Utvalget har i sin undersøkelse gjort en rettslig vurdering
av PSTs registreringspraksis opp mot regelverket for behandling
av opplysninger i PST. I vurderingene knyttet til avgrensingen av personkretsen
PST kan følge med på og hvilke opplysninger som kan registreres,
må PST ha et vidt spillerom for skjønn. Utvalget har ikke gått inn
i det etterretningsfaglige skjønnet som PST innenfor en rimelig
ramme utøver. Utvalget kan imidlertid vurdere hvorvidt opplysninger
som nedtegnes om blant annet religiøs virksomhet klart er uten interesse
i overvåkingsmessig øyemed.Jf. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994)
Om lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene
kapittel III punkt 1 på side 11.
Hvilke opplysninger PST kan behandle om en person
som ledd i tjenestens forebyggende arbeid, avhenger av en konkret
vurdering av nødvendighet og relevans for formålet med behandlingen
på registreringstidspunktet. Formålene som kan gjøre det nødvendig
for PST å registrere en person i arbeidsregisteret er opplistet
i PST-instruksen § 13, og i retningslinjene § 2-1. Opplysningene
som kan nedtegnes om personen som arbeidsregistreringer må videre oppfylle
særlige krav til kvalitet, herunder at opplysningene er relevante
for formålet med behandlingen, jf. PST-instruksen § 14. Det følger
i dag av retningslinjene § 2-1 tredje ledd at «formålet med behandlingen
av opplysninger skal angis konkret i
forbindelsen med opprettelsen av forebyggende sak eller ved den
enkelte arbeidsregistrering». Dette skal sikre at tjenesten har
foretatt en konkret vurdering av vilkårene for å registrere opplysninger
i arbeidsregisteret.
I en innledende kartleggingsfase må tjenesten anses
å ha et vidt skjønnsmessig spillerom i vurderingen av hvilke personer
det er nødvendig å følge med på i forebyggende øyemed, og hvilke opplysninger
som da er relevante å registrere om disse. Utvalget har forståelse
for at det kan være vanskelig å skille lovlig og ulovlig virksomhet.
I en tidlig fase kan det derfor være nødvendig å registrere opplysninger
forholdsvis bredt for å danne seg et bilde av den samlede virksomheten. Dette
betyr at det for PST i en kartleggingsfase vil kunne være relevant
å behandle flere kategorier opplysninger om sentrale personer i
et miljø, samt at det kan være nødvendig å behandle opplysninger
om en større personkrets. Dagens praksis gir PST adgang til å behandle
opplysninger om personer i fire måneder, hvor vilkårene for behandling
av opplysninger om disse suspenderes. I løpet av de fire månedene må
tjenesten avklare om kravene til formålsbestemthet, nødvendighet
og relevans er oppfylt. Denne regelen er videreført i ny politiregisterlov § 65.
Nødvendighetskravet i PST-instruksen § 13 inneholder
en rettslig standard som vil variere over tid og med den konkrete
situasjonen. Formålet med behandlingen av opplysningene, inngrepets karakter
og behandlingens omfang er sentrale momenter i nødvendighetsvurderingen.
Det kan vanskelig stilles for strenge krav til PSTs skjønnsutøvelse
knyttet til nødvendighetsvurderingen i de innledende faser av en
undersøkelse. Nødvendighetskravet innebærer at opplysningene er
begrunnet i formålet med behandlingen, ved at opplysningene svarer
på et informasjonsbehov som tjenesten har med hensyn til oppgaveløsningen.
Relevanskravet i PST-instruksen § 14 har blant annet
betydning for hvilke opplysninger som kan behandles om personer
som det i utgangspunktet er nødvendig
for tjenesten å følge med på. Hva det er relevant å behandle opplysninger om
beror på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet, ut fra formålet
med behandlingen.
Den selvstendige betydningen av relevanskravet i
PST-instruksen § 14 er å forhindre at det registreres flere opplysninger
enn det er behov for. Dersom PSTs formål med overvåkingen av en person
kan oppnås ved å behandle færre eller mindre sensitive opplysninger
om personen, vil relevanskravet føre til at tjenesten må avstå fra
å behandle øvrige opplysninger. Behandling av opplysninger som anses
å være for omfattende ut fra formålet, er irrelevante og skal dermed
ikke behandles. Kravet til opplysningenes relevans er blant
annet omhandlet i forarbeidene til den nye politiregisterloven,
NOU 2003: 21 punkt 13.5 på side 183 flg. Her omtales kravene til
behandling av opplysninger som allerede gjelder for PST gjennom
PST-instruksen.
I NOU 2003: 21 punkt 13.5.3.4 på side 185 pekes
det på at det, utenfor den enkelte straffesak, må «[g]enerelt […]
anses svært sensitivt å registrere opplysninger om atferd, både
fordi det er en form for overvåking og fordi en kriminell atferd
også vil involvere helt uskyldige tredjepersoner». Atferden deles
så inn i opplysninger om generell atferd, som omfatter livsstil,
ofte frekventerte steder, karaktertrekk, profil mv., samt konkret
atferd, som omtales som politiets egne eller andres faktiske observasjoner
og registreringer av en persons bevegelser. Videre uttales det:
«Det kan ikke anses relevant å registrere normal dagligdags
aktivitet, bare fordi det er holdepunkter for at en person vil begå
en kriminell handling. Personenes atferd må være av en slik karakter
at det antas at opplysningene vil ha betydning for kriminalitetsbekjempelse.
Med andre ord er det normalt ikke grunnlag for å totalovervåke kriminelle
personer, i alle fall ikke over lengre tid, og i den form at all
informasjon registreres. Også de må ha lov til å gå til frisøren uten
at de blir registrert.»
Det ovennevnte må åpenbart også gjelde for personer
som ikke har begått kriminelle handlinger og
som heller ikke er mistenkte i en pågående etterforskingssak, som
er tilfellet for de aller fleste av de personene PST overvåker.
PSTs utgangspunkt for overvåkingen av personer
tilknyttet miljøet var at tjenesten hadde fattet interesse for miljøet,
i hvert fall siden begynnelsen av 1990. Det fremgår ikke hva som
er bakgrunnen for PSTs interesse for miljøet på dette tidspunktet.
Registrerte hendelser i en periode på syv år inneholder hovedsakelig
kartlegging av faktaopplysninger om miljøet, blant annet antall medlemmer,
hvem som hadde sentrale verv, om det mottok støtte fra utlandet
osv. Enkelte av opplysningene stammet fra samtaler med kontakter som
syntes å ha sentrale verv i miljøet. Antall registrerte hendelser
i denne perioden var beskjedent, og det fremkommer ingen negative opplysninger om miljøet eller
personer tilknyttet dette, tvert imot.
Senere endrer registreringspraksisen seg. Tjenesten
går fra de rene fakta-registreringene om miljøet til mer tradisjonelle
registreringer, der man synes å være interessert i om
detfinnesekstreme
elementer der, herunder hvorvidt personer som er tilknyttet
miljøet har ekstreme holdninger og om det gir økonomisk støtte til
terrororganisasjoner. Fra dette tidspunktet utvides også antallet
registrerte personer vesentlig.
Den første hendelsen i Smart som uttrykkelig
inneholder negative opplysninger kom ti år etter første registrering
på miljøet. Det kan ikke utelukkes at PST har vært interessert i
eller har hatt mistanker om ekstreme elementer i miljøet på et tidligere
tidspunkt, men dette fremkommer i så fall ikke i hendelser som nå
er tilknyttet dette.
Når det gjelder overvåkingen av miljøet, kan
utvalget på bakgrunn av det ovennevnte vanskelig si noe om utgangspunktet
for registreringen i starten av 1990-tallet. Det skriftlige materialet forteller
ikke noe om hva som på registreringstidspunktet foranlediget PSTs
interesse for miljøet. Det er dermed vanskelig å vite på hvilken
måte den innledende behandlingen av opplysninger om miljøet var
nødvendig for å gjennomføre tjenestens oppgaver i henhold til overvåkingsinstruksen
og etter hvert PST-instruksen. Antallet registrerte hendelser de
første årene var beskjedent, og det fremkommer ingen negative opplysninger
om miljøet eller personer tilknyttet dette.
Etter noen år rettes PSTs interesse seg konkret mot
å undersøke om det finnes ekstreme elementer i miljøet, herunder
om personer som er tilknyttet miljøet har ekstreme holdninger og
om det gir økonomisk støtte til terrororganisasjoner. Slik sett
fremkommer etter hvert begrunnelsen for
hvorfor tjenesten anså det som nødvendig i forebyggende øyemed å
rette sin overvåkingsvirksomhet mot miljøet og sentrale personer
der. Utvalget legger til grunn at PST hadde tilstrekkelig grunnlag
for å iverksette undersøkelser rundt miljøets potensielle knytninger
til ekstrem islamisme.
PSTs interesse for personer tilknyttet miljøet
ble innledet med at tjenesten mottok opplysninger fra en samarbeidende
tjeneste. Opplysningene gjorde at PST også fant rimelig grunn til
å undersøke om en person i miljøet forberedte en straffbar handling
som PST har til oppgave å forebygge, på norsk jord eller i utlandet.
PST opprettet derfor nokså raskt en forebyggende sak på vedkommende
for å undersøke dette forholdet nærmere.
Ved førstegangsregistreringen av miljøet i Smart behandlet
PST kun faktaopplysninger om styremedlemmene. Det fremgår ikke av
førstegangsregistreringen i arbeidsregisteret hva som på registreringstidspunktet
var grunnlaget for behandling av opplysninger om miljøet.
Kort tid etter at miljøet ble registrert som
objekt i Smart opprettet PST forebyggende sak mot miljøet som sådant.
PST viste til at hovedinitiativtakeren ble beskrevet som «farlig»
ut fra hans «ekstreme religiøse overbevisning». PST mente derfor
at «det er gode grunner til å tro at også flere av de øvrige medlemmene
i [miljøet] deler [vedkommendes] ekstreme trosretning, og at denne
fortolkningen […] vil bli forsøkt spredt fra [miljøet]». PSTs begrunnelse
for saksopprettelsen var å forebygge utbredelsen av ekstrem islamisme
og «undersøke hvorvidt [miljøet] har forbindelse til internasjonalt
definerte terrororganisasjoner, eventuelt om det gis noen form for støtte
til slike».
På bakgrunn av informasjon fra tjenestens kilder registrerte
PST innledningsvis informasjon om interne konflikter i miljøet og
eksterne konflikter, opplysninger om dets økonomiske situasjon, finansieringen
og hvem som ga støtte til driften, samt avskrift fra dets vedtekter,
informasjon om ideologisk ståsted, møtevirksomhet, reisevirksomhet
og kontakten med utenlandske miljøer osv.
Utvalget har ikke funnet grunn til å betvile
at opplysningene som PST mottok fra samarbeidende tjeneste var av
en slik karakter at det var nødvendig for tjenesten å undersøke
forholdet nærmere gjennom å registrere opplysninger, samt å opprette
den innledende forebyggende saken mot hovedpersonen. Det må samtidig
ha vært nødvendig for tjenesten å danne seg en oversikt over sentrale
personer i miljøet rundt vedkommende.
PSTs overvåking av miljøene som sådanne og av sentrale
personer tilknyttet de to miljøene, pågikk i begge tilfeller i over
ti år.
Mot enkelte sentrale personer i miljøene opprettet
PST over tid en rekke forebyggende saker og noen etterforskingssaker.
PSTs overvåking i form av arbeidsregistreringer omfatter både perioden
før, parallelt med og etter opprettelsene av de mange forebyggende
sakene. PST har registrert en stor mengde opplysninger om personene i
arbeidsregisteret.
Spørsmålet er om registreringene oppfyller kravene
til nødvendighet og relevans sett ut fra formålet med behandlingen.
Utvalget finner det naturlig at PST i en tidlig
fase registrerte opplysninger om hvem som hadde formelle posisjoner
og verv i miljøene, herunder opplysninger om deres møtevirksomhet,
vedtekter, medlemstall, kontakter i utlandet, finansiell situasjon,
ideologisk ståsted og opplysninger om angivelige ekstremistiske
holdninger mv. Slike opplysninger var relevante for PST i kartleggingsfasen
for å danne seg et bilde av miljøene. Tjenesten benyttet seg i stor
grad av forskjellige personer som kilder til informasjon i de to miljøene.
Til sammen ble det i hvert miljø gjort bruk av et titalls ulike
kilder med varierende grad av troverdighet. PST hadde også samtaler
med personer i miljøene, herunder personer som var under overvåking
av PST i pågående saker hos tjenesten.
Etter hvert som tiden gikk og overvåkingen vedvarte
over flere år med behandling av en mengde personopplysninger om
de sentrale personene i arbeidsregisteret, mener utvalget at det
kan stilles spørsmål om intensiteten og omfanget av PSTs registreringspraksis
oppfyller kravene til relevans etter PST-instruksen § 14.
I tillegg til relevante opplysninger registrerte PST
en rekke opplysninger om de sentrale personenes livsførsel, fremtoning
mv., uten at det fremgår noe mer konkret om hvorfor opplysningene
er relevante og hvordan opplysningene kan knyttes til formålet med
undersøkelsene.
Selv om flere av de sentrale personene ble innlemmet
i stadig nye saker hos PST, ble de mange forebyggende sakene etter
tur avsluttet, uten at tjenesten fikk «bekreftet eller avkreftet»
forberedelse av straffbare forhold eller noe voldspotensial hos
miljøene. Registreringen av hendelser i arbeidsregisteret fortsatte
også i vesentlig grad på personer som var «sjekket ut» av de forebyggende
sakene.
Til tross for manglende bekreftelse på at personer
i miljøene bedrev ulovlig virksomhet i form av støtte til terrororganisasjoner
mv., kan ikke utvalget se noen merkbare endringer i PSTs registreringspraksis
over tid på de sentrale personene som det i utgangspunktet var nødvendig
for PST å følge med på. Utvalget hadde forventet å se en utvikling
der tjenesten etter hvert spisset sine undersøkelser ved å skille
ut relevante opplysninger om sentrale personer. I stedet registrerte
PST, slik utvalget ser det, også en rekke opplysninger som ikke
fremstår som relevante ut fra formålet med overvåkingen.
Etter utvalgets vurdering har PST behandlet mange
flere opplysninger om de sentrale personene enn det har vært rettslig
grunnlag for. Relevanskravet i registreringsrundskrivet og i PST-instruksen
§ 14 tilsier at tjenesten burde avstått fra å behandle en rekke
opplysninger om de sentrale personene gjennom den tiårsperioden
disse var under overvåking.
Utvalget utelukker ikke at det store antall
registreringer utenfor forebyggende sak i seg selv kan ha hatt en
selvforsterkende registreringseffekt som kan ha bidratt til PSTs
oppmerksomhet mot miljøene som sådanne og sentrale personer knyttet
til disse. PSTs «kategorisering» av de enkelte etterretningshendelser
som underkategorier til saksfeltet «kontraterror», noe som gjøres
i forbindelse med opprettelsen av en hendelse i Smart, kan også
ha bidratt til å legitimere registreringspraksisen. Eksempelvis
kategoriseres utdeling av brosjyrer som «Kontraterror – ytringer
– annen offentlig ytring», forkynnelse av religiøst budskap som
«Kontraterror – reisevirksomhet – konspirativt møte», hendelser
om personers klesplagg og taler som «Kontraterror – opposisjonell
virksomhet – propaganda – påvirkning – pågår». Det fremgår ikke
nødvendigvis av opplysningene registrert under disse kategoriene
at de vurderes som relevante for å avdekke voldelig ekstrem islamisme.
Kategoriseringen kan ha farget saksbehandlernes syn på viktigheten
av å fortsette å registrere opplysninger på miljøene.
Retningslinjene for behandling av opplysninger i
PST sier noe om hvilke personer PST kan behandle opplysninger om.
I tillegg til sentrale personer kan PST behandle opplysninger om personer
som har «særlig tilknytning» til disse.Se PSTs retningslinjer
§ 3-2 første ledd bokstav a og b. Dette «tilknytningskriteriet»
gir anvisning på en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfellet, og
reiser viktige spørsmål om overvåking av personer som er mer eller
mindre tilknyttet et miljø eller en person som det er relevant for
PST å overvåke.
I en henvendelse til PST 5. oktober 2009, i
en annen sak, ba utvalget tjenesten om å belyse hva slags grad av
tilknytning til voldelige grupper eller organisasjoner som kreves
for at PST kan behandle opplysninger om dem. Utvalget stilte også
spørsmål om en organisasjons voldspotensial vil kunne veie opp for
en eventuell svakere tilknytning til miljøet, i betydningen at også
mer perifere personer kan registreres av PST. I brev 13. august
2010 svarte tjenesten blant annet:
«Hvorvidt miljøets trusselpotensial kan veie opp for
en svakere tilknytning til miljøet er vanskelig å si noe om på generelt
grunnlag. Målsetningen til PST vil i utgangspunktet være å søke
å plukke ut de voldelige elementene i et miljø. For det tilfellet
at miljøet som et hele har et stort voldspotensiale vil det i konkrete
tilfeller kunne være relevant for PST å vurdere behandling av opplysninger
også om personer i ytterkant av miljøet …»
Utvalget er enig med PST i at en organisasjons voldspotensial
vil kunne ha betydning for hvor stor krets i et miljø som kan overvåkes. Spørsmålet
er imidlertid når tilknytningen til en organisasjon eller en sentral
person er for fjern, avledet eller perifer
til at nødvendighetskriteriet i PST-instruksen § 13 er oppfylt.
Miljøer, grupper og organisasjoner kan bestå
av en ulikartet krets av personer. Den enkeltes tilknytning kan
være mer eller mindre konkret og definert, både utad og innad. Få
personer blir medlem av terrororganisasjoner ved en tilfeldighet.
Dersom en definert terroristorganisasjon oppretter en «filial» i
Norge, tilsier dette at opplysninger om en vid krets av personer
med tilknytning til filialen eller sentrale personer i miljøet kan
overvåkes av PST. I slike tilfeller vil det kunne være nødvendig
for PST å behandle opplysninger om religiøse ledere, medarbeidere, kasserere,
vaktmestere, sjåfører eller renholdspersonell, dersom dette er nødvendig
og relevant for PSTs oppgaveløsning.
For miljøer der voldspotensialet er uavklart
eller usikkert, må kretsen av personer det kan behandles opplysninger
om bli snevrere. Enhver tilknytning til et slikt miljø eller sentrale
personer i miljøet kan ikke i seg selv begrunne overvåking. Det
er da naturlig at kretsen av personer som PST retter sin overvåkingsvirksomhet
mot justeres etter hvert som tiden går og PSTs undersøkelser skrider
frem. Dette stiller krav til løpende vurderinger av nødvendighet
og relevans, opp mot formålet med behandlingen.
Lundkommisjonen uttaler følgende om overvåking
av kretsen rundt et voldelig miljø som mistenkes for ulovlig aktivitet:Se
Dokument nr. 15 (1995–1996) (Lundrapporten) punkt 9.3.2.3 på side
299–300.
«Overvåkingstjenesten må følge med i slike organisasjoners
virksomhet med sikte på å klarlegge formålet, hvilken realitet dette
eventuelt har og hvor konkret det er. Dette innebærer at tjenesten
også må følge virksomheten til miljøets ledere og toneangivende
medlemmer. Også medlemsmassen kan være av interesse fordi den forteller
noe om miljøets styrke. I avgrensingen av personkretsen må overvåkingstjenesten
ha et vidt spillerom for skjønn. Viser det seg at målsettingen er
reell og konkret – mistanken om at ulovlig aktiviteter planlegges
er blitt bekreftet – vil en mer fullstendig kartlegging, og eventuelt også
overvåking, av medlemsmassen og andre som engasjerer seg aktivt
kunne være nødvendig. Hvis mistanken ikke bekreftes, vil det eventuelt
bare være tale om en mulig fremtidig fare. Dette kan tilsi at overvåkingstjenesten
i noen grad og i en viss tid følger med på utviklingen, har en viss
oversikt over miljøets ledelse mv, men kan ikke begrunne bruk av
overvåkingstiltak eller kartlegging av medlemsmassen.»
Kretsen av personer som tjenesten i forebyggende
øyemed kan overvåke, herunder behandle opplysninger om i arbeidsregisteret, avhenger
altså av om PST kan bekrefte om miljøet eller personer i det har
et voldspotensial. Kan ikke dette bekreftes vil grunnlaget for overvåkingen
etter hvert bli svakere, og kan bortfalle helt.
Til tross for at PST over tid ikke har avdekket
et voldspotensial i de to miljøene, har tjenesten fortsatt å registrere
opplysninger om perifere personer. Dette gjelder både personer som
har vært tilknyttet miljøene formelt, og personer som på en eller
annen måte har vært i kontakt med miljøene eller personene.
I avslutningsmerknadene til sakskomplekset mot gruppen
i miljø 2 beskrev PST sine bekymringer knyttet til undersøkelsene
som var gjort opp mot gruppen og hovedpersonene i saken. Om grunnlaget
for avslutning av saken skrev PST blant annet:
«Selv om miljøet gir god grunn til bekymring har det
ikke fremkommet opplysninger i saken som bekrefter eller avkrefter
at […]gruppen forbereder en straffbar handling som rammes av strl § 147a
og b, jf. § 104a.
Det ser ut som [miljøet] og [gruppen]
er reelt opptatt av [religion], men det utelukkes ikke at personer
i [miljøet] og [gruppen] kan ha andre motiv. PST har ingen holdepunkter
for at de er [ekstremister] som er villige til å bruke vold. Imidlertid
kan en ikke utelukke at de kan støtte voldelig ekstremisme, spesielt
utenfor Norge, noe som PST ikke har greid å bekrefte eller avkrefte
…»
Etter at forebyggende saker mot miljø 2 ble
avsluttet, uten at PST avdekket et voldspotensial, registrerte tjenesten
likevel flere nye objekter med en eller annen form for tilknytning
til miljøet. Flere av disse registreringene er begrunnet med at
«ledende personer [i miljøet] kan knyttes til et miljø som forfekter
vold som et politisk virkemiddel», «som PST frykter kan være arnested
for radikalisme og voldelig politisk islam (ekstrem islamisme)».
Fire dager etter avslutningen av sakskomplekset registrerte
PST to unge gutter i arbeidsregisteret. Guttene var på registreringstidspunktet
ukjente for PST, men ble registrert fordi de er med på å dele ut
informasjonsmateriell for miljøet. Begrunnelsene for registrering
av guttene skulle tilsi at PST faktisk hadde avdekket et voldspotensial i
miljøet gjennom sin overvåking:
«Kontakt til et sentralt miljø i [miljøet] som PST har
hatt forebyggende sak mot over flere år. Miljøet forfekter et syn
som sympatiserer med og støtter aktiviteten til terrororganisasjoner
og sentrale personer med samme syn og/eller terrortilknytning. Hans
unge alder er også bekymringsfull med tanke på påvirkning/radikalisering.
…
Er
aktiv i [miljøet] innen rekruttering og er muligens sentral i [en
gruppe i miljøet] som PST har hatt forebyggende sak mot over flere
år. Miljøet forfekter et syn som sympatiserer med og støtter aktiviteten
til terrororganisasjoner og sentrale personer med samme syn og/eller
terrortilknytning.»
Helt fram til utvalget startet sin undersøkelse
i 2011 fortsatte PST å behandle nye opplysninger i arbeidsregisteret
om religiøse møter, hvem som var religiøse ledere, hvem som ble
valgt inn i ledende stillinger i miljøene, om pengeinnsamlinger
og finansiering, tilknytninger til og besøk fra utlandet, religiøs
retning, religiøse møter og undervisning, annen utadrettet virksomhet
for forkynnelse av religiøs overbevisning mv. Selv om mye av informasjonen
som er nedtegnet var relevant for PSTs oppgaveløsning, mener utvalget
at PSTs årelange overvåking av miljøene samtidig kan ha ført til
at det også er behandlet opplysninger om en rekke for perifere
personer, som det trolig ikke har vært nødvendig for tjenesten å
følge med på.
Utvalgets undersøkelse viser at PST har behandlet
opplysninger om et titalls personer hvis tilknytning til miljøene
eller sentrale personer i miljøene fremstår som for fjern, avledet
eller perifer til at kravene for registrering synes å være oppfylt.
PST forsøkte på et tidspunkt også å skaffe seg medlemslisten
til ett av miljøene. Utvalget er ikke uenig i at PST til en viss
grad måtte følge med på utviklingen i miljøene over tid og miljøets
sentrale medlemmer, selv om voldspotensialet ikke var avklart. Etter
utvalgets syn var det aldri rettslig grunnlag for å kartlegge den
totale medlemsmassen i miljøet.
Kravene til nødvendighet og relevans legger klare
føringer for hvor lenge PST kan behandle etterretningsopplysninger
i forbyggende øyemed, uten at potensialet for vold er bekreftet.
Utvalget har forståelse for at det er vanskelig
å bekrefte at en person har voldelige holdninger eller å avkrefte
noens voldspotensial. Vurderingen av hvor lenge overvåkingen kan
foregå i tid må foretas på bakgrunn av en konkret politifaglig vurdering
fra PSTs side ut fra kravene til behandling av opplysninger i PST-instruksen
og retningslinjer for behandlingen.
Lundkommisjonen uttalte følgende om dette spørsmålet
i sin rapport:Se Lundrapporten kapittel 9.3.2.3 på side
300
«Et sentralt spørsmål er hvor lenge mistanke om forberedelse
til eller bruk av ulovlige virkemidler skal kunne begrunne innsats
fra overvåkingstjenestens side. Overvåkingstjenesten må ta stilling
til dette ved en avveining av hva slags virksomhet det er mistanke
om, hvor farlig den er, hvem mistanken er rettet mot – miljøet eller enkeltpersoner,
hvilken reell mulighet som foreligger for å få mistanken bekreftet,
hvor lenge innsatsen har pågått og hva slags innsats det er tale
om – kartlegging fra åpne kilder eller overvåking, i så fall hva
slags overvåking.»
Kommisjonen viser i sin drøftelse av forholdsmessighetsprinsippetSe
Lundrapporten kapittel 9.4.3 på side 303 til at det bør
kreves at overvåking eller kartlegging av et miljø, som «utelukkende
er basert på mistanke om at en politisk organisasjon er eller kan
bli engasjert i ulovlige aktiviteter, har grunnlag i regelmessige
vurderinger av om grunnlaget for overvåkingen er tilstede». Utvalget
tiltrer denne vurderingen, som også må gjelde for overvåkning av
religiøse miljøer. PST bør følgelig med jevne mellomrom vurdere
om tjenesten er på rett spor, det vil si om det fortsatt er rettslig grunnlag
for overvåkingen.
PST hadde forebyggende sak mot en person i miljø
2 gående sammenhengende i omtrent åtte år, uten at tjenesten fikk
bekreftet forberedelse av det straffbare forholdet som dannet grunnlaget
for undersøkelsen. Som PST selv understreker i avslutningen av sakskomplekset
mot sentrale personer av miljøet, er dette «saken som har pågått
lengst og etter vår vurdering – kanskje i overkant lenge». Utvalget
er enig med PST i dette.
For øvrig har ikke utvalget funnet grunnlag
for å fastslå generelt at PSTs overvåking av miljøene som sådan
har pågått for lenge, selv om registreringsomfanget er stort og
overvåkingen har pågått over en lang tidsperiode. Utvalget kan imidlertid
ikke se at PST har foretatt noen konkret vurdering av hvilken reell
mulighet som forelå for å få mistankene bekreftet gjennom den fortsatte
overvåkingen, sett i forhold til hvor lenge undersøkelsen pågikk
og dens inngripende karakter.
Den såkalte femårsregelen innførte krav om at arbeidsregistreringer
som ikke er tilført nye opplysninger etter fem år skal gjennomgås
og slettes dersom de ikke lenger er nødvendig for formålet.Jf.
retningslinjene § 3-7 tredje ledd. Behandling av irrelevante
opplysninger kan dermed medføre at personregistreringer, som skulle
vært revurdert etter femårsregelen, ikke blir revurdert som forutsatt,
fordi femårsfristen avbrytes. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunnlag
for å fastslå konkret at PSTs registreringer også av irrelevante
opplysninger har medført at sentrale personer har unngått å bli revurdert
etter femårsregelen.
PST-instruksen § 15 er en viktig bestemmelse, både
historisk og aktuelt. Bestemmelsen må sees på bakgrunn av de grunnlovfestede
rettighetene om religions- og organisasjonsfrihet, som innebærer
at alle personer står fritt til å praktisere og gi uttrykk for sin
overbevisning uten utilbørlig innblanding fra myndighetenes side.
Paragrafen er reelt sett en presisering av nødvendighetskriteriet
i PST-instruksen § 13. Utgangspunktet er at det ikke er nødvendig
for PSTs oppgaveløsning å registrere opplysninger kun på bakgrunn
av at en person tilhører en bestemt religion, stemmer på et lovlig
politisk parti, kommer fra en bestemt nasjon mv., uten at det samtidig
foreligger et annet grunnlag for registrering.
PST-instruksen § 15 er en videreføring av forbudet
i den tidligere overvåkingsinstruksen § 4 siste punktum som sa at
«[m]edlemskap i politisk eller annen lovlig organisasjon eller virksomhet
gir ikke grunnlag for innhenting og registrering av opplysninger».
Et liknende forbud fulgte av overvåkingsinstruksenInstruks
25. november 1977 nr. 7 for politiets overvåkingstjeneste (overvåkingsinstruksen). fra
1977, som i § 4 slo fast at «[m]edlemskap i lovlig politisk organisasjon
eller lovlig politisk virksomhet kan ikke i seg selv danne grunnlag for
innhenting og registrering av opplysninger». Om dette forbudet uttalte
Lundkommisjonen blant annet at slike opplysninger ikke kunne nedtegnes
med «overvåkingsmessig siktepunkt» og at «[d]ette betyr at opplysningene
ikke kunne nedtegnes selv om de var allment tilgjengelige; de var ikke overvåkingsmessig relevante» (utvalgets
kursivering).Se Lundrapporten kapittel 9.3.2.2 på side
299.
Kommisjonen drøftet videre forståelsen av forbudet
mot registrering av «lovlig politisk virksomhet», og uttalte blant
annet at den som bruker eller truer med vold eller andre ulovlige
virkemidler for å oppnå sine politiske mål, vil drive en «ulovlig
politisk virksomhet». Kommisjonen pekte samtidig på at «[u]tover
dette er begrepet 'lovlig' lite egnet til å klarlegge betingelsene
for at overvåkingspolitiet skal kunne rette sin innsats mot en politisk
gruppering og dens medlemmer». Kommisjonen bemerket videre:
«Selv om virksomheten i utgangspunktet er lovlig,
faller den ikke dermed utenfor overvåkingstjenestens interesseområde.
Etter instruksene kan lovlig politisk virksomhet i seg selv ikke
gi grunnlag for overvåking og registrering. Det må noe mer til …
Spørsmålet
har for det første betydning for politiske organisasjoner som har
eller kan mistenkes for å ha ulovlig formål. Dette kan være målsettinger
om å benytte ulovlige midler for å endre statsformen, hindre utøvelse
av offentlig myndighet eller demokratiske rettigheter eller åpenbare
forsvarshemmeligheter. Eller siktemålet kan være en samfunnsomveltning
under innflytelse av eller i samarbeid med fremmed makt, eller utøvelse
av politisk motivert vold – terrorisme.»
Om registrering av tilleggsopplysninger om politisk
tilknytning / virksomhet uttalte kommisjonen:Se Lundrapporten
kapittel 9.3.2.3 på side 300.
«Når grunnlaget for overvåking eller registrering er
til stede, kan det i tillegg nedtegnes opplysninger om politisk
tilknytning eller virksomhet, men bare så langt
dette er relevant i forhold til formålet med overvåkingen eller
registreringen. Ved vurderingen av hva som er relevant, sier
det seg selv at overvåkingstjenesten må ha et vidt spillerom for
skjønn. Men opplysninger om politisk virksomhet som åpenbart er
uten interesse i overvåkingsmessig øyemed eller for personkontrolltjenesten,
kan ikke nedtegnes.» (utvalgets kursivering)
Utvalget mener at denne tolkningen av overvåkningsinstruksen
§ 4 har overføringsverdi til PST-instruksen § 15.
Et spørsmål utvalget også tidligere har vurdert
er når det kan være nødvendig for PST å behandle opplysninger om
politisk, religiøs og filosofisk overbevisning mv.
I 2009 ba utvalget PST om å redegjøre for tjenestens
vurderinger av forbudet i § 15. Tjenesten ble bedt om å skissere
hvilke kriterier eller faktorer som må foreligge for at PST likevel
kan behandle opplysninger om politisk, religiøs eller filosofisk
overbevisning. PST uttalte den gang følgende:
«PST-instruksen § 15 fastslår at det ikke alene kan
behandles opplysninger av den type som omtales i bestemmelsen. Grunnlaget
for registrering må følgelig være i samsvar med de nødvendighetskrav
og relevansvurderinger som følger av PST-instruksen §§ 13 (2) nr.
1b og § 14. At det behandles opplysninger av den type som omfattes
av PST-instruksen § 15 vil derfor ikke være galt dersom de kommer
som utfyllende tillegg til de opplysningene som alt foreligger og som
gjør objektet relevant for PST.
Betydningen av en
persons vilje og evne til å bruke vold samt forholdet vedkommende
måtte ha til en voldelig organisasjon vil ha betydning for vurderingen
av hvorvidt det er relevant for PST å behandle opplysninger om vedkommende.»
(PSTs understreking)
I tillegg til at det må foreligge et annet nødvendig
registreringsgrunnlag etter PST-instruksen § 13, følger det av relevanskravet
i PST-instruksen § 14 at registrerte opplysninger om blant annet
religiøs overbevisning må være relevante for formålet med behandlingen.
Likeledes følger det av bestemmelsen at opplysningene må være korrekte
og oppdaterte. Opplysningene skal heller ikke lagres lenger enn
det som er nødvendig for formålet.
PST kan ikke være avskåret fra å følge med på personer
eller organisasjoner som har ekstreme holdninger for å avklare om
det foreligger et mulig voldspotensial. PST har i dag, etter den
såkalte firemånedersregelenPolitiregisterloven § 65 fastsetter
nå en slik regel, men loven er ikke trådt i kraft., uansett
grunnlag for å registrere opplysninger om en person i fire måneder,
dersom det er nødvendig for å avklare om kravene til formålsbestemthet,
nødvendighet og relevans er oppfylt. Etter fire måneder, eller på
registreringstidspunktet der firemånedersregelen ikke brukes, må
behandlingen av opplysninger om enkeltpersoner oppfylle kravene
i PST-instruksen og retningslinjene.
Fra 2007 ble det i retningslinjene § 3-4 også
innført et krav om utarbeidelse av en konkret arbeidshypotese ved
førstegangsregistrering i arbeidsregisteret. Bestemmelsen har blant
annet til formål å synliggjøre tjenestens faglige vurdering av kravene
til registreringens formålsbestemthet, nødvendighet og relevans.
Det er viktig at tjenesten utformer en slik arbeidshypotese som
viser bakgrunnen for førstegangsregistreringen, både for interne
og eksterne kontrollformål, herunder EOS-utvalgets kontroll. Det
følger videre av retningslinjene § 2-1 at formålet med behandlingen
av opplysninger skal angis konkret i
forbindelse med den enkelte registrering.
Endelig står det i retningslinjene § 3-7 at
opplysninger ikke skal oppbevares lenger enn nødvendig ut fra formålet
med behandlingen. Tjenesten bør følgelig med jevne mellomrom vurdere
opplysningenes nødvendighet og relevans også underveis i overvåkingen
av personer og organisasjoner. Arbeidsregistreringer som ikke er
tilført nye opplysninger på fem år skal uansett gjennomgås.Jf.
femårsregelen i retningslinjene § 3-7 tredje ledd. Femårsregelen
gir dermed uttrykk for en minstestandard for PSTs gjennomgang av
arbeidsregistreringer.
Gjennomgangen av registreringene har vist at det
i flere tilfeller er vanskelig å se at kravet til nødvendighet er
oppfylt for flere personregistreringer som omhandler religiøs overbevisning. En
rekke personregistreringer mangler en konkret arbeidshypotese ved
førstegangsregistrering. Videre er det behandlet mange opplysninger
om sentrale personers religiøse overbevisning i arbeidsregisteret
der det kan stilles spørsmål om relevanskravet er oppfylt, særlig
fordi PST har gitt få konkrete angivelser av formålet med de registrerte
opplysningene.
Over en tiårsperiode har PST behandlet en rekke opplysninger
om personer knyttet til miljøene som også relaterer seg til praktisering
av religiøs overbevisning eller utøvelse av religion, i en i utgangspunktet
lovlig religiøs forsamling. Selv om det kan være relevant for tjenesten
å behandle opplysninger også om religiøs overbevisning til sentrale
personer i de aktuelle miljøene, mener utvalget likevel at PST i
for liten grad har skilt ut opplysninger som er irrelevante for
tjenesten. Utvalget har derfor funnet nokså mange eksempler på at
PST behandler opplysninger om religiøs praksis som fremstår som
enten unødvendige etter PST-instruksen § 15 eller som irrelevante
ut fra formålet med overvåkingen av sentrale personer, jf. PST-instruksen
§ 14.
PST har registrert opplysninger om praktisering av
religiøs overbevisning, uten at formålet med behandlingen av opplysningene
fremgår tydelig nok.
Selv om PST isolert sett hadde grunnlag for
å overvåke personene som ledd i tjenestens forebyggende arbeid,
kan utvalget vanskelig se at behandlingen av tilsynelatende lite
relevante opplysninger om religiøs praksis hos sentrale personer
har hjulpet tjenesten med å avklare miljøenes voldspotensial.
Med unntak av enkelte kommentarer om at den religiøse
praktiseringen ofte tolkes som «tegn på ekstreme islamistiske holdninger»
e.l., fremgår det sjelden av sammenhengen hvorfor tjenesten anser
opplysningene om religiøs praksis som nødvendige og relevante. Selv
om retningslinjene bare stiller krav til arbeidshypotese ved førstegangsregistrering,
er det altså påkrevet at formålet med behandlingen av opplysninger
skal angis konkret ved den enkelte arbeidsregistrering.
Etter utvalgets oppfatning bør bakgrunnen for å behandle opplysninger
som omtalt i PST-instruksen § 15 derfor fremgå av sammenhengen,
dersom tjenesten mener at det er relevant for PST å behandle slike
opplysninger. Dette vil også kunne lette utvalgets kontroll med
etterlevelsen av denne bestemmelsen.
Utvalget har sett eksempler på at PST har behandlet
opplysninger om en rekke personer kun på bakgrunn av hva som er
kjent om deres religiøse overbevisning, i strid med forbudet i PST-instruksen
§ 15.
En stor del av opplysningene som har dannet grunnlag
for PSTs behandling av opplysninger om de to miljøene og personer
tilknyttet disse synes å stamme fra tjenestens bruk av kilder som innhentingsmetode,
det vil si personer som gir opplysninger til PST.
Bruk av kilder er en ulovfestet innhentingsmetode
for PST, og er nærmere regulert i sjef PSTs direktiv for sikkerhetstjenesten,
gradert BEGRENSET. Bruk av kilder innebærer at tjenesten aktivt
innhenter opplysninger gjennom personer som på en eller annen måte
har særlig tilgang til et miljø eller personer av interesse for
tjenesten, som tjenesten ikke selv har.Kildebruk er noe
annet enn at tjenesten passivt mottar opplysninger gjennom for eksempel
tips eller opplysninger fra offentlige etater. Det er PST som skal
styre bruken av kilder i form av å ha kontroll på hva slags informasjon
tjenesten ønsker å få fra kilden. Dette kalles kildeføring, og det
er PSTs ansvar å sørge for at bruken skjer innenfor fastsatte retningslinjer.
Kildeopplysningenes kvalitet og relevans avgjøres
blant annet etter en vurdering av kildens pålitelighet og opplysningenes
troverdighet. Selv om opplysningene kilden gir skal gjengis så ordrett
som mulig for at opplysningene skal bli korrekt nedtegnet, må kildeopplysninger
som skrives inn i arbeidsregisteret oppfylle regelverkets vilkår.
Kildeføreren må etter PSTs rutiner vurdere om informasjonen kilden
gir er nødvendig og relevant for tjenesten ut fra innhentingsformålet.
Tjenesten har egne rutiner for nedbryting av
kilderapporter til arbeidsregistreringer. Her fremgår blant annet
at «opplysninger som ikke er relevante for PST skal det ikke lagres
enkelthendelser av». Føring av kilder medfører dermed en plikt til
å vurdere både nødvendigheten og relevansen av det som blir sagt
og om informasjonen skal registreres i Smart.
Kilder kan ha ulik motivasjon for å gi tjenesten opplysninger
om andre personer. Dette taler for at PST jevnlig foretar en vurdering
av sine kilder. Høy grad av kildebruk stiller store krav til tjenesten
og dens kildeførere, blant annet med hensyn til hvordan informasjon
innhentes gjennom bruken av kilder og hvordan opplysningene anvendes
av tjenesten i etterretningssammenheng.
Omtrent 90 prosent av de innsamlede opplysninger
utenfor forebyggende sak synes å stamme fra et titalls ulike kilder
i de to miljøene.
I noen av kilderapportene utvalget har gjennomgått
synes det åpenbart at enkelte kilder står i en slags «opposisjon»
eller konflikt med personene i eller rundt selve miljøet de gir
opplysninger om. Eksempelvis uttrykkes det i en avslutningsrapport
i en forebyggende sak at «[d]et … ikke [kan] utelukkes at [vedkommende]
har fiender som ønsker å ødelegge for ham».
Utvalget har videre sett flere eksempler på
at kilder gir motstridende informasjon, uten at dette synes å gi
seg utslag i det samlede registreringsgrunnlaget av om vedkommende
kan være en voldelig ekstremist eller ikke. Det er ofte få vurderinger/kommentarer
fra saksbehandler knyttet til hvorfor kildeopplysningene anses nødvendige eller
relevante for tjenesten. I registreringsmateralet finner utvalget
få kommentarer knyttet til formålsbestemthet, nødvendighet og relevans
av de konkrete opplysningene som stammer fra kildeinformasjonen,
utover en påføring av kildens pålitelighet og informasjonens troverdighet.
Utvalget mener å se en sammenheng mellom PSTs
bruk av kilder, tjenestens omfattende registreringspraksis utenfor
forebyggende sak og det forhold at overvåkingen av de to miljøene
og tilknyttede personer har pågått over en lang tidsperiode. Utvalget
stiller spørsmål om ikke ukritisk bruk av kildeinformasjon kan ha
medvirket til at PST over tid ikke har klart å skille ut opplysninger
som er irrelevante for tjenesten.
Utvalget tok allerede i mai 2010 opp med PST enkelte
sider knyttet til tjenestens behandling av opplysninger som er fremkommet
gjennom bruk av kilder. Utvalget uttalte i brev til PST 21. mai 2010:
«Som tjenesten selv påpeker, er tjenestens informasjonsbehov
en prosess basert på det behovet tjenesten har for å få svar på
spørsmål i og utenfor sak, og dette informasjonsbehovet blir forsøkt
besvart gjennom tjenestens arbeid 'opp mot blant annet kilder og
kontakter'. Nettopp det å dekke tjenestens informasjonsbehov synes
å være en viktig grunn til møter mellom PST og tjenestens kontakter.
Dette er noe prinsipielt annet enn for eksempel å motta tips, bekymringer eller
annen informasjon per brev eller e-brev. Når tjenesten avholder
møter med sine kontakter, er det slik utvalget ser det en formodning
for at de spørsmålene tjenesten ønsker svar på er spørsmål som er
relevante for PSTs oppgaveløsning.
Ut fra et personvernperspektiv
kan ikke utvalget se at det er noen prinsipiell forskjell på om
PST tilegner seg opplysninger om en person fra et møte med en kontakt,
møte med en kilde eller selv har innhentet opplysningene ved for
eksempel spaning. Alle disse formene for informasjonsinnhenting
har etter utvalgets oppfatning det samme formålet, nemlig å få svar
på tjenestens informasjonsbehov. I samtlige tilfeller mener utvalget
at PST er aktiv i innhentingen av opplysninger, i motsetning til
om tjenesten er en passiv mottaker av opplysningene.»
Utvalget uttalte blant annet at PST alltid bør
vurdere om det er hjemmel til å behandle opplysninger om enkeltpersoner,
før opplysningene registreres av tjenesten. I denne forbindelse
viste utvalget til Danielsen-utvalgets utredningNOU 1998:
4 Politiets overvåkingstjeneste kapittel 15.5.2., der
det uttrykkes:
«Den nye registreringsordning som er på trappene,
forutsetter på en klarere måte enn tidligere at innhentet eller
mottatt informasjon må vurderes og kategoriseres før den registreres.
I utgangspunktet er det den enkelte tjenestemann som må vurdere
opplysningenes karakter. Irrelevant informasjon eller informasjon
som det ikke er adgang til å registrere, skal etter forslaget straks
makuleres.»
I brev 4. mars 2011 opplyste tjenesten til utvalget
at PST over en periode hadde arbeidet med å endre sine rutiner for
behandling av opplysninger i etterkant av møter med kilder og kontakter.
PST skrev blant annet:
«Den nye modulen i Smart legger opp til et system
hvor rapportskriveren blir nødt til å forholde seg til den informasjonen
som er innhentet på en annen måte enn tidligere ved at referatet
kun skal inneholde opplysninger som tilfredsstiller kravene til
relevans, formål og nødvendighet. Referatene vil så bli brutt ned
i rene etterretningshendelser. Opplysningene fra referatet vil bli
slettet når hendelsene ikke lenger er relevante for tjenesten.
…
Slik
PST vurderer det nye systemet i Smart vil det fange opp de innvendinger
utvalget har hatt til tjenestens gamle system.»
PSTs bruk av kilder mot miljøene i dette prosjektet
er hovedsakelig knyttet til PSTs kildeføring før tjenestens tilbakemelding
om bruken av kilder og vurderingen av kildeinformasjon i mars 2011.
Utvalget ser det som positivt at PST har vurdert sin
bruk av kildeinformasjon. Samtidig viser utvalgets undersøkelse
at også noe av kildeinformasjonen som er behandlet etter mars 2011,
ikke er i samsvar med regelverkets krav til behandling av opplysninger.
Retningslinjer for behandling av opplysninger
i PST fastsetter hvem PST kan behandle opplysninger om og hvilke
opplysninger PST kan behandle om personen.Jf. retningslinjene
§ 3-2 og § 3-3. Den enkelte person skal «merkes med den
rollen vedkommende har som registrert».Se retningslinjene
§ 3-2 siste ledd. Personer som PST behandler opplysninger
om i arbeidsregisteret skal opprettes som et eget «objekt», der
objektet blir tilknyttet en eller flere hendelser med en «rolle».
En rolle kan for eksempel være «omhandlet», «hovedobjekt», «kontakt»
e.l. Bakgrunnen for dette er for det første at tjenesten ved registreringen
tvinges til å foreta en vurdering av om opplysningene om personen
tilfredsstiller kravene til formålsbestemthet, nødvendighet og relevans. Tilfredsstiller
ikke opplysningene disse vilkårene, har ikke PST grunnlag for å
behandle opplysninger om personen, heller ikke i fritekst i arbeidsregistreringene.
En annen grunn til kravet om oppretting av personer
som objekter i registeret er regelen om at arbeidsregistreringer
som ikke er tilført nye opplysninger i løpet av fem år skal gjennomgås. Arbeidsregistreringene
skal slettes dersom de ikke lenger er nødvendige for formålet med
behandlingen.Jf. retningslinjene § 3-7 tredje ledd. Arbeidsregistreringer
som revurderes etter femårsregelen, plukkes ut av et datascript
som fanger opp personregistreringer som det ikke har vært aktivitet
på gjennom de siste fem årene. Scriptet fanger med andre ord ikke
opp personer som kun er nevnt i fritekst i en etterretningshendelse
i Smart. Konsekvensen av å være omhandlet kun i fritekst i hendelsene
er at personen ikke blir gjennomgått etter femårsregelen. Dette
kan medføre at personregistreringene kan bli liggende i PSTs register
svært lenge selv om opplysningene ikke oppfyller kravene til formålsbestemthet,
nødvendighet og relevans.I årsmeldingene for 2007-2011
har utvalget orientert om enkelte problemstillinger vedrørende registrerings-
og slettingsbegrepet i forbindelse med behandling av opplysninger
i PSTs arbeidsregister.
I enkelte etterretningshendelser i arbeidsregisteret
skriver tjenesten at «[personen] er identifisert som [NN]», men
at «[NN] er ikke registrert i Smart». Disse personene blir ikke
opprettet som egne objekter i Smart, selv om PST behandler opplysninger
om dem i etterretningshendelsene i arbeidsregisteret. Tjenesten
behandler også opplysninger om personer i arbeidsregisteret som
ikke er identifiserte med fullt navn, men der fornavn/etternavn,
samt tilleggsopplysninger om for eksempel arbeidssted mv., vil gjøre
det enkelt å identifisere dem. Disse personene er heller ikke opprettet
som egne objekter i Smart.
Utvalgets undersøkelse har vist at tjenesten
har behandlet opplysninger om flere titalls personer som ikke er
opprettet som egne objekter i Smart. Dette gjelder både personer
som utvalget ikke kan se at det er nødvendig eller relevant å behandle
opplysninger om overhodet og personer PST har et grunnlag for å
registrere. Konsekvensen er at disse personene ikke har vært eller
blir revurdert, i strid med femårsregelen.
PST har knyttet flere sentrale personer til
forebyggende saker som har pågått over lang tid. Samtidig har PST
i samme periode registrert en stor mengde opplysninger om de samme
personene utenfor forebyggende sak.
Forebyggende sak kan opprettes når PST «har grunn
til å undersøke» om noen forbereder et straffbart forhold som PST
har til oppgave å forebygge. Opplysninger om personer utenfor forebyggende
sak kan behandles når det «anses nødvendig i forebyggende øyemed
å behandle opplysninger for utførelsen av arbeidsoppgavene i politiloven
§§ 17 b eller 17 d», jf. PST-instruksen § 13. Det følger forutsetningsvis
av bestemmelsen at opplysninger som har betydning for den forebyggende
saken skal behandles i saken, mens opplysninger om personer som
for øvrig er nødvendig for det forebyggende arbeidet, skal behandles
i Smart.
Det må være opp til tjenesten å organisere sitt
etterretningsarbeid. Undersøkelsen synes imidlertid å vise at PST
har utfordringer med hensyn til å vurdere hva som er nødvendige
og relevante opplysninger for tjenesten utenfor forebyggende sak.
Dette gjelder også behandlingen av opplysninger om personer som
det i utgangspunktet er legitimt for PST å overvåke i forebyggende sak.
Utvalget er usikker på nødvendigheten av dette to-sporete systemet
i konkrete tilfeller, særlig sett på bakgrunn av at forebyggingen
i og utenfor sak har det samme formålet.
Ved avslutning av forebyggende sak skal opplysningene
i saken gjennomgås og vurderes med tanke på om opplysningene kan
sperres.Jf. retningslinjene § 3-7 fjerde ledd. I
forbindelse med sperrespørsmålet skal det tas stilling til om enkelte
av opplysningene i saken er nødvendige for forebyggende virksomhet
generelt, og derfor skal viderebehandles som arbeidsregistreringer.PST
har ikke igangsatt arbeidet med å sperre avsluttede forebyggende
saker. I brev 26. april 2012 opplyste tjenesten at det over tid
er forsøkt å få avklart hva som skal forstås med at opplysninger
skal sperres for videre bruk i forbindelse med avslutning av forebyggende
sak, og at det er nedsatt en arbeidsgruppe som skal se nærmere på
problemstillingen. Det synes å være relativt få opplysninger
fra de forebyggende sakene relatert til de to miljøene som er videreført
som arbeidsregistreringer i Smart.
Sjef PSTs direktiv for sikkerhetstjenesten fastsetter
regler om avholdelse av samtaler med personer PST har saker mot.
Hovedregelen er at det i forebyggende saker ikke skal avholdes samtaler
med den person saken retter seg mot. Etter utvalgets oppfatning
synes regelen å være et utslag av selvinkrimineringsforbudet, som
er et sentralt prinsipp i strafferetten.Selvinkrimineringsforbudet
innebærer at enhver som er siktet for en straffbar handling har
rett til å forholde seg taus om forhold som kan bidra til sin egen
domfellelse. En mistenkt eller siktet har således ikke forklaringsplikt
overfor politiet, ei heller PST, jf. blant annet forskrift 28. juni 1985
nr. 1679 om ordningen av påtalemyndigheten (Påtaleinstruksen) §
8-1.
Utvalget har merket seg at PST gjennomfører samtaler
med en rekke personer som er knyttet til de to miljøene. Flere av
disse er blant de sentrale personene PST følger med på, og som skifter mellom
å ha rollen «kontaktperson», «hovedobjekt» og «omhandlet» i arbeidsregisteret.
Som ledd i informasjonsinnhentingen gjennomførte PST i flere tilfeller
samtaler med personer som selv inngår som hovedobjekter i forebyggende saker.
En nærmere vurdering av forbudets betydning
i PSTs forebyggende saker og bruk av kontakter faller utenfor utvalgets
prosjektundersøkelse.
Det følger av PSTs interne regelverk at positivt registrerte
personer er personer som er til nytte for PST og som ikke er tilknyttet
negativt registrerte hendelser på noen annen måte enn som giver
av informasjon. Slike personer omtales ofte som kontakter, som av
PST blir definert som personer som gir PST informasjon når kontakt med
tjenesten er uproblematisk for vedkommende.
Utvalget har sett flere eksempler på at personer som
inngår i forebyggende saker hos PST også har blitt tildelt rollen
«kontakt» for tjenesten. Det er uheldig at en person som er under
overvåking av PST samtidig kan anses som «kontakt» for tjenesten,
da vedkommendes kontakt med PST åpenbart ikke kan anses for å være
uproblematisk for vedkommende.
Utvalget har videre sett at en person som har flere
hundre etterretningshendelser knyttet til seg i arbeidsregisteret,
også er gitt rollen som «positiv kontakt» i Smart. PST har neppe
hatt grunnlag for å kategorisere vedkommende som «positiv» kontakt
for tjenesten, på bakgrunn av de mange negative opplysningene som
er registrert om personen.
Utvalget har forståelse for at tjenesten også
vil måtte gjennomføre samtaler med personer som er i tjenestens
søkelys, men mener det kan være en fordel med enda klarere rutiner
og rammer for gjennomføringen av samtaler og møter med personer
som ikke utelukkende kan anses som «kontakter» for tjenesten.