill med landene rundt oss, som gir økt risiko for lange perioder med høye kraftpriser og/eller økt risiko for knapphet på kraft.

I gjennomgangen av kraftsituasjonen for 2021–2022 i Prop. 1 S (2022–2023) ble funnene fra utredningene departementet hadde innhentet presentert, deriblant vurderinger av produsentenes magasindisponering høsten 2021. På oppdrag fra Olje- og energidepartementet vurderte SINTEF kraftsituasjonen 2021–2022, med spesielt fokus på magasindisponeringen i Sør-Norge som en av fire deler i oppdraget. Modelleringene fra SINTEF viste at magasindisponeringen i stor grad var påvirket av prisforventningene og utviklingen i kraftmarkedene utenfor Norden. SINTEFs rapport peker på at markedet gjennom denne perioden underestimerte hva som kunne skje frem i tid, og at magasinene ble disponert dristigere enn hva man ville gjort hvis produsentene hadde inkludert større prisusikkerhet i tappesesongen.

Utredningene har ifølge proposisjonen underbygget at det er en økt sårbarhet for uventede hendelser i det norske kraftsystemet. Magasinene disponeres ut fra usikre forventninger om fremtiden. Større usikkerhet i energimarkedene og en rask omstilling av energisystemene i Europa vil kunne prege energisystemet i Norge fremover. Et viktig tiltak for å møte større usikkerhet i kraftmarkedene i årene som kommer vil være å sikre at det holdes tilstrekkelige kraftreserver til å møte uventede situasjoner.

Uventede hendelser kan ha en effekt på kraftsituasjonen i Norge. Eksempler på dette kan være bortfall av importmuligheter eller en utvikling i tilsig eller temperaturer som er utenfor det historiske utfallsrommet. Hensynet til forsyningssikkerheten kan i slike perioder gjøre det ønskelig at aktørene opptrer mer varsomt i magasindisponeringen. På denne bakgrunn mener regjeringen, ifølge proposisjonen, at det er behov for nye tiltak og virkemidler som skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten. Det påpekes i proposisjonen at en styringsmekanisme er først og fremst relevant for kraftsystemets energisikkerhet, og at den er et tillegg til de grunnleggende mekanismene i kraftmarkedet, som til enhver tid sikrer at det er balanse mellom forbruk og produksjon av strøm. Regjeringen legger til grunn at vannkraftprodusentenes magasindisponering normalt sammenfaller med den samfunnsmessige mest optimale bruken av vannkraftressursene over året og mellom år.

1.1 Styringsmekanisme for forsyningssikkerhet

I proposisjonen foreslår regjeringen endringer i energi- og vassdragslovgivningen for å tydeliggjøre og styrke det rettslige grunnlaget for en styringsmekanisme for vannkraft av hensyn til forsyningssikkerhet.

Styringsmekanismen omfatter flere tiltak som må sees i sammenheng. Forslaget til lovendringer gjelder en ny formålsbestemmelse i vassdragsreguleringsloven om at vannkraftreguleringer og overføringer samlet skal bidra til forsyningssikkerheten for elektrisk energi, et forslag om å lovfeste krav om at konsesjonærer skal utarbeide strategier for å bidra til forsyningssikkerheten og en forskriftsfesting av en rapporteringsordning. I tillegg vil Energidepartementet i forskrift til energiloven presisere at når det på grunn av ekstraordinære forhold kan bli eller er knapphet på energi, vil det være grunnlag for å innføre kraftrasjonering.

Virkemidlene vil fungere i trappetrinn, der den nye formålsbestemmelsen om forsyningssikkerhet og kravet om å utarbeide strategier ligger i bunn. Dersom kraftsituasjonen blir mer krevende, vil første trinn være at myndighetene pålegger kraftprodusentene å rapportere om produksjon og prognoser for magasinfylling. I tillegg kan myndighetene kreve innsyn i strategiene. Dersom kraftsituasjonen forverres og ekstraordinære forhold tilsier at det kan bli knapphet på energi, kan myndighetene gripe inn overfor produsentene. I en slik situasjon vil det innføres kraftrasjonering. Ved kraftrasjonering vil det også være mulig å pålegge Statnett å begrense eksporten dersom dette er nødvendig av hensyn til forsyningssikkerheten.

De sentrale virkemidlene som inngår i styringsmekanismen kan inndeles i to ulike kategorier. Den nye formålsbestemmelsen og kravet til å utarbeide strategier for å bidra til forsyningssikkerhet skal gjelde til enhver tid. Pålegg om rapportering og innsyn i strategiene vil være aktuelt dersom kraftsituasjonen tilsier at energimyndighetene ønsker mer informasjon om disponeringen av regulert vann. Tilsvarende er adgangen til å gripe inn ved kraftrasjonering kun et relevant virkemiddel dersom det foreligger ekstraordinære forhold som tilsier at det kan bli eller er knapphet på elektrisk energi.

Det totale forslaget om styringsmekanismen omfatter også forslag til endringer i forskrift om internkontroll etter vassdragslovgivningen (IK-vassdrag) og energilovforskriften. Regjeringen presiserer at denne proposisjonen kun gjelder foreslåtte endringer i lov. Regjeringen vil ta med seg de delene av høringsinnspillene som gjelder de foreslåtte forskriftsendringene, og vil arbeide videre med disse etter at proposisjonen er behandlet av Stortinget.

I høringsnotatet viste regjeringen til hvilke virkemidler som kan brukes ved kraftrasjonering i energiloven og tilhørende forskrifter. Ved kraftrasjonering har myndighetene adgang til å pålegge at enkelte forbrukere reduserer sitt forbruk. Det kan også være aktuelt å ta i bruk rekvisisjon, der rasjoneringsmyndigheten enten krever at kraftprodusentene sparer mer vann, eller at produsenter må produsere mer enn planlagt. I tillegg til tvangsmessige leveringsinnskrenkninger og rekvisisjon av kraft, vil rasjoneringsmyndigheten kunne ta i bruk ytterligere virkemidler, innenfor rammene av EØS-retten.

Et virkemiddel i en kraftrasjoneringssituasjon kan være å pålegge at Statnett fastsetter lavere overføringskapasitet på mellomlandsforbindelsene (eksportrestriksjoner). Etter departementets vurdering kan dette også gjøres før man pålegger norske bedrifter og husholdninger å redusere forbruk. I en anstrengt eller en svært anstrengt kraftsituasjon vil tilgang til import være svært viktig for forsyningssikkerheten. Hvorvidt eksportbegrensninger er et relevant virkemiddel for å unngå kraftrasjonering av norske bedrifter og husholdninger, vil derfor bero på en konkret vurdering av situasjonen. Forholdet til EØS-avtalen eller annet handelsregelverk er blant de spørsmålene som da også må vurderes konkret i lys av den aktuelle situasjonen.

Forslaget til lovendring har vært på høring. Det gjøres grundig rede for høringen i proposisjonen.

1.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ifølge proposisjonen innebærer ikke forslaget endringer i hvordan kraftsystemet og kraftmarkedet fungerer i dag. Rammevilkårene som gis i konsesjonene til vassdragsreguleringer, ligger også fast.

Kravet om å utarbeide strategier for å ivareta forsyningssikkerheten vil ifølge regjeringen kunne medføre noe økte kostnader og administrasjon for konsesjonærene. Strategiene vil være en del av internkontrollsystemer som selskapene allerede skal ha i dag og som skal være avpasset etter virksomhetens art mv. Det legges derfor til grunn at dette ikke vil innebære en ekstra byrde av nevneverdig betydning for konsesjonærene. Regjeringen kan ikke se at forslaget vil ha noen miljømessige konsekvenser.

For NVE antas det i proposisjonen at innføringen av styringsmekanismen vil medføre noe økte kostnader. Dette gjelder for det første en engangskostnad for etablering av styringsmekanismen. Dette vil inkludere implementering av ordningen, forskriftsarbeid, samt evaluering av dagens rapporteringsordning og etablering av en varig ordning. I tillegg vil innføringen av styringsmekanismen utløse økt prognosekjøring, oppfølging av ordningen og tilsynsarbeid. Oppfølging av tiltakene medfører behov for noe administrative ressurser i NVE. I statsbudsjettet for 2024 er det foreslått økte ressurser til NVE, bl.a. for å følge opp styringsmekanismen.

Forslaget om å rette henvisninger i energiloven § 4-3 tredje ledd og § 6-1 tredje ledd innebærer kun lovteknisk retting og vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser.

Neste kapittel