Brev fra Justisdepartementet v/statsråden til justiskomiteen,
datert 12. mars 2009
Dokument nr 8:38 (2008-2009) – forslag om endring
av norske myndigheters håndtering av saker om barnebortføring
Jeg viser til Justiskomiteens brev av 26.02.2009, vedlagt forslag
fra stortingsrepresentantene Jan Arild Ellingsen, Solveig Horne,
Thore A. Nistad og Karin S. Woldseth, angående norske myndigheters
håndtering av saker om barnebortføring.
Norske myndigheter fører en aktiv politikk for å forhindre internasjonale
barnebortføringer og arbeider aktivt for å gjøre det lettere å føre
barnet tilbake hvis den ulovlige bortføringen har skjedd. Det arbeides
fortløpende i departementene med å utvikle egnede metoder for å
forebygge og bidra til en løsning av disse vanskelige sakene, og
for å sikre at tilgjengelige midler tas i bruk der det er nødvendig
for å få bortførte barn tilbake til Norge.
Jeg gjør oppmerksom på at flere av punktene i nærværende dokument
nr 8-forslag berører områder som hører inn under andre fagdepartementer.
Svaret er derfor utarbeidet med innspill fra Barne- og likestillingsministeren,
Arbeids- og inkluderingsministeren og Utenriksministeren.
Haagkonvensjonen
Det viktigste virkemiddelet for å løse barnebortføringssaker
er Haagkonvensjonen av 25. oktober 1980 om de sivile sider ved internasjonal
barnebortføring (Haagkonvensjonen). Justisdepartementet er sentralmyndighet
etter denne konvensjonen. De landene som har tiltrådt denne konvensjonen
har forpliktet seg til å følge bestemte fremgangsmåter for behandlingen
av barnebortføringssaker. Haagkonvensjonens klare formål er at barn
som anses ulovlig bortført skal tilbakeføres til bostedslandet så
raskt som mulig, og det er snevre unntak fra denne tilbakeleveringsplikten.
Beslutningen av om barnet skal tilbakeleveres eller ikke tilligger
domstolene i det landet som barnet er bortført til. Dersom det er
behov for rettslige avgjørelser av betydning for barnet, herunder
fremtidig bosted og samvær med foreldrene (barnefordelingssak),
forutsetter Haagkonvensjonen at disse beslutningene skal tas i barnets
bostedsland.
Noen konvensjonssaker er dessverre svært vanskelige og kan ta
lang tid. Dette kan skyldes ulike forhold, for eksempel at barnet
holdes skjult i utlandet. Vi har også opplevd at enkelte andre medlemsland har
interne regler og prosesser som vanskeliggjør en rask avgjørelse
i barnebortføringssaken. Det er opp til konvensjonsstatene selv
å implementere konvensjonen i sine respektive land. Internasjonale
konvensjoner er basert på gjensidig respekt for de nasjonale rettssystemer.
Den norske stat har ingen jurisdiksjon i utlandet, og norske myndigheter
har derfor ingen mulighet til å direkte gripe inn i og påvirke prosesser i
utlandet. Vi kan imidlertid bidra ved å videresende for eksempel
informasjon og dokumentasjon til den instansen som skal fatte avgjørelse
i saken, og vi kan opprettholde fokus på saken ved å purre på saksbehandlingen.
I enkelte konvensjonssaker har det vært behov for å ta i bruk andre
virkemidler i tillegg til konvensjonssamarbeidet, herunder diplomatiske
kanaler og politisamarbeidet. Justisdepartementet samarbeider fortløpende
med Utenriksdepartementet og Kripos for å sikre at tilgjengelige
midler tas i bruk der det er nødvendig. Konkrete problemstillinger
blir tatt opp ved alle egnede anledninger i møter med utenlandske
myndigheter, både av embetsverkene i Justisdepartementet og Utenriksdepartementet,
og i helt spesielle saker også av Utenriksministeren og meg selv.
Det er vår erfaring at de fleste sakene løses raskt innenfor
konvensjonssamarbeidet, dvs. i løpet av noen få uker eller måneder.
Jeg er derfor ikke enig i den beskrivelsen som gis av representantene
om at tilknytning til denne konvensjonen ikke hjelper når det gjelder
tilbakeføring av ulovlig bortførte barn. Jeg har for øvrig registrert
en gledelig nedgang i antall barnebortføringssaker etter Haagkonvensjonen
i den senere tid. I 2005 var det totalt 31 barnebortføringssaker
mellom konvensjonsstater (19 fra Norge og 12 til Norge), i 2006
var det 41 saker (29 fra Norge og 12 til Norge), i 2007 var det
40 saker (22 fra Norge og 18 til Norge), og i 2008 var det 22 saker
(12 fra Norge og 10 til Norge). Hittil i år er det registrert kun to
saker i Justisdepartementet (fra Norge til utlandet).
Utenfor konvensjonssamarbeidet
Når et barn blir bortført til et land som ikke er tilknyttet
Haagsamarbeidet, og det ikke er et internasjonalt instrument som
regulerer forholdet, vil bistand fra norske myndigheter gis gjennom
Utenriksdepartementet og de norske utenriksstasjonene. Disse sakene
er gjennomgående svært tidkrevende og vanskelige å løse. Utenrikstjenesten
kan blant annet bidra med praktiske råd, generell informasjon og eventuell
kontakt med myndighetene i det landet barnet er bortført til, samt
videreformidle kontakt til lokale advokater. Dersom partene ikke
kommer til enighet om foreldreansvar, daglig omsorg og fremtidig
bosted for barnet, vil imidlertid saken i mange tilfeller måtte
løses gjennom en regulær barnefordelingssak i det landet som barnet
er bortført til, ofte et land med en helt annen kultur og rettstradisjon,
og et fremmed språk. Både jeg og utenriksministeren ser det derfor
som en viktig oppgave å få flest mulig land til å tiltre Haagkonvensjonen.
Dette tas opp ved egnede anledninger av embetsverkene i både Utenriksdepartementet
og Justisdepartementet, og også i enkelte tilfeller på politisk
nivå.
Tiltak under regjeringen Stoltenberg II
Etter at regjeringen Stoltenberg II overtok i 2005, er det iverksatt
en rekke tiltak for å bedre informasjonen og håndteringen av barnebortføringssakene
i Norge:
I 2006 ble rettshjelpsordningen endret,
slik at samtlige søknader om rettshjelp i internasjonale barnebortføringssaker
ble overført til samme fylkesmannsembete (Fylkesmannen i Oslo og Akershus).
Dette sikrer likebehandling, og bidrar også til at sakene avgjøres
raskere enn tidligere. Videre er det etablert et nært samarbeid
mellom Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Fylkesmannen
i Oslo og Akershus og Statens Sivilrettsforvaltning (klageinstans),
både i forbindelse med behandlingen av de konkrete sakene, men også
i form av årlige møter hvor generelle problemstillinger tas opp
og diskuteres.
I 2007 opprettet justisministeren, i samarbeid med Utenriksministeren,
en nettportal (www.barnebortføring.no), til hjelp for foreldre som
frykter eller opplever barnebortføring. Nettsiden er utarbeidet
av Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet
og politiet, og gir informasjon til foreldre, politi, domstoler,
advokater og andre som blir berørt av en internasjonal barnebortføring.
For å heve kompetansen blant dommerne i Norge, ble det i
2007 oppnevnt to kontaktdommere, som bistår med kunnskap om håndteringen
av disse sakene for norske domstoler. Kontaktdommerne er også del
av et internasjonalt nettverk av dommere som bistår hverandre i
internasjonale barnebortføringssaker, hvor det i konkrete saker for
eksempel er behov for informasjon om hvordan en barnefordelingssak
vil bli fulgt opp etter en tilbakeføring av barnet.
For å heve kompetansen i politi og påtalemyndighet, ble
det i 2007 også oppnevnt en kontaktperson i Kripos, som bistår med
kunnskap til politi og påtalemyndighet. Politiet er ofte første
offentlige instans som blir kontaktet både før og umiddelbart etter
en barnebortføring, og det er viktig å nå ut til politidistriktene
med informasjon om deres roller og oppgaver i disse sakene.
Det er imidlertid viktig å være klar over at det er opp til gjenværende
foreldre å vurdere hvorvidt de ønsker å anmelde bortfører med sikte
på få vedkommende tiltalt og straffet for bortføringen. I mange
tilfeller ønsker ikke gjenværende forelder å initiere en straffesak,
da dette vil øke konfliktnivået og gjøre det vanskeligere for partene
å samarbeide om barnet i fremtiden. Det er heller ikke nødvendig
å anmelde bortfører for å benytte etterlysningskanalene i Interpol
og Schengen, da barnet uansett kan etterlyses med sikte på ”lokalisering”
eller ”ta i forvaring”.
For å heve kompetansen blant norske advokater, og bistå
til at berørte parter raskere kan komme i kontakt med kompetent
norsk advokat, jobber Justisdepartementet nå med å etablere en liste over
advokater i barnebortføringssaker. Advokatene som kommer på listen
forplikter seg til å delta på et seminar om barnebortføring i regi
av Justisdepartementet. Departementet tar sikte på å annonsere etter
advokater i løpet av våren 2009, og at ordningen trer i kraft i
løpet av 2009.
Regjeringen er opptatt av å hindre at de som bortfører et
barn får offentlige ytelser og økonomiske overføringer som kan bidra
til å opprettholde en barnebortføring. Det arbeides nå med et høringsnotat
hvor det vurderes om det bør innføres en ordning som gir adgang
til stans i disse ytelsene mens en bortføring pågår, og det tas
sikte på at saken skal sendes på høring i løpet av våren 2009.
Jurisdiksjon
Representantene viser til at berørte parter får lite bistand
fra norske myndigheter, at myndighetene bruker lang tid på å sette
i gang hjelpetiltak, og at tiltakene er svært beskjedne. Dette er
jeg ikke enig i. Det er min oppfatning at både Justisdepartementet
og Utenriksdepartementet prioriterer arbeidet med disse sakene svært
høyt, og at tilgjengelige tiltak raskt settes i verk for å bistå
de berørte partene. Jeg ser imidlertid at det er skranker for norske
myndigheter når det gjelder bortføringer fra Norge til utlandet,
primært knyttet til det forhold at norske myndigheter ikke har jurisdiksjon
utenfor Norges grenser. Norske myndigheter kan ikke på noen måte
instruere utenlandske myndigheter eller iverksette tiltak i utlandet, verken
innenfor et konvensjonssamarbeid eller utenfor. Jeg bemerker for
øvrig at Norge må akseptere nye tiltredelser til Haagkonvensjonen
for at konvensjonen skal være gyldig mellom Norge og dette nye landet.
Justisdepartementet innhenter informasjon om forhold i dette landet
før en slik aksept. Det er likevel vanskelig å få en fullstendig
visshet om at konvensjonen er tilstrekkelig implementert. Vi har
sett eksempler på at land tiltrer konvensjonen uten å ha gode interne
systemer for å kunne følge opp konkrete saker, og uten å ha sørget
for at domstolene som skal behandle sakene er tilstrekkelig informert
om konvensjonen. Dette må etter min oppfatning også veies opp mot
det faktum at det ofte er bedre å ha en konvensjon å forholde seg
til i en konkret barnebortføringssak enn å ikke ha en konvensjon/et
internasjonalt instrument. Det gjøres derfor en konkret vurdering
av det enkelte land forut for en eventuell aksept fra norsk side.
Representantene viser videre til at den bortførende forelder kan
få dom for vesentlig økning av barnebidrag i sitt hjemland, og at
NAV driver inn kravet på vegne av bortføreren. Det bemerkes at det er
nasjonale regler som bestemmer hvorvidt en domstol har jurisdiksjon
i en barnefordelingssak/bidragssak, og det vil kunne oppstå tilfeller
hvor både norsk og utenlandsk domstol anses kompetente til å ta
slike avgjørelser i forhold til samme barn. Haagkonvensjonen forutsetter
at det er myndighetene i barnets bostedsland som er rette myndighet
til å ta de materielle avgjørelsene knyttet til det konkrete barnet.
Dersom barnet var bosatt i Norge før bortføringen, skal altså barnet
som hovedregel tilbakeføres til Norge, og eventuelle materielle
avgjørelser i forhold til barnet skal tas i Norge.
Dersom Haagsaken avgjøres ved at barnet ikke tilbakeleveres til
opprinnelig bostedsland etter unntaksbestemmelsene i konvensjonen,
vil barnet etter omstendighetene anses bosatt i det nye landet.
Det følger av norsk rett og internasjonale regler at der en stat
har jurisdiksjon til å avgjøre en sak, skal også domstollandets
rett legges til grunn.
Lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barneloven) § 83
regulerer spørsmålet om når en sak om barnebidrag kan avgjøres av
norsk domstol eller forvaltningsmyndighet når en av partene har
tilknytning til utlandet. Bestemmelsen gjelder med de begrensningene
som følger av overenskomst med fremmed stat. Norge har tiltrådt
konvensjon 16. september 1988 om domsmyndighet og fullbyrding av
dommer i sivile og kommersielle saker (Luganokonvensjonen), gjennomført
i norsk rett ved lov 8. januar 1993 nr. 21, som fastslår hvilket
land som har myndighet til å fastsette og endre barnebidrag. For
stater som er tilsluttet Luganokonvensjonen, vil konvensjonens bestemmelser
gå foran, jf. Protokoll nr. 1 artikkel Va første ledd. I forhold
til barnebidrag er Luganokonvensjonens viktigste funksjon at den
slår fast hvilket land som har kompetanse til å fastsette og endre
bidrag, dvs. hvor saken har verneting.
Hovedregelen etter Luganokonvensjonen er at en person skal saksøkes
ved domstolene i bostedslandet, jf. artikkel 2. I saker om barnebidrag
kan imidlertid bidragsmottakeren alternativt velge å anlegge sak mot
den bidragspliktige ved domstolene i sin bostedsstat, jf. den særskilte
vernetingsregelen i artikkel 5 nr. 2. Den bidragspliktige har ikke
en tilsvarende valgrett, og det kan ikke gjøres unntak fra dette. Bestemmelsen
i artikkel 5 nr. 2 bygger på en presumsjon om at bidragsmottakeren
er den svakere parten i forholdet og derfor ikke skal tvinges til
å gå til søksmål i motpartens bostedsland. Det betyr at dersom utenlandske
myndigheter har kompetanse til å fastsette bidraget, vil en konsekvens
være at bidraget nødvendigvis vil kunne være høyere eller lavere
enn et bidrag fastsatt etter norske regler. Norske myndigheter er
forpliktet etter Haagkonvensjonene av 1958 og 1973 om anerkjennelse
og fullbyrding av avgjørelser om underholdsbidrag til å innkreve
avgjørelser truffet av medlemslandene.
Jeg bemerker for øvrig at det i Haagkonferansen er utarbeidet
en konvensjon om beskyttelse av barn (Haagkonvensjonen av 19. oktober
1996 om jurisdiksjon, lovvalg, anerkjennelse, fullbyrding og samarbeid
vedrørende foreldreansvar og tiltak til beskyttelse av barn). Formålet
med konvensjonen er å bedre beskyttelsen av barn i forhold som har
tilknytning til flere stater, og blant annet gir den regler om hvilken stats
myndigheter som skal treffe avgjørelser om barnet (jurisdiksjon).
Det er i dag satt i gang et arbeid med sikte på å vurdere norsk
tiltredelse til denne konvensjonen.
Anerkjennelse av utenlandske avgjørelser
Representantene viser til at norske rettsavgjørelser ikke respekteres
i rettssystemet i landet barnet er bortført til. Norske rettsavgjørelser
er i utgangspunktet kun gyldige i Norge. Tilsvarende vil en utenlandsk
rettsavgjørelse heller ikke være gyldig i Norge, men mindre vi har
en forpliktelse til å anerkjenne den utenlandske avgjørelsen. I
barnebortføringssaker vil hjemmelen for å anerkjenne en utenlandsk
rettsavgjørelse om foreldreansvar være barnebortføringsloven av
8. juli 1988 nr. 72 (som implementerer blant annet Haagkonvensjonen
av 1980 om internasjonal barnebortføring). Til orientering er Luganokonvensjonen
ikke anvendelig for familiesaker, jf Luganokonvensjonen artikkel
1.
Jeg viser også til at det er mulig å anmode om at en norsk rettsavgjørelse
anerkjennes i et fremmed land, selv om det ikke foreligger en internasjonal
forpliktelse til det, ved at gjenværende forelder fremmer sak om
dette ved lokal domstol i utlandet. I noen tilfeller vil en lokal
domstol kunne ta helt eller delvis hensyn til en eventuell norsk
rettsavgjørelse, selv om domstolen ikke kan pålegges dette og står
fritt til å fatte sine egne avgjørelser i henhold til lokale rettsregler.
Offentlig fastsettelse og innkreving av barnebidrag
(forslagets punkt 1 og 2)
Representantene ber om at staten ikke krever inn penger på vegne
av barnebortfører, og at bidrag fra samværsberettiget norsk forelder
ikke disponeres av den bortførende forelder på barnets vegne.
Etter gjeldende norsk rett er det ikke adgang til å stanse eller
holde tilbake offentlige ytelser eller økonomiske overføringer,
inkludert barnebidrag, ved barnebortføring. Det påpekes at norsk
lov heller ikke gir adgang til å stanse innkreving av barnebidrag.
Det følger av barneloven at begge foreldrene har plikt til å
bidra til forsørgingen og utdanningen til barna etter deres økonomiske
evne. Den som ikke bor sammen med barna, oppfyller forsørgingsplikten
ved å betale faste pengetilskudd (barnebidrag) til barna. Materielt
sett tilkommer bidraget barnet, det er barnet som ”eier” pengene,
som vanligvis disponeres av den barnet bor sammen med fast. Det
er fastslått i barneloven at ingen kan gi avkall på den retten barnet har
til forsørgelse.
Barnebortføring innebærer ikke uten videre at det skjer endringer
i retten til å motta bidrag på vegne av barnet eller i plikten til
å betale bidrag. Dersom forelderen som opptrer som barnebortfører
er en annen enn den som har rett til å motta bidrag på vegne av barnet,
er det ikke uten videre grunnlag for å treffe vedtak om endringer
med hensyn til hvem som skal regnes som bidragspliktig. Forutsetningen
for dette vil være at det er skjedd en varig endring med hensyn til
barnets faste bosted. Jeg gjør oppmerksom på at Haagkonvensjonen
oppstiller en streng tilbakeleveringsplikt dersom det er gått mindre
enn ett år fra bortføringen fant sted. Dersom det er gått mer enn
ett år, kan tilbakelevering unnlates dersom det er godtgjort at
barnet har funnet seg til rette i sitt nye miljø. Det betyr at det
må ha gått mer enn ett år før det kan bli aktuelt å pålegge tidligere
bostedsforelder bidrag etter en konkret vurdering.
Representantene hevder videre at Arbeids- og velferdsetaten har
ulik praksis ved innkreving av bidrag avhengig av om den gjenværende
forelderen er kvinne eller mann. Bidragsinnkrevingsloven er kjønnsnøytral.
Imidlertid er det fortsatt slik i Norge at de fleste barn etter
et samlivsbrudd bor fast hos moren, mens faren har samværsrett,
slik at flere kvinner enn menn vil være bidragsmottakere, og flere
menn enn kvinner vil være bidragspliktige. I praksis innebærer dette
at barnebidrag kreves inn og utbetales til flere kvinner som har
bortført et barn, enn til menn som har bortført barn.
Det avgjørende for hvorvidt barnebidrag i praksis fortsatt innkreves
etter en barnebortføring, er således ikke hvorvidt bortfører er
kvinne eller mann, men hvorvidt vedkommende var mottaker av et løpende bidrag
allerede før bortføringen, med andre ord at bortfører i henhold
til norsk lov var riktig mottaker av bidraget.
Jeg vil imidlertid igjen vise til Regjeringens pågående arbeid
med å vurdere om det bør innføres en ordning som gir adgang til
stans av offentlige ytelser og økonomiske overføringer, herunder
barnebidrag, ved barnebortføring. En slik ordning vil etter mitt skjønn
kunne virke preventivt, fremskynde tilbakeføring og bidra til å
hindre fremtidige barnebortføringer.
Beslaglegging av bortførers formue (forslagets punkt
3)
Representantene fremmer forslag om at norske myndigheter skal
gis adgang til å beslaglegge bortføreres eventuelle formue i Norge
som et virkemiddel for å forebygge barnebortføring. Dette er et
forslag som jeg, i samråd med Barne- og likestillingsministeren
og Arbeids- og inkluderingsministeren, vil vurdere å innta i det
pågående arbeidet med å vurdere stans av økonomiske ytelser og overføringer
ved barnebortføring.
Politiets adgang til pågripelse (forslagets punkt 4)
Representantene fremmer forslag om at det i større utstrekning
blir mulig for politiet å pågripe barnebortførere dersom de returnerer
midlertidig til Norge. Jeg gjør oppmerksom på at det allerede er
en ubegrenset adgang for politiet til å pågripe bortfører i Norge,
forutsatt at vedkommende er etterlyst med sikte på pågripelse. Personer
som etterlyses internasjonalt med sikte på pågripelse og utlevering,
vil alltid også være etterlyst i Norge. Det synes derfor ikke å
være behov for å utvide pågripelsesadgangen.
Råd for samordnet innsats (forslagets punkt 5)
Representantene ber om at det opprettes et råd for samordnet
innsats mellom relevante myndigheter for bistand til norske foreldre
som har fått barn bortført.
Det er allerede opprettet både et nasjonalt og et nordisk samarbeidsforum
for håndteringen av barnebortføringssaker. Dette samarbeidet er
blitt tettere i løpet av de siste årene. Den nasjonale arbeidsgruppen ledes
av Justisdepartementet, og består av representanter for Justisdepartementet,
Utenriksdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Arbeids-
og inkluderingsdepartementet og Kripos. Disse møtes jevnlig for
å utveksle informasjon og erfaringer, og diskutere tiltak som kan
bidra til å effektivisere saksbehandlingen i disse sakene. Det er
også mye uformell kontakt i forbindelse med håndteringen av de konkrete
sakene.
Norge og de øvrige nordiske landene samarbeider også tett med
informasjonsutveksling, både om håndteringen av disse sakene i våre
respektive land, men også om våre saker med andre land utenfor Norden. Gjennom
å utveksle informasjon er nordiske myndigheter i stand til å raskere
identifisere særegenheter ved de enkelte lands rettssystemer og
innhente informasjon om hva som kan fungere dersom det er behov for
å øve ekstra påtrykk. Nordiske myndigheter møtes årlig for å diskutere
problemstillinger og utveksle erfaringer på området, og også her
er det uformell kontakt i stor utstrekning i forbindelse med håndteringen
av konkrete saker.
Konklusjon
Internasjonal barnebortføring er et alvorlig overgrep mot barna
som rammes, og det er viktig at norske myndigheter iverksetter tiltak
for å forebygge og gjøre det lettere å tilbakeføre barn som allerede
er blitt bortført. Det er store utfordringer knyttet til dette arbeidet,
da vi er avhengige av et samarbeid med andre stater som alle er
suverene innenfor sitt territorium. Sittende regjering prioriterer
arbeidet med internasjonale barnebortføringer høyt. Mye er blitt
gjort i løpet av perioden for å bidra til en raskere løsning av disse
vanskelige sakene, og det pågår et fortløpende arbeid med vurdering
av nye tiltak.
Jeg er veldig glad for at det fremmes forslag om tiltak som kan
bidra til dette arbeidet, og vil også være takknemlig for å motta
forslag i fremtiden. Alle gode forslag vil bli nøye vurdert.