Det vises til forslag fra stortingsrepresentantene Øystein
Hedstrøm og Lodve Solholm om ny lov om kommunale vann-
og kloakkavgifter, samt endring i plan- og bygningsloven av 14. juni
1985 nr. 77. Forslaget ble oversendt fra energi- og miljøkomiteen
ved brev av 14. oktober 1998.
Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har ansvaret for plan-
og bygningslovens § 65, og kommunalministeren
vil kommentere dette forslaget.
Jeg vil først vise til at forslaget til ny lov om kommunale
vann- og kloakkavgifter m.v. fra representantene fra Fremskrittspartiet
(lovforslaget) dels består av en videreføring
av bestemmelser i eksisterende lov om kommunale vass- og kloakkavgifter
av 31. mai 1974 nr. 17 (loven), dels en implementering
av bestemmelser og prinsipper fra forskrift om kommunale vann- og
avgløpsgebyrer (forskriften), men også enkelte
nye bestemmelser. Dette betyr at store deler av innholdet i lovforslaget
allerede i dag er gjeldende rett, og jeg vil kun kommentere de bestemmelsene
i forslaget som er nye.
Kommunene har som kjent et utstrakt selvstyre på vann-
og avløpssektoren. Innenfor de rammer som følger
av lov om kommunale vass- og kloakkavgifter og tilhørende
forskrift står kommunene fritt til å utarbeide
regler om beregning m.v. av vann- og avløpsgebyrer. Det
at kommunene har denne friheten, vil nødvendigvis medføre
noe forskjeller fra kommune til kommune på vann- og avløpssektoren.
Ulempene oppveies etter departementets mening av de fordeler den
lokale valgfriheten gir.
Departementet arbeider for tiden med å revidere gjeldende
forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer, og noen
av de endringene som foreslås i lovforslaget er allerede
foreslått inntatt i den reviderte forskriften. Utkastet
til revidert forskrift vil snart bli sendt ut på alminnelig
høring. Jeg vil derfor først gi en kort presentasjon
av de viktigste forslagene til endring i forskriften.
En gruppe organisasjoner (Huseiernes landsforbund, Norges huseierforbund,
Forbrukerrådet, Næringslivets hovedorganisasjon
(NHO), Norske boligbyggelags Landsforbund A/L (NBBL), Norsk
vann- og avsløpsverkforening (NORVAR) m.fl.) foreslå i fellesskap
i brev til departementet av 9. desember 1996 at kommunene
gis adgang til å bruke en todelt gebyrmodell hvor årskostnadene
fordeles på en fast og en variabel, forbruksavhengig del.
Forslaget begrunnes i at en slik modell vil kunne gi bedre samsvar mellom
det brukeren må betale i årsgebyr og det den mottatte
ytelsen faktisk koster. Blant annet på denne bakgrunn ga
departementet Statens forurensningstilsyn (SFT) i oppdrag å utarbeide
forslag til revisjon av forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer.
I forslaget som altså snart skal sendes ut på høring,
foreslås det generelt å gi mer myndighet og større
frihet til kommunene når det gjelder vann- og avløpsgebyrene
der nasjonale hensyn ikke er til hinder for det. Departementet vil
blant annet foreslå at kommunene gis adgang til å bruke
en todelt gebyrmodell i samsvar med ovennevnte forslag fra gruppen
med organisasjoner. Det foreslås videre at det åpnes
for at den enkelte abonnent kan kreve at gebyret skal beregnes etter
målt forbruk. For avløp som avviker fra vanlig
kommunalt avløpsvann kan kommunen fastsette ulike gebyrsatser.
Forslagene til nye bestemmelser vil bli kommentert i den rekkefølge
de er inntatt i lovforslaget.
I § 1 annet ledd annet
punktum foreslås det hjemmel for departementet til å fastsette
forskrift som presiserer reglene for utregning av kommunenes kostnader
på vann- og avløpssektoren.
Selv om det pr. i dag ikke er fastsatt slik forskrift, gir den
nåværende lov om vass- og kloakkavgifter hjemmel
til å fastsette slike utregningsregler, jf. lovens § 2.
I departementets rundskriv T9/86 gis det retningslinjer
for beregning av gebyrgrunnlaget for kommunale vann- og kloakkavgifter.
I forbindelse med den forestående revideringen av forskrift
om vann- og avløpsgebyrer, vurderer departementet om det
skal inntas noen grunnleggende prinsipper for beregningen av kommunale
kostnader på vann- og avløpssektoren. Dessuten
vil det presiseres i kommentarene til forskriften at kostnadene
på vannsiden skal holdes adskilt fra kostnadene på avløpssiden.
Alle kommunene anbefales videre å bruke «Veiledende
retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester» (KAD,
des. 1996).
Jeg kan på dette grunnlaget ikke se behovet for dette
endringsforslaget, siden nåværende lov også hjemler
muligheten til å fastsette slik forskrift.
Det foreslår i § 1
femte ledd at dersom en abonnent tidligere har fått
kommunalt pålegg om å installere anlegg for avløpsbehandling,
kan kommunen trekke disse utgiftene fra et eventuelt tilknytningsgebyr
for abonnenten, innen en periode på 10 år.
I mange saker hvor denne problemstillingen er aktuell, vil det
være inntatt vilkår om at tillatelse til bygging
eller bruksendring bare gis under forutsetning av at eiendommen
på et senere tidspunkt kobles til det kommunale vann- og
avløpsnettet. Dersom abonnenten likevel ønsker å ta
i bruk tomta før det kommunale avløpsnettet er
ferdig utbygd, er det etter departementets mening ikke urimelig
at abonnenten i mellomtiden må sørge for tilfredsstillende
avløpsordning. I unntakstilfeller hvor pålegg
om tilknytning til det kommunale avløpsnettet likevel fremstår
som urimelig, står kommunen fritt til å bevilge
penger til hel eller delvis refusjon av abonnentens tilknytningsgebyr
over kommunebudsjettet.
I forslaget til § 2 foreslås
det at kommunen kan velge om den vil opprettholde et engangsgebyr
for tilkobling.
Kommunene har i henhold til dagens regelverk en utstrakt frihet
til å velge hvilket nivå tilknytningsgebyret skal
ligge på. Dersom en kommune ønsker at kostnadene
ved den kommunale vann-og avløpstjenesten først
og fremst skal dekkes inn av årsgebyret, hindrer verken
loven eller forskriften kommunene i å fastsette en relativ
lav gebyrsats for tilknytningsgebyret. Dagens regelverk gir imidlertid
ikke kommunene anledning til helt å sløyfe tilknytningsgebyret,
men de har mulighet til å praktisere regelen svært
fleksibelt.
Forslaget går ut på at gebyr for eiendom som
brukes som bolig, skal beregnes for hele eiendommen under ett. Forslaget
er imidlertid ikke nærmere begrunnet.
Dette forslaget skiller seg fra den tilsvarende regelen i forskriftens § 2
hvor kommunene gis frihet til å velge om gebyrene skal
beregnes for hele eiendommen under ett, eller separat for den enkelte
boenhet. Regelen om at gebyrene kan beregnes etter boenhet ble inntatt
ved endring av forskriftene i 1995. Departementet mener at kommunene
fortsatt bør stå fritt til å velge om
gebyrene skal beregnes ut fra hele eiendommen under ett, eller separat
for den enkelte boenhet, og anbefaler således ikke forslaget.
§ 3 annet ledd:
Det foreslår i siste punktum i
annet ledd at tilbygg og påbygg under 50 m2 ikke
skal utløse plikt til å betale tilknytningsgebyr.
I dagens § 3 i forskriften kan det kreves tilknytningsgebyr
dersom tilbygg eller påbygg medfører en utvidelse
av bygningsarealet. Etter dagens regler står kommunene
også fritt til å bestemme at tilknytningsgebyr
bare skal betales når utvidelsen utgjør et visst
minsteareal. Departementet mener på denne bakgrunn at dagens
regler er fleksible og at de i tilstrekkelig grad tar hensyn til
lokale variasjoner ved at kommunene har mulighet til å fastsette
lokale regler.
Det foreslås i tredje ledd siste
punktum at hver enkelt abonnent skal kunne kreve at det blir
betalt etter vannmåler. Pr. i dag er det opp til den enkelte
kommune om abonnenten skal ha slik rett. En slik regel tatt med
i forslaget til revisjon av forskriften.
I første punktum i § 3
fjerde ledd foreslås det at det kan fastsettes et
abonnementsgebyr på den enkelte eiendom, som ikke skal
overstige prisen på 50 m3 forbruk av vann. Departementet
går ut fra at abonnementsgebyret er ment helt eller delvis å skulle
dekke kommunenes faste kostander ved vann- og avløpstjenesten.
I såfall er dette forslaget delvis i samsvar med det som
foreslås i revisjon av forskriften. Som nevnt under punkt
2 foreslås det i forskriftsrevisjonen at kommunene gis
anledning til å bruke en todelt gebyrmodell hvor årsgebyret
deles opp i en fast del og i en variabel, forbruksavhengig del.
Størrelsen på de faste kostnadene vil variere
fra kommune til kommune, og departementet støtter derfor
ikke forslaget om å fastsette et bestemt tak for abonnementsgebyret/den
faste delen av årsgebyret.
I fjerde ledd siste punktum foreslås
det at kommunen istedenfor abonnementsgebyr kan fastsette minimumsgebyr
på inntil prisen av 50 m3 forbrukt vann. Dette representerer
en innskrenkning i forhold til dagens regler hvor det ikke er absolutte
begrensninger på kommunenes adgang til å fastsette
minimumsgebyrer. Den foreslåtte regelen kan i visse situasjoner
bli lite fleksibel.
I siste ledd i § 3 foreslås det at eiendommer
med årsforbruk på over 5000 m3 kan gis kvantumsrabatt på inntil
50 pst. Departementet mener at dette forslaget kan føre
til at forbrukerne betaler deler av næringslivets kostnader
på vann- og avløpssektoren. Kommunene har i dag
mulighet til å støtte bedriftene over sitt ordinære
budsjett, såfremt dette ikke anses som konkurransevridende
i forhold til annet regelverk.
Forslaget til forskriftsrevisjon gir kommunene adgang til å bruke
en todelt gebyrmodell hvor årsgebyret deles opp i en fast
del og en forbruksavhengig del. En slik oppdeling vil muligens medføre
lavere kostnader for storforbrukere av vann, og en ytterligere forfordeling
av storforbrukere i tråd med forslaget vil gå på bekostning
av privathusholdningene og andre småforbrukere av vann.
Det foreslås i første
ledd til § 4 at forbrukeren (abonnenten) skal kunne
kreve prisavslag i årsgebyret dersom de offentlige tjenestene
fra kommunen ikke tilfredsstiller de normale krav forbrukeren kan
stille. Departementet oppfatter forslagsstillerne slik at de ønsker
at abonnentene skal kunne kreve avslag i prisen (reduserte gebyrer)
både når drikkevannskvaliteten ikke er som forventet
og det er irregulære forhold knyttet til transporten av
drikkevann inn og avsløpsvann ut.
Vann- og avløpsgebyrer er å anse som betaling
for en tjeneste kommunen yter ved å frakte vannet til abonnenten,
ikke betaling for en vare. Dersom vannet abonnenten får
hjem til seg ikke er av normal kvalitet, skyldes ikke dette den
tjenesten kommunen har besørget, men vannets beskaffenhet.
Dersom abonnenten gis en slik rett til å kreve prisavslag,
vil dette vanskeliggjøre kommunenes finansiering av vann-
og avløpstjenesten. Det vil med dette forslaget bli svært vanskelig
for en kommune med mangelfullt utviklet vann- og avløpssystem å få finansiert
den nødvendige opprustningen av vann- og avløpsnettet
fordi gebyrinntektene delvis vil bortfalle.
Når det gjelder brudd i vannleveransen, vil dette bli «dekket
opp» hos de som betaler etter måler. De som betaler
etter areal betaler imidlertid også når vannet
er borte. Brudd i en vannleveranse er normalt meget kortvarig, og
kommunen sørger normalt for at alle abonnentene som har
mistet vannet får tiltransportert vann på annen
måte slik at de viktigste behov kan dekkes. Et avslag i
pris synes derfor mer å ha preg av en ulempeerstatning.
Det er ikke ulovlig å gi en slik erstatning/kompensasjon
ut fra eksisterende regelverk, da regelverket ikke sier noe om dette.
Det foreslås i forslagets § 4
annet ledd at det skal opprettes et sentralt klageorgan og
en kontrollfunksjon, uten at det presiseres nærmere hva
som ligger i forslaget.
I henhold til de generelle reglene i forvaltningsloven, kan ikke
kommunale forskrifter påklages, men berørte interesser
skal gis anledning til å uttale seg før forskriftene
blir utferdiget, endret eller opphevet.
Når det gjelder spørsmålet om hvor
mye den enkelte abonnent skal betale i vann- og avløpsgebyr,
anses normalt ikke utregningen av hvert enkelt årsgebyr som
et enkeltvedtak, siden årsgebyrets størrelse utelukkende
beror på en multiplisering av boareal eller forbruk av
vann med enhetsprisen på vann. Alle forutsetningene for
det samlede årsgebyret gis i disse tilfellene av de kommunale
forskriftene, og fastsettelsen av den enkelte abonnentens årsgebyr
er derfor ikke et enkeltvedtak som kan påklages, jf. forvaltningsloven § 2 første
ledd b.
Dersom gebyrfastsettelsen er et resultat av vedtak truffet individuelt
overfor den enkelte gebyrpliktige, f.eks. hvis det er tvilsomt hvilken
boligkategori abonnenten skal plasseres i, jf. forskriftens § 5
tredje ledd, vil det normalt være et enkeltvedtak som kan
påklages etter forvaltningsloven § 28.
Klageinstansen er i henhold til forvaltningsloven § 28
andre ledd et kommunalt organ eller fylkesmannen etter delegasjon
fra departementet, og departementet ser ingen grunn til å fravike
de alminnelige reglene her ved å opprette et sentralt klageorgan.
Jeg vil også vise til at fylkesmannens miljøvernavdeling
i henhold til kommuneloven § 59 på visse
vilkår kan gjennomføre legalitetskontroll av de
kommunale vann- og avløpsgebyrene.
Det fremgår under overskriften «Hva bør
endres?» at forslagsstillerne ønsker at det skal
innføres en dispensasjonshjemmel slik at kommunene kan søke
om å fravike loven dersom det viser seg at den vil virke
urimelig tyngende for abonnentene.
Dersom full dekning av kommunens utgifter til vann og avløp
etter kommunens oppfatning gir urimelige høye gebyrer,
kan kommunen velge å dekke en del av kostnadene over kommunebudsjettet
slik at gebyrsatsene reduseres. Hvis det er snakk om å redusere den økonomiske
belastningen for grupper med dårlig økonomi, kan
kommunen ikke gi disse gruppene lavere gebyrsatser enn andre, men
kan på annen måte gi støtte over kommunebudsjettet.
Den økonomiske belastningen med å støtte
disse gruppene vil dermed fordeles på alle innbyggerne
i kommunen, og ikke bare på de som tilfeldigvis er tilknyttet
det kommunale vann- og avløpsnettet.
En slik dispensasjonshjemmel kan føre til at regelverket
blir mer ressurs- og kostnadskrevende å håndheve
enn det er i dag, dersom mange kommuner ønsker å søke
om å få fastsette særlige gebyrsatser
for enkeltgrupper eller enkeltbedrifter i sin kommune.
Forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyr er som nevnt
under revidering. Den någjeldende lov med tilhørende
forskrift, supplert med forslagene til endringer i forskriften,
anses fleksible og ivaretar både abonnentenes og kommunenes
interesser.