I dette kapitlet beskrives enkelte mulige reformer
og tilføyelser i forretningsordenen som arbeidsgruppen har drøftet,
men som en enstemmig arbeidsgruppe ikke har funnet å ville fremsette forslag
om. Arbeidsgruppen vil likevel redegjøre kort for enkelte problemstillinger
knyttet til disse punktene, for å gi presidentskapet et grunnlag
for selv å vurdere om temaene bør utredes videre.
I representantforslag 84 S (2011–2012) er det foreslått
å ta inn følgende regel i gjeldende § 70 første ledd nytt tredje
punktum:
«Statsministeren skal, med mindre særlige hensyn
tilsier noe annet, møte i den muntlige spørretimen minst én gang
per måned.»
I arbeidsgruppens mandat har presidentskapet særskilt
bedt om at arbeidsgruppen vurderer dette forslaget.
Arbeidsgruppen er enig i at statsministeren
så vidt mulig bør møte i spørretimen én gang i måneden. Dette er
også praksis i dag. Med noen få unntak har statsministeren de senere
årene i gjennomsnitt møtt minst så hyppig som én gang i måneden.
Det synes også å være unison enighet både fra regjeringen og Stortingets
side, og fra posisjons- og opposisjonspartiene, om at dette er en
god ordning. Den bør likevel kunne praktiseres med en viss grad
av fleksibilitet. Etter arbeidsgruppens mening er det derfor ikke nødvendig
å regulere dette i forretningsordenen.
Komiteenes adgang til å stille spørsmål til
en statsråd for å belyse bestemte saker som komiteen har til behandling,
er etablert gjennom langvarig praksis. Både i Stortinget og i regjeringen legges
det til grunn både prinsipielt og i praksis at komiteene har en
slik rett. Dette har imidlertid bare indirekte kommet til uttrykk
i fo. § 24, der saksordfører er gitt
rett til, innen en uke før avgivelse av innstilling om saken, å
«kreve at komiteen stiller bestemte skriftlige spørsmål til vedkommende
regjeringsmedlem om en sak som er under behandling i komiteen».
Ellers er utgangspunktet at det er opp til komiteen som
sådan å bestemme om slike spørsmål skal stilles.
Arbeidsgruppen har vurdert om det bør tas inn
en regel i forretningsordenen som utvetydig slår fast at komiteene
kan stille spørsmål og rette anmodninger om ytterligere opplysninger
til statsrådene om saker som komiteen har til behandling. Dette
ville gi et klarere rettslig grunnlag for denne spørsmålsordningen.
Det viktigste elementet i en slik bestemmelse vil være å slå fast
at komiteene kan sende brev til en statsråd med spørsmål om en sak
som komiteen har til behandling.
Et spørsmål er hvilke konsekvenser statsrådenes svar
på slike brev har for deres opplysningsplikt overfor Stortinget.
For at svar fra statsråden direkte til komiteene skal kunne brukes
til å oppfylle opplysningsplikten etter Grunnloven § 82, må det
antakelig kreves at også Stortinget informeres.
For andre typer spørsmål er dette løst ved at spørsmål og svar trykkes
i stortingsforhandlingene (se for eksempel gjeldende § 68 fjerde
ledd siste punktum om spørsmål til skriftlig besvarelse). Dette
er ikke aktuelt for skriftlige spørsmål fra komiteene. En mulighet
kunne vært en bestemmelse om at komiteen bør sørge for å trykke
spørsmål og svar som Stortinget bør være orientert om, som vedlegg
til innstillingen. Etter arbeidsgruppens mening ville imidlertid
en slik plikt for komiteen til å vurdere hvilke opplysninger fra
statsråden som bør videreformidles til Stortinget, skape uklarhet
om regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget. Det er statsråden som må sørge for at Stortinget
blir informert om nødvendige opplysninger. Komiteen kan etter eget
skjønn bidra til slik opplysning, men det bør etter arbeidsgruppens
vurdering ikke fastsettes noen plikt for komiteen
til det. Etter arbeidsgruppens vurdering vil imidlertid ikke statsrådens
opplysningsplikt overfor Stortinget etter Grunnloven § 82 berøres
av en bestemmelse som generelt slår fast at komiteene kan stille
skriftlige spørsmål til statsrådene.
Arbeidsgruppen har etter en samlet vurdering kommet
til at dagens praksis med at komiteene selv håndterer spørsmål til
statsrådene i forbindelse med saker de har til behandling, fungerer tilfredsstillende,
og vil derfor ikke fremme forslag om en ny bestemmelse om skriftlige spørsmål
fra komiteene.
Det er bare helt unntaksvis at en stortingsrepresentant
vil være inhabil til å delta i behandlingen av en sak. Etter gjeldende
praksis vil dette være tilfellet ved behandlingen av representantens egen fullmakt etter et stortingsvalg og ved
behandlingen av spørsmål om konstitusjonelt
ansvar for representanten. Dette er situasjoner som oppstår
svært sjelden. Men også i andre tilfeller kan det tenkes at en representant
vil be om å bli fritatt fra å delta i
behandlingen av en sak fordi representanten har en særlig sterk
personlig interesse i saken. Et eksempel kan være at representanten
har betydelige økonomiske interesser i et selskap som staten vurderer
å kjøpe seg opp i, og Stortinget får en sak om dette til behandling.
Etter arbeidsgruppens vurdering er det ikke
ønskelig å ta detaljerte inhabilitetsregler inn i forretningsordenen.
En beskrivelse i en veileder eller liknende om gjeldende praksis
vedrørende dette vil kunne være tilstrekkelig. Men det kan være
grunn til å vurdere om det bør tas inn en regel om behandlingen av
spørsmål om en representants habilitet. En slik regel kan eventuelt plasseres
i kapittel 11, etter bestemmelsen om registeret over verv og økonomiske
interesser, og formuleres for eksempel slik:
«§ 76 a Håndtering av spørsmål om
representantenes habilitet
En representant kan ta
spørsmål om sin habilitet til å behandle bestemte saker opp med
presidentskapet, som kan gi en anbefaling om den videre fremgangsmåten.»
Det er neppe nødvendig å regulere hva som skal skje
når en representant anser seginhabil
eller av personlige grunner blir fritatt fra å delta i behandlingen
av en sak. Det mest praktiske er at representantens fravær ordnes
ved utbytting. Hvis dette ikke er mulig, kan det være aktuelt med permisjon
og innkalling av vara. Permisjonsregelen i § 5 er generelt utformet,
og vil dekke eventuelle permisjoner innvilget på grunn av inhabilitet
og liknende. Det vil derfor være tilstrekkelig å omtale denne muligheten
i en veileder eller liknende.
De fleste brudd på representantenes plikter
fastsatt i Grunnloven eller forretningsordenen kan bare sanksjoneres
ved riksrettssak. Dette vil meget sjelden være aktuelt, noe som
innebærer at brudd på representantenes plikter fastsatt i forretningsordenen i praksis ikke vil få konsekvenser i form
av formelle sanksjoner.
Arbeidsgruppen vil ikke gå inn for at det fastsettes
regler i forretningsordenen om sanksjoner ved brudd på plikter fastsatt
i forretningsordenen eller andre steder. Etter arbeidsgruppens mening er
det ikke behov for slike regler. Det finnes allerede formelle sanksjoner
i form av riksrett og alminnelige strafferettslige reaksjoner. Det finnes
også uformelle måter å påtale uønsket adferd på, for eksempel at
presidentskapet eller stortingspresidenten henvender seg skriftlig
eller muntlig til den enkelte representant og påpeker at visse typer
adferd bryter med skrevne eller uskrevne regler. Også lederne av
partigruppene har mulighet til å påpeke og stramme inn uønsket adferd.
I praksis vil det det også være en viktig form for «sanksjon» overfor
en stortingsrepresentant som ikke overholder formelle eller uformelle
regler, at vedkommende ikke får velgernes fornyede tillit ved neste
valg.
Arbeidsgruppen har likevel, på oppfordring fra Stortingets
presidentskap, vurdert enkelte problemstillinger knyttet til eventuelle
regler i forretningsordenen om konsekvenser av brudd på pliktregler
fastsatt der.
Mange regler i forretningsordenen må anses å
innebære «konstitusjonelle plikter» for representantene, for eksempel
reglene om taushetsplikt i gjeldende § 73, plikten til å møte i
komiteene (§ 20), forbudet mot å gjengi uttalelser fra andre komitémedlemmer
i et lukket komitémøte (§ 25), forbudet mot å offentliggjøre innstillinger
før de er avgitt (§ 30) og plikten til å registrere sine verv og
økonomiske interesser (§ 74). Brudd på disse pliktene kan i prinsippet
forfølges ved riksrett, jf. at ansvarlighetsloven
§ 12 setter straff for stortingsrepresentanter som «ikke retter
sig efter Stortingets forretningsorden». Men i praksis er riksrett
lite aktuelt. Det har ikke vært avholdt riksrettssak siden 1926,
og spørsmål om å åpne riksrettssak kommer svært sjelden til votering
i Stortinget.
I gjeldende fo. § 56 er det fastsatt at en representant
som «setter seg ut over reglene i forretningsordenen» kan gis en
advarsel, som gjentas om nødvendig. Hvis representanten likevel
ikke retter seg etter forretningsordenen, kan vedkommende vises
bort fra forhandlingene for resten av dagen. Dette er den eneste
bestemmelsen i forretningsordenen om sanksjoner for brudd på forretningsordenens
regler. Bestemmelsen er først og fremst ment som et sanksjonsmiddel
mot regelbrudd begått under forhandlingene,
som presidenten kan påtale der og da. Det gir liten mening å vise
noen bort fra forhandlingene for en dag hvis de har begått regelbrudd
i andre sammenhenger. Bestemmelsen er derfor lite anvendelig ved
brudd på pliktregler utenom forhandlinger i Stortinget, for eksempel
taushetspliktregler, plikten til å registrere sine økonomiske interesser
mv.
Det er neppe noe til hinder for mer uformelle former for sanksjoner eller
uttrykk for kritikk, for eksempel at Stortinget i vedtaks form gir
uttrykk for kritikk mot en representant, men i praksis er nok det
lite aktuelt. Det kan være mer aktuelt at den sittende presidenten
muntlig gir uttrykk for kritikk mot en representant, eventuelt etter
å ha konferert med partigruppene. Ettersom forhandlingene blir nedtegnet
i stortingsforhandlingene, vil dette kunne oppfattes som en alvorlig form
for sanksjon for den det gjelder. Det er neppe nødvendig med særskilt
hjemmel i forretningsordenen eller liknende for å vedta eller uformelt
gi uttrykk for kritikk. Det kan likevel være hensiktsmessig å nedfelle
regler om det i forretningsordenen. Andre former for sanksjoner,
for eksempel utestengelse fra Stortinget eller komiteene, er det
neppe anledning til å vedta uten klar hjemmel i forretningsordenen
eller i lov.
Europaparlamentet har
regler om sanksjoner for alle slags regelbrudd, først og fremst
forstyrrelser av forhandlingenei departementet
og brudd på reglene i parlamentets «Adfærdskodeks» (Code of Conduct),
men også ved andre brudd på for eksempel taushetspliktregler og
generelle prinsipper om at parlamentsmedlemmene skal «respektere
Parlamentets værdighed …, ikke vanskeliggøre en korrekt afvikling
af Parlamentets arbejde eller forstyrre roen i Parlamentets bygninger».
I Europaparlamentets forretningsorden artikkel 153
er det fastsatt følgende sanksjonsformer:
«Den pålagte sanktion kan omfatte en eller flere af
følgende forholdsregler:
a) irettesættelse
b) fratagelse af retten til dagpenge i
to til ti dage
c) midlertidig, hel eller delvis udelukkelse
fra deltagelse i Parlamentets aktiviteter i en periode på to til
ti fortløbende mødedage i Parlamentet eller i et af dets organer,
udvalg eller delegationer, uden at det berører stemmeretten på plenarmødet,
men på betingelse af, at adfærdsreglerne nøje overholdes
d) forelæggelse for Formandskonferencen
… af et forslag om udelukkelse eller fratagelse af et eller flere
hverv, som medlemmet varetager i Parlamentet.»
I Sverige kan riksdagsmedlemmer
bli fradømt sitt verv av en domstol,
hvis medlemmet på grunn av alvorlige kriminelle handlinger viser seg
som åpenbart uskikket til å ivareta vervet. Det er ikke gitt regler
om sanksjoner i andre tilfeller.
I Finland kan Riksdagen
med to tredjedels flertall vedtaat et
parlamentsmedlem skal fratas sitt verv dersom vedkommende gjentatte
ganger ikke ivaretar fundamentale plikter som representant. Representanter
kan også bli fratatt taleretten i en debatt, og ved gjentatte overtredelser
kan representanten bortvises for inntil 14 dager. Det siste er først
og fremst aktuelt ved regelbrudd under forhandlingene.
I det britiske underhuset er
det detaljerte regler, både skrevne og uskrevne, om opptreden både
i og utenfor forhandlingene, og en rekke sanksjonsformer ved forskjellige
regelbrudd. «The Speaker» kan be et medlem om å avbryte et innlegg
og sette seg, eller be om at medlemmet forlater parlamentet for
resten av dagen. Hvis medlemmet ikke retter seg etter dette, kan
parlamentet vedta å suspendere vedkommende, i fem dager første gang,
20 dager ved annen gangs overtredelse og deretter eventuelt for
resten av parlamentssesjonen. Parlamentet kan også permanent utvise
(expel) et medlem dersom vedkommende har blitt dømt for alvorlige
straffbare forhold som korrupsjon, bedrageri eller mened.
I Kongressen i USA er
det (både i Senatet og i Representantenes hus) regler både om opptreden (Ethics
Rules/Code of Conduct) og om sanksjoner ved brudd på reglene. I
USAs grunnlov artikkel 1, seksjon 5, er det fastsatt at begge kamre
kan «punish its Members for disorderly Behavior, and, with the Concurrence
of two-thirds, expel a Member». I tillegg til permanent utvisning,
som skjer svært sjelden, har begge kamre utviklet formell kritikk
(censure) som en sanksjonsform. Dette vedtas med vanlig flertall, og
vedkommende må da stå på gulvet i kammeret mens kritikken leses
opp og utestenges normalt fra alle komiteer (men ikke fra plenumsforsamlingen).
Representantenes hus opererer i tillegg med «reprimande» som en
mindre alvorlig form for kritikk. Disse sanksjonene kan være aktuelle
ved alle slags handlinger som «bring the Senate / House of Representatives
into dishonor and disrepute». De siste ti årene har ingen senatorer
blitt sanksjonert, mens én representant har blitt permanent utvist,
én «censured» og to «reprimanded», i hovedsak som følge av at de
er dømt for alvorlige straffbare forhold.
Det å ilegge sanksjoner krever klar hjemmel,
i lov eller annet relevant rettsgrunnlag (det følger av legalitetsprinsippet).
Visse former for inngripende sanksjoner, for eksempel trekk i godtgjørelse
eller utestengelse fra Stortinget i lengre perioder, krever antakelig hjemmel i lov. Utestengelse fra Stortinget
krever antakelig forankring i Grunnloven,
ettersom dette vil bryte med representantenes rett og plikt til
å møte i Stortinget og utøve sitt verv (jf. Grunnloven § 71). Også
trekk i godtgjørelse krever lovhjemmel (og vil i så fall være mest
naturlig å fastsette i stortingsgodtgjørelsesloven).
Mindre inngripende sanksjoner for brudd på plikter
fastsatt i forretningsordenen kan fastsettes i forretningsordenen.
For eksempel er det antakelig tilstrekkelig med hjemmel i forretningsordenen
for å utestenge noen fra komiteene, for å utvise noen fra stortingsforhandlingene
i korte perioder (jf. gjeldende § 56 omtalt ovenfor) og for ulike
former for kritikk og reprimander.
Som nevnt er det neppe påkrevet med hjemmel
i forretningsordenen for at Stortinget eller den sittende presidenten
skal kunne gi uttrykk for kritikk mot en representant. Det kan likevel vurderes
å nedfelle dette i skriftlige regler dersom slik kritikk skal innføres
som en formell form for reaksjon på regelbrudd, særlig av hensyn
til forutberegnelighet for den enkelte og likeartet praksis i slike
saker.
Vedtak om å sanksjonere noen kan få alvorlige konsekvenser
for den det gjelder. Det stiller krav til at vedtaket bygger på
et riktig faktum og en prosess som
ivaretar rettssikkerheten til vedkommende. Dersom det skal vedtas
sanksjonsregler, bør det derfor også fastsettes regler om behandlingen av saker om mulige regelbrudd som
kan lede til sanksjoner. Spørsmål som bør adresseres er hvem som
skal utrede faktum i slike saker (for eksempel Stortingets ansvarskommisjon,
ad hoc-granskningsutvalg, eksterne granskere), hva resultatet av
en slik utredning skal være, hvilke krav til bevis som skal legges
til grunn, hvordan hensynet til den «mistenktes» rettssikkerhet
skal ivaretas (uttalelses- og tilsvarsrett, rett til representasjon mv.),
hvordan en sak om mulig sanksjon skal legges frem for Stortinget
mv.
Sanksjonering av enkeltpersoner utenfor strafferettsapparatet
reiser også spørsmål om forholdet til strafferettslige og straffeprosessuelle regler,
herunder om sanksjoneringen stenger for senere forfølgelse av regelbruddet
som ordinær straffesak eller riksrettssak. Det kan også oppstå spørsmål
om Stortinget kan ilegge sanksjoner for forhold som allerede er
pådømt i en ordinær straffesak.
Former for sanksjoner som kan sammenliknes med
«ordensstraff» som følge av tjenesteforsømmelse vil neppe stenge
for senere straffeforfølgning eller riksrettssak, eller vice versa.
I tjenestemannsloven § 21 er det klart forutsatt at tjenstlige ordensstraffer
som irettesettelse, tap av ansiennitet, avskjed og suspensjon ikke er til hinder for senere straffeforfølgelse
av det samme forholdet. Det samme vil antakelig gjelde for den typen
sanksjoner mot stortingsrepresentanter som kan fastsettes i forretningsordenen,
det vil si formell kritikk, utestengelse fra komiteene, utvisning
fra stortingsforhandlingene i kortere perioder og liknende. Dette
kan stille seg annerledes ved mer inngripende sanksjoner som trekk
i godtgjørelse (som kan ses som en form for bot) eller mer permanent
utestengelse fra Stortinget.
Arbeidsgruppen har ovenfor skissert enkelte problemstillinger
knyttet til en eventuell innføring av formelle sanksjoner for brudd
på plikter fastsatt i forretningsordenen. Dersom presidentskapet
skulle ønske å gå videre med dette, bør de nevnte problemstillingene
antakelig utredes nærmere.
Som nevnt i punkt 3.4.1 har ikke arbeidsgruppen funnet
grunn til å foreslå at regler om slike sanksjoner tas inn i forretningsordenen.