3.1 Generelle merknader til forslagene

3.1.1 § 7 første ledd og § 11 annet ledd – varigheten av tillatelser

Det fremgår av loven at både første gangs tillatelse (§ 7) og fornyet tillatelse (§ 11) i alminnelighet skal gis for ett år. Tillatelsene kan gis for kortere eller lengre tid dersom formålet med arbeidet eller oppholdet eller andre grunner tilsier det.

Departementet foreslår at hovedregelen skal være at tillatelser gis for hele antall år, men at varigheten av første gangs tillatelser kan være enten ett, to eller tre år, og av fornyet tillatelse ett eller to år.

Flere høringsinstanser slutter seg til forslaget, mens noen påpeker reduserte kontrollmuligheter.

Departementet bemerker at de foreslåtte forskriftshjemlene i begge paragrafene vil bli brukt til å gi bestemmelser om i hvilke tilfeller en tillatelse kan gis for henholdsvis ett, to eller tre år.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til at tillatelsen skal gis for hele antall år, og at førstegangstillatelse skal gis for ett, to eller tre år og fornyet tillatelse for ett eller to år av gangen.

Flertallet vektlegger at en slik ordning vil medføre mindre byråkrati og raskere saksbehandling. Flertallet understreker imidlertid at i den type saker hvor erfaring tilsier at det er nødvendig med kontroll av at vilkårene for oppholdstillatelsen er til stede, bør varigheten av tillatelsen gis for et år av gangen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre går mot forslaget fra departementet. Disse medlemmer viser til at det allerede etter dagens bestemmelser er muligheter til å utvide tidsrammen ved behov. Disse medlemmer har også merket seg at flere høringsinstanser frykter at en endret regel kan føre til reduserte kontrollmuligheter.

Disse medlemmer vil etter dette stemme imot endringene i § 7 første ledd og § 11 annet ledd.

3.1.2 § 9 Familiegjenforening

(1) I dag er retten til familiegjenforening knyttet til utlending som «har eller får lovlig opphold i riket i medhold av §§ 8 eller 12». Bestemmelsene gir dermed ikke rett til familiegjenforening med en person som har opphold i medhold av § 9. Den er likevel ikke blitt praktisert slik. På denne bakgrunn ble det i høringsbrevet foreslått at bestemmelsen skrives om slik at det blir klart at også utlending som selv har en tillatelse som familiemedlem, kan anses som «hovedperson» i forhold til sine egne familiemedlemmer.

(2) Videre er det i dag ifølge loven et vilkår for å ha rett til tillatelse at underholdet er sikret. Ved forskrift er det imidlertid gjort flere unntak fra underholdskravet. Det blir foreslått at loven gir uttrykk for at underholdet som hovedregel må være sikret.

Høringsinstansene uttaler at forslaget under (1) begrenser retten til familiegjenforening. Dette har ikke vært meningen, og ordlyden i § 9 er derfor noe endret i forhold til forslaget i høringsbrevet. En høringsinstans har innvendinger mot å endre kravet om sikret underhold til å gjelde «som hovedregel». Forslaget opprettholdes. Departementet bemerker at forslaget til ny ordlyd i § 9 ikke innebærer noen endringer i nåværende rettstilstand.

Komiteens merknader

Komiteens flertall� alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til at også opphold etter § 9 gir grunnlag for familiegjenforening. Flertallet ser det som naturlig, og viser til at det er i tråd med langvarig og entydig praksis.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre går imot endringene av § 9. Disse medlemmer mener det ikke er grunnlag for en slik oppmykning av kriteriene for familiegjenforening. Disse medlemmer har ellers merket seg at departementet opplyser at reglene ikke har vært praktisert etter ordlyden. Disse medlemmer kan ikke se at det har vært grunnlag for å fravike reglene og forutsetter at departementet sørger for at de gjeldende regler blir fulgt.

Disse medlemmer går også mot forslaget om å myke opp kravet til underhold. Tvert imot bør kravet til underhold være absolutt ved gjennomføring av familiegjenforening.

3.1.3 § 12 fjerde ledd - bortfall av bosettingstillatelse ved utenlandsopphold

(1) Det fremgår av fjerde ledd at en bosettingstillatelse faller bort når innehaveren har hatt bopel utenfor riket sammenhengende i mer enn to år, med mindre utlendingen etter søknad har fått adgang til å være borte fra riket lenger. Av forskriftens § 49 fremgår at et tilsvarende faktisk opphold har samme virkning. I høringsbrevet ble det foreslått at dette nå skal fremgå av loven.

(2) Loven har lagt opp til automatisk bortfall av bosettingstillatelsen når vilkårene er oppfylt. Dette har budt på problemer i praksis. Mens en konstatering av at tillatelsen er bortfalt ikke kan påklages, kan et vedtak om dette påklages etter de vanlige reglene. På denne bakgrunn ble det i høringsbrevet foreslått at loven endres til at det må treffes vedtak om bortfall.

(3) I høringsbrevet foreslo departementet også at bestemmelsen om bortfall etter to år utenfor riket ikke skulle gjelde når utlendinger med bosettingstillatelse vender tilbake til sitt hjemland med individuell kontantstøtte under et tilbakevendingsprogram. Utgangspunktet er at slike personer vender tilbake for godt, og departementet mente at hovedregelen her burde være bortfall etter ett år.

Ingen har hatt innvendinger mot forslaget under (1), og de alle fleste høringsinstansene er enige i forslaget under (2). Departementet fremmer derimot ikke forslaget under (3). En har lagt avgjørende vekt på uttalelsen fra Kommunal- og regionaldepartementet der det fremgår at forslaget vil kunne føre til at færre ønsker å vende tilbake til hjemlandet ved å benytte tilbakevendingsstøtte.

Flere høringsinstanser tar opp spørsmål knyttet til bestemmelser som ikke er foreslått endret, men departementet anser det ikke aktuelt å vurdere disse spørsmålene nærmere i denne omgang.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til de foreslåtte endringene, og ser på det som en lovfesting av dagens rettstilstand. Komiteen ser det er behov for en klargjøring av hva som vektlegges ved den skjønnsmessige avveiningen i saker der bortfall vurderes.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er for øvrig fornøyd med at Regjeringen ikke fremmet forslaget om at bare et års opphold utenfor riket skulle medføre bortfall av tillatelsen for de som deltok i tilbakevendingsprogram. Flertallet frykter det kunne medført at færre tok sjansen på å prøve å etablere seg på nytt i hjemlandet, noe som derved vil svekke målet om at flest mulig kan returnere til sine hjemland når forholdene tillater det.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at det bør være et absolutt krav at flyktninger som kommer fra land der konfliktene de flyktet fra er bilagt, og som ikke lenger kan anses å være i fare i sine hjemland, må reise tilbake for å bidra til å bygge opp sine fedreland etter konflikten, og kan ikke akseptere at hjemreisen skal være frivillig og med angrefrist.

3.1.4 § 14 annet ledd – melding om skifte av bopel

Gjeldende annet ledd bestemmer at utlending som har arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse skal gi melding til politiet ved skifte av bopel. Det samme gjelder utlending som skifter bopel mens behandling av sak etter loven pågår.

En undersøkelse har vist at utlendinger sjelden overholder denne plikten. Også etter folkeregisterloven er det meldeplikt ved flytting, og departementet foreslo at melding til folkeregisteret skulle være tilstrekkelig når utlendinger med arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse skifter bopel.

De høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget, er enige i det.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til den foreslåtte endringen. Det virker som en praktisk bedre ordning, og flertallet ser det også som positivt at utlendinger med arbeids- eller bosettingstillatelse forholder seg til folkeregisteret istedenfor politiet, på lik linje med nordmenn. Flertallet vil understreke at det faktum at utlendinger sjelden har overholdt meldeplikten til politiet ved skifte av bopel, ikke er noe argument for å endre ordningen. Flertallet understreker videre at den ordningen som til enhver tid gjelder må etterleves. Imidlertid kan det være praktisk å avlaste politiet for noen oppgaver som Folkeregisteret likevel utfører.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet kan ikke akseptere at det faktum at utlendinger sjelden overholder meldeplikten til politiet ved skifte av bopel skal medføre at denne plikten opphører. Disse medlemmer mener i stedet at myndighetene bør påse at regelverket overholdes og sørge for at det får konsekvenser dersom det ikke skjer. Disse medlemmer støtter ikke de foreslåtte endringene som vil vanskeliggjøre kontrollen med utlendingene, og vil stemme imot endringen i § 14 annet ledd.

3.1.5 § 17 tredje ledd – asyl for flyktnings samboer

Av gjeldende tredje ledd fremgår at når en utlending får asyl, har også vedkommendes «ektefelle og umyndige barn» som hovedregel rett til asyl. Det foreslås at også flyktningens samboer skal omfattes av bestemmelsen. For å fylle kravene til samboer må begge parter være over 18 år, ugifte og ha bodd sammen i et fast og etablert samboerforhold i minst to år. Både heterofile og homofile samboere omfattes.

Uttrykket «umyndige barn» endres til «barn under 18 år». Det bør dessuten være et vilkår at barnet ikke selv har stiftet familie.

Flere instanser slutter seg til forslaget, mens enkelte er kritiske til deler av forslaget.

Komiteens merknader

Komiteens flertall� alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, er svært tilfreds med at Regjeringen på dette området likestiller ekteskap og et fast samboerforhold, også uansett seksuell legning.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet går imot at barn under 18 år som har inngått ekteskap eller samboerforhold skal være avskåret fra å få vurdert familiegjenforening med foreldrene som har fått innvilget asyl i Norge. Ved vurderingen av om familiegjenforening skal innvilges, må det tas hensyn til i hvilken familienhet barnet mest naturlig hører hjemme.

Disse medlemmer fremmer etter dette følgende forslag til endring i utlendingsloven:

Ǥ 17 tredje ledd skal lyde:

Også flyktningens ektefelle eller samboer og barn under 18 år har rett til asyl dersom ikke særlige grunner taler mot det.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at samboerskap vil være svært vanskelig å dokumentere i forhold til mange land, og vil derfor gå mot forslaget til endring i § 17, tredje ledd.

3.1.6 § 18 første ledd og § 22 fjerde ledd – arbeidstillatelse uten særskilt søknad

Utlending som har fått asyl eller er kommet som overføringsflyktning, får uten videre oppholdstillatelse, men må etter gjeldende regler søke spesielt om arbeidstillatelse. Dette er ikke i overensstemmelse med praksis som for asylsøkere er at de får arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse i forbindelse med innvilgelse av asyl, og som for overføringsflyktninger er at de får arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse samtidig med at de gis innreisetillatelse. Loven ble derfor foreslått endret i overensstemmelse med dette.

Alle som har uttalt seg om forslaget, er enige i det.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til forslagene, og ser det som en lovfesting av dagens praksis.

3.1.7 § 19 – utlendingspass, og § 21 første ledd – vedtaksmyndighet

Utlendingsloven inneholder regler om reisebevis for flyktning, men ikke om utlendingspass. Slike regler er gitt i forskriften. Det er ønskelig at § 19 utvides til også å omfatte utlendingspass, og gjeldende regler i forskriftene foreslås tatt inn som nytt annet ledd.

Svært få instanser har uttalt seg til dette punktet.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til endringen.

3.1.8 § 27 første ledd og § 57 første ledd – bortvisning

Gjeldende § 27 første ledd bokstav e første alternativ gir hjemmel til å bortvise utlending som er tidligere straffet for et forhold som kan medføre fengselsstraff i 3 måneder eller mer. Det ble i høringsbrevet foreslått at «tidligere» tas ut. Det blir da hjemmel til å bortvise utlending for handling begått etter innreise. I dag er en henvist til eventuelt å utvise slik utlending. Det synes ønskelig å kunne reagere bare med bortvisning dersom den ilagte straffen er bagatellmessig.

Flere høringsinstanser støtter forslaget, mens andre er kritiske.

Departementet bemerker at forslaget dreier seg om personer som er her som turister, på besøk og lignende. Det er mer belastende for en utlending å bli utvist enn bortvist, og etter forslaget vil altså utlendinger som blir ilagt lav straff for mindre alvorlige forhold, og som i dag blir utvist, i stedet kunne bortvises.

I fremmedloven av 1956 var det en bestemmelse som ga skjønnsmessig hjemmel til å bortvise utlending «også ellers», dvs. også i andre enn de oppregnede tilfellene. I utlendingsloven ville en ikke ha en slik vidtfavnende skjønnsmessig bestemmelse. I stedet er det i § 27 første ledd gitt en uttømmende oppregning av i hvilke tilfeller en utlending skal kunne bortvises. Her er personer som lider av psykiske forstyrrelser ikke nevnt. Derimot gir lovens § 57 som hjemler bortvisning av utlendinger som omfattes av EØS-avtalen, adgang til å bortvise personer som lider av alvorlige psykiske forstyrrelser.

I tiden som er gått siden utlendingsloven trådte i kraft, har det vist seg å være behov for hjemmel til bortvisning av slike personer også etter det alminnelige regelverket, og departementet foreslo i høringsbrevet en slik hjemmel.

De fleste som har uttalt seg til dette forslaget, stiller seg kritiske til det.

Departementet opprettholder forslaget, og går ikke inn for å tilføye «og er til fare eller stor ulempe for andre» slik UDI foreslår. Det vil etter departementets oppfatning være minst like stor grunn til å bortvise en utlending som ikke vil kunne ta vare på seg selv. Det fremgår av bestemmelsen at kompetent helsepersonell skal trekkes inn i slike saker. Departementet presiserer videre at forslaget ikke omfatter personer som søker asyl.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til at det skal være anledning til å kunne bortvise utlending for kriminell handling begått etter innreise. Flertallet mener det må være riktig å kunne ha muligheten til å bortvise istedenfor å utvise turister og lignende ved mindre lovbrudd.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener det er viktig å kunne utvise turister og andre utlendinger også ved lovbrudd som i Norge blir betegnet som mindre alvorlige. En adgang til bortvisning vil i praksis medføre en risiko for at mildere reaksjonsformer blir brukt. Disse medlemmer vil derfor stemme imot den foreslåtte lovendringen i § 27 første ledd bokstav e.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter seg derimot ikke til Regjeringens forslag om å bortvise utlendinger som åpenbart lider av alvorlige psykiske forstyrrelser, jf. § 27 første ledd bokstav g. Disse medlemmer mener at dette ofte vil dreie seg om svært svakt stilte mennesker, hvor en bortvisning kan være en ekstra stor belastning for vedkommende. Selv om dette ikke skal gjelde mennesker som søker asyl, kan nettopp tilstanden til vedkommende være et hinder for at vedkommende får fram at det nettopp er et legitimt beskyttelsesbehov vedkommende har.

Disse medlemmer ser prinsipielle, betenkelige sider ved forslaget, som at det i enkelte tilfeller kan stride mot Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Disse medlemmer kan ikke se at retten til advokat og en lovfesting av at helsepersonell skal trekkes inn i saken, oppveier betenkelighetene. Disse medlemmer kan heller ikke se at Regjeringen har dokumentert eller argumentert for at det er behov for en slik bortvisningsregel. Disse medlemmer vil etter dette stemme imot forslaget til ny bokstav g i § 27 første ledd.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre støtter Regjeringens forslag om å gi hjemmel til bortvisning av utlendinger som lider av psykiske forstyrrelser.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet støtter Regjeringens forslag, men vil presisere at det kan være situasjoner der det vil være best at vedkommende blir tatt hånd om i det land han/hun kommer fra. Språk, kultur, familieforhold og gode nettverk er blant de positive argumenter. Å stille riktig diagnose etter en kort vurdering er vanskelig i et så komplisert område som psykiatri. Derfor må det opprettes rutiner som ivaretar menneskeverd og respekt samt behov for behandling og omsorg, og at det blir knyttet kontakt med helsepersonell i hjemlandet før bortvisningen trer i kraft.

3.1.9 § 29 og § 30 annet ledd – utvisning

(1) Utlending kan utvises etter gjeldende § 29 første ledd bokstav b på grunnlag av sikring ilagt i Norge, men ikke i utlandet. Det ble foreslått en tilføyelse om at når det i utlandet er ilagt en særreaksjon tilsvarende sikring, er dette utvisningsgrunn på samme måte som når sikring er ilagt i Norge. Samme tilføyelse foreslås i § 58 (EØS-borgere).

Utlending kan utvises etter § 30 annet ledd på grunnlag av straff ilagt både i utlandet og Norge, men ingen av alternativene i dag omfatter sikring. I høringsbrevet ble det foreslått en tilføyelse om at ilagt sikring eller annen særreaksjon som følge av straffbare forhold som nevnt i bestemmelsen, også er utvisningsgrunn.

(2) I § 29 annet ledd er det bestemt at utvisning etter første ledd bokstav b ikke skal besluttes dersom dette vil være et uforholdsmessig tiltak. Departementet foreslo at også bokstav a (overtredelse av utlendingsloven) tas med, idet den samme vurderingen i praksis foretas også i disse tilfellene.

(3) Av § 29 tredje ledd annet punktum fremgår at et innreiseforbud kan gjøres varig eller tidsbegrenset, med en absolutt nedre grense for varigheten på to år. Det ble i høringsbrevet foreslått å endre bestemmelsen til at korteste varighet «som hovedregel» er to år, slik at også kortere innreiseforbud kan fastsettes. Samme endring gjøres i § 58.

For øvrig foreslås enkelte endringer av mer teknisk art for å klargjøre § 29.

Få høringsinstanser har uttalt seg til disse forslagene, og forslagene under (2) og (3) støttes av de som uttaler seg. Flere høringsinstanser støtter forslagene under (1), men noen er uenige. Det er etter departementets oppfating ikke fremkommet argumenter som tilsier at forslaget trekkes.

Komiteens merknader

Komiteens flertall� alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til forslaget.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er ikke enig i at et innreiseforbud skal kunne gjelde for en kortere periode enn 2 år. Disse medlemmer vil derfor ikke støtte forslaget om lovendringene i § 29 tredje ledd annet punktum og fremmer dessuten følgende forslag til endring i utlendingsloven:

«§ 58 femte ledd annet punktum skal lyde:

Innreiseforbudet kan gjøres varig eller tidsavgrenset, men ikke for kortere tidsrom enn to år.»

3.1.10 § 37 – identifisering

(1) § 37 inneholder bestemmelser med sikte på å avklare en utlendings identitet. Det ble foreslått at den fikk et nytt første ledd der det fastslås at en utlending har plikt til å medvirke til å avklare sin identitet.

Forslaget innebærer at en utlending som ved ankomst til riket er i besittelse av reisedokument eller andre dokumenter som viser hvem vedkommende er, har plikt til å legge frem dokumentene. Dersom utlendingen ikke er i besittelse av slike dokumenter ved ankomst, innebærer forslaget at vedkommende må innhente dokumenter dersom det er mulig.

Enkelte høringsinstanser hevder at forslaget er i strid med FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) art. 14 nr. 3 (g), Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) art. 6 og/eller et eventuelt prinsipp om at en ikke skal pålegges å fremlegge bevis mot seg selv (selvinkrimineringsforbud) i norsk rett for øvrig.

Departementet mener at en plikt til å bistå til å avklare sin identitet ikke i seg selv er i strid med menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av, selv om denne plikten kan innebære at en avslører tidligere straffbare handlinger.

Høringsforslaget - i en litt omskrevet form - foreslås som første punktum. En bestemmelse om at utlending igjen får plikt til å medvirke til å avklare sin identitet dersom det senere skulle oppstå grunn til å anta at den registrerte identiteten ikke er riktig, foreslås som annet punktum.

Flere høringsinstanser uttaler at det er uklart hvor langt medvirkningsplikten strekker seg. Departementet understreker at det selvsagt ikke vil være aktuelt å pålegge noen å medvirke på en slik måte at det vil kunne oppstå konflikt med behovet for beskyttelse. I første ledd tredje punktum er det tatt inn en hjemmel til å gi nærmere regler om hva medvirkningsplikten består i ved forskrift.

(2) Nåværende første ledd, som blir annet ledd, gjelder beslag og ble i høringsbrevet foreslått endret noe. Bl.a. ble adgangen til beslag av «reisedokument, billetter og andre dokumenter som kan bidra til å klarlegge identiteten», foreslått endret til beslag av «reisedokument, billetter og annet som kan bidra til å avklare identiteten».

En høringsinstans mener at å innføre uttrykket «og annet» innebærer at det ikke lenger vil være skranker for beslag etter utlendingsloven.

Departementet er ikke enig i dette, og forslaget opprettholdes.

(3) Nåværende annet ledd, som blir tredje ledd, gjelder undersøkelse av utlendings eiendeler. Uttrykket «foreligger grunn til å anta» ble foreslått endret til «er skjellig grunn til mistanke om» først og fremst på grunn av forslaget om at det bl.a. skal være adgang til undersøkelse av utlendingens bolig. Departementet mener at slik undersøkelse kan foretas selv om formålet med den ikke er etterforskning i straffesak uten å komme i strid med Grunnloven § 102.

Flere av høringsinstansene hevder at adgangen til husundersøkelse kan komme i konflikt med Grunnlovens § 102. Enkelte etterlyser også en vurdering av forholdet til EMK art. 8 på bakgrunn av at «retten til privatliv gir også vern mot husundersøkelser». Etter departementets mening vil flere av de hensynene som er regnet opp i art. 8 nr. 2 gi hjemmel for eventuelle inngrep i privatlivet til personer med uriktig identitet, og forslaget opprettholdes.

(4) Nåværende femte ledd, som blir sjette ledd, gir regler for det tilfellet at utlending antas å oppgi falsk identitet. Det ble i høringsbrevet bl.a. foreslått at bestemmelsene her også gjelder utlending som nekter å oppgi sin identitet.

Komiteens merknader

Komiteen ser at det kan være behov for å fastslå at en utlending har plikt til å bidra til at riktig identitet blir avklart. Komiteen er oppmerksom på innvendingene om at dette kan medføre at man pålegger en plikt til selvinkriminering - en straffesanksjonert plikt til å avsløre at man tidligere kan ha oppgitt gal identitet. Komiteen forutsetter allikevel at dette ikke er i strid med internasjonale regler og konvensjoner.

Komiteen presiserer at medvirkningsplikten selvfølgelig ikke må komme i konflikt med behovet for beskyttelse.

Komiteen støtter sondringen mellom før og etter at identitet er fastslått og registrert av norske myndigheter. Det er rimelig at ytterligere medvirkningsplikt etter at identitet er fastslått, bare inntrer dersom myndighetene har grunn til å tro at den registrerte identiteten ikke er den riktige.

Komiteen understreker også at forskrifter som uttømmende presiserer hva som ligger i medvirkningsplikten må på plass snarest mulig. Når det dreier seg om en straffesanksjonert plikt, er det viktig at det tydelig og mest mulig konkret går fram hva den innebærer.

Når det gjelder husundersøkelser for å avdekke en utlendings identitet, påpeker komiteen at husundersøkelse er et alvorlig inngrep i privatlivets fred. I motsetning til Regjeringen, mener komiteen derfor at kravet til at mistanke om at feil identitet er oppgitt må være en konkret, kvalifisert mistanke like sterk som det som kreves etter straffeprosessloven for andre typer husundersøkelser. Komiteen kan ikke se at det skal være noen grunn til å kreve en mindre grad av mistanke ved ransakelse med hjemmel i utlendingsloven enn med hjemmel i straffeprosessloven.

Komiteen er oppmerksom på innvendingene mot at husundersøkelse kan foretas uten at formålet med den er etterforskning i straffesak. Imidlertid ser komiteen at det kan være gode grunner til å få en utlendings identitet klarlagt selv om det av foreldelses- eller andre grunner ikke er aktuelt å reise en straffesak dersom gal identitet blir avdekket.

3.1.11 Nye §§ 37 a til c – kompetanse og fremgangsmåte etter § 37

Det ble i høringsbrevet foreslått tre nye paragrafer, §§ 37 a, b og c, der det gis regler om hvem som har kompetanse etter § 37 og fremgangsmåten som skal følges i de ulike tilfellene.

Ny § 37 a gjelder kompetanse og fremgangsmåte ved beslag i identifiseringshensikt. Det er her sett hen til bestemmelsene i kap. 16 i straffeprosessloven.

I ny § 37 b, kompetanse og fremgangsmåte ved undersøkelser i identifiseringshensikt, ble det foreslått en hovedregel om at med mindre utlendingen gir sitt skriftlige samtykke, kan undersøkelser av utlendings eiendeler/bolig bare foretas etter beslutning av retten.

I ny § 37 c, ble det foreslått at beslutning om at det kan tas fotografi eller fingeravtrykk som nevnt i § 37 fjerde ledd, treffes av polititjenestemann. I annet ledd ble det foreslått at pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted besluttes av påtalemyndigheten, som senest tre dager etter beslutningen må bringe saken inn for forhørsretten.

Departementet foreslo at pågripelse som nevnt i § 37 sjette ledd skal besluttes av påtalemyndigheten. Påtalemyndigheten må snarest mulig, og så vidt mulig dagen etter pågripelsen, fremstille den pågrepne for forhørsretten med begjæring om fengsling.

Asker og Bærum politidistrikt foreslo at det ikke bør være nødvendig å få rettens kjennelse for undersøkelse av asylsøkers bopel på mottak når utlendingen ennå ikke har fått avgjort sin asylsøknad. Departementet mener at det ikke bør gis en særregel for asylsøkere. Dersom det er fare ved opphold, har påtalemyndigheten kompetanse til å beslutte at undersøkelsen skal foretas.

Departementet foreslår videre at også UDI - i tillegg til politiet - skal ha kompetanse til å beslutte at det skal tas fotografi eller fingeravtrykk.

På bakgrunn av høringen er den foreslåtte bestemmelsen i § 37 c annet ledd annet punktum tatt ut. Det er tilstrekkelig at utlendingen selv straks eller senere kan bringe et pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted inn for retten.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til forslaget.

3.1.12 Ny § 37 d og fengselsloven § 9 første ledd – utlendingsinternat

Utlendinger som fengsles i medhold av § 37, innsettes i dag i vanlige fengsler. Denne praksisen har vært kritisert. Det arbeides nå med å opprette et eget sted for anbringelse av utlendinger som fengsles på grunn av mistanke om falsk identitet. Dette skal bli en institusjon utenfor fengselsvesenets anstalter, bemannet av personale med bl.a. kunnskaper i språk og om andre kulturer.

Det er meningen at polititet skal stå for driften av institusjonen. Det tas sikte på en todelt institusjon under samme administrasjon, der den ene delen vil huse dem som anbringes i medhold av § 37 (ukjent identitet), den andre dem som anbringes i medhold av § 41 (iverksettelse av vedtak).

I høringsbrevet ble det foreslått at eksistensen av institusjonen skal fremgå både av utlendingsloven og fengselsloven, og at de nevnte utlendingene som hovedregel skal anbringes i den nye institusjonen.

Det er ulike syn blant høringsinstansene på om det bør være tillagt politiet å bestyre institusjonen.

Etter departementets oppfatning er det så vesentlige forskjeller mellom fengsling i forbindelse med kriminalsaker og utlendingssaker at det tilsier at fengselsmyndighetene ikke i utgangspunktet bør være ansvarlig for drift av institusjoner for fengslig forvaring i medhold av utlendingsloven. Det er polititet som skal stå for driften av institusjonen, men det innebærer ikke at bare polititjenestemenn må benyttes til vakthold m.v.

Komiteens merknader

Komiteen er fornøyd med at det opprettes en institusjon for forvaring av utlendinger med ukjent identitet og anbringelse av utlendinger som skal sendes ut av landet. Komiteen ser flere uheldige sider med dagens ordning med at disse forvares i vanlige fengsler. Det er grunnleggende forskjeller på å være fengslet etter dom for kriminalsaker, og forvaring etter utlendingslovens §§ 37 og 41.

Komiteen ser det som praktisk at politiet står for driften av institusjonen, men vil understreke at bemanningen må favne langt bredere og flere yrkesgrupper. Det må søkes i størst mulig grad å ha folk med relevant kunnskap om språk, kjennskap til andre kulturer og helsefaglig bakgrunn.

Komiteen understreker at opprettelsen av et slikt internat ikke skal medføre noen lemping i vurderingen av om en utlending skal tas i forvaring. Frihetsberøvelsen må anses som like belastende selv om den foregår i et internat og ikke et ordinært fengsel.

3.1.13 § 39 annet ledd – iverksetting av vedtak om bortvisning

Bortvisning etter innreise av utlending som ikke har nødvendig tillatelse til å oppholde seg i landet, kan ikke iverksettes før utlendingen har fått mulighet til å fremsette klage, og «tidligst 48 timer etter at meldingen om vedtaket er kommet frem til utlendingen». Det ble foreslått at bestemmelsen tas ut av paragrafen, med den følge at det ikke vil gjelde noen minstefrist på 48 timer i disse tilfellene. I stedet vil fristreglene i forvaltningsloven § 42 gjelde, noe som innebærer at fristen for iverksetting vurderes konkret i den enkelte sak.

Flere instanser gir forslaget sin tilslutning, mens andre er kritiske.

Departementet bemerker at gjeldende 48-timersfrist omfatter bl.a. personer som fortsetter å være i landet ulovlig etter at visumet eller den lovlige oppholdstiden er utløpt. Etter departementets oppfatning bør ikke slike utlendinger ha en ubetinget rett til å oppholde seg i landet i ytterligere to døgn etter at det er truffet vedtak om bortvisning.

Komiteens merknader

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter seg ikke til Regjeringens forslag om å fjerne minstefristen på 48 timer fra vedtak forkynnes til det iverksettes. Selv om dette gjelder utledninger som har opphold i landet etter § 40, og således ikke gjelder flyktninger, ser disse medlemmer ingen grunn til å fjerne en slik minstefrist. Etter forslaget kan det etter en konkret vurdering gis en slik og lengre frist, men disse medlemmer ser likevel ingen grunn til å fjerne 48-timers minstefristen. Det kan oppstå tilfeller hvor dette kan få store konsekvenser for enkeltmennesker, og disse medlemmer kan ikke se at det er noen samfunnsmessig belastning å ha en slik minstefrist. Disse medlemmer forutsetter selvfølgelig at dersom utlendingen selv ønsker å forlate landet, kan han gjøre det umiddelbart. Disse medlemmer understreker også at 48-timers regelen er en minstefrist slik at det etter en konkret vurdering også i dag kan settes en lengre frist.

Disse medlemmer vil etter dette stemme imot å oppheve § 39 annet ledd annet punktum.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre støtter endringen, da det ikke synes å være noen gode grunner å opprettholde en ekstra frist på 48 timer for personer som er i landet ulovlig.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet viser til at opphevelse av 48-timers regelen ikke vil gjelde flyktninger. Disse medlemmer er tilfreds med at fristen for iverksetting av bortvisning skal vurderes konkret i den enkelte sak, noe som vil kunne innebære at fristen for iverksetting av vedtak kan settes til 48 timer, eventuelt en kortere eller lengre frist, avhengig av forholdene i saken. Disse medlemmer viser til at en opphevelse av 48-timersfristen kun vil ha betydning for de som fortsetter å være i landet ulovlig etter at deres visum eller lovlige oppholdstid er utløpt, og er enige med departementet i at utlendinger ikke bør ha en ubetinget rett til å oppholde seg i landet i ytterligere to døgn etter at det er truffet vedtak om bortvisning.

3.1.14 § 41 – fremgangsmåten ved iverksetting av vedtak

(1) Noen av dem som får endelig avslag på opphold her, gjør ikke det som er nødvendig for å skaffe seg nytt reisedokument til bruk ved hjemreisen. På denne bakgrunn ble det i høringsbrevet for det første foreslått en regel om at utlending som må forlate landet og ikke har gyldig reisedokument, har plikt til å skaffe seg dette. Videre ble det foreslått at det gis hjemmel til å fengsle utlending som ikke selv vil skaffe seg reisedokument. Formålet med fengslingen skulle være å fremstille utlendingen for hjemlandets eller annet lands representasjon for å få utstedt reisedokument.

(2) Etter dagens regler kan tvangsmidler tas i bruk «når det er særlig grunn til å frykte at utlendingen vil unndra seg iverksetting» av et vedtak som innebærer at utlendingen må forlate Norge. Det foreslås presisert at også generelle erfaringer i forbindelse med utsendelser skal kunne tillegges vekt ved vurderingen av unndragelsesfaren.

(3) I høringsbrevet ble det for øvrig foreslått at reglene i § 37 c annet og tredje ledd om kompetanse og om pågripelse/fengsling skal gjelde tilsvarende her, jf. § 41.

Utlendingsdirektoratet og de politidistriktene som har uttalt seg til forslag (1) er enige i det. Flere andre instanser mener det kan være fare for at asylsøkere som har fått avslag, kan få problemer med hjemlandets myndigheter dersom de blir fremstilt på ambassaden før de skal dra hjem.

På bakgrunn av den kontakten det også i dag er mellom utlendingsmyndighetene og myndighetene i hjemlandet når en utlending ikke vil returnere frivillig, kan departementet vanskelig se at utlendingen vil være mer eksponert om det tas kontakt med hjemlandets myndigheter før utreisen enn ved ankomst til landet. Forslaget opprettholdes, med en litt endret ordlyd.

Forslaget om at det skal kunne legges vekt på generelle erfaringer ved vurderingen av unndragelsesfaren i det konkrete tilfellet, har tilslutning fra Utlendingsdirektoratet og politidistriktene. Flere høringsinstanser er imidlertid kritiske til at generelle erfaringer skal kunne tillegges vekt.

Departementet viser til at det kun er tale om kortvarig fengsling, og fengsling skal ikke besluttes dersom det på grunn av sakens art og omstendighetene for øvrig ville være et uforholdsmessig inngrep eller det foreligger grunnlag for å pålegge meldeplikt, passbeslag eller bestemt oppholdssted. Etter departementets mening gir allerede gjeldende ordlyd i § 41 adgang til å legge vekt på generelle erfaringer ved vurderingen av unndragelsesfaren. Forslaget vil gjøre dette klart, og det opprettholdes.

I høringsbrevet ble det ellers foreslått at påtalemyndigheten måtte bringe beslutning om pålegg om meldeplikt, innlevering av reisedokument eller bestemt oppholdssted etter § 41 tredje ledd inn for forhørsretten. Dette forslaget er på bakgrunn av høringen ikke opprettholdt.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til forslaget om det gis hjemmel til å fengsle utlending som har fått endelig avslag på søknad om opphold, og som ikke vil skaffe seg nødvendige reisedokumenter for hjemreisen. Komiteen understreker at formålet med forvaringen er å framstille vedkommende for hjemlandets representasjon for å få reisedokumenter, og at forvaringen dermed må være så kortvarig som mulig. Komiteen legger til grunn av når søknad om opphold er avslått, vil det heller ikke foreligge noen fare for utlendingen å bli fremstilt for slik representasjon, men understreker at dersom det er mistanke om at det foreligger fare, må slik fremstilling ikke skje.

Komiteen ser at det i enkelte situasjoner kan være behov for å vektlegge også generelle erfaringer i vurderingen av om det er nødvendig med forvaring i tilfeller der det er grunn til å tro at en utlending vil motsette seg å forlate landet etter endelig vedtak. Komiteen vil imidlertid understreke at det her er spesiell grunn til å være aktsom i vurderingen av om forvaring vil være et uforholdsmessig inngrep, og om andre, mindre inngripende tiltak vil være tilstrekkelig.

3.1.15 § 44 annet ledd – opplysningsplikt

Utlendingsdirektoratet foreslo i sin høringsuttalelse at foklaringsplikten i § 44 annet ledd som utlending har til politiet i forbindelse med forberedelse av sak etter loven bør utvides til også å gjelde overfor Utlendingsdirektoratet. Departementet følger opp forslaget i § 44.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til forslaget.

3.1.16 § 46 og § 27 første ledd – ansvar for utgifter

Av § 46 første ledd fremgår bl.a. at utlending som i medhold av loven føres ut av riket, plikter å betale utgiftene ved sin egen utreise. I en del tilfeller stiller personer bosatt i Norge garanti for de utgifter staten kan bli påført ved utreise. Til tross for disse reglene må staten i mange tilfeller dekke utgiftene til hjemreise. Det er ønskelig med mer effektive virkemidler både overfor utlendingene selv og garantistene for å få inndrevet utgiftene.

På denne bakgrunn ble det foreslått i høringsbrevet at et uoppgjort krav mot utlendingen kan gjøres gjeldende ved senere innreise, og at det gis hjemmel i § 27 til å bortvise dem som ønsker ny innreise uten å ha dekket utgifter de tidligere har påført det offentlige i forbindelse med utreise. Videre foreslo departementet et nytt annet ledd om at også kravet mot garantisten skal være direkte tvangsgrunnlag for utlegg.

Høringsinstansene er delt i synet på disse forslagene.

Departementet bemerker at det ikke er urimelig at de som blir sendt ut av landet på det offentliges bekostning, kan nektes ny innreise dersom de ikke har gjort opp for seg. Det bemerkes også at bortvisningsreglene er «kan-regler». Videre uttaler departementet at det i praksis har vært så vanskelig å få personer som har stilt garanti til å gjøre opp for seg, at valget synes å stå mellom helt å slutte å godta garantistillelse som alternativ, eller å bedre mulighetene for inndrivelse. På denne bakgrunn opprettholdes forslaget.

Komiteens merknader

Komiteen mener det i de fleste tilfeller er rimelig at det er utlendingen selv som bekoster egen hjemreise, og at staten får hjemmel til å bortvise de som på nytt kommer til Norge uten å ville dekke utgifter de tidligere har påført staten. Det er imidlertid viktig å understreke at dette ikke er en absolutt regel. Det kan tenkes humanitære grunner til at vedkommende ikke bør bortvises, og komiteen mener det må foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfellet.

Komiteen slutter seg også til at en garantistillelse er grunnlag for tvangsinndrivelse av utgifter til hjemreise, men peker på at dette bør komme fram i papirene en garantist fyller ut, slik at en er sikret at en garantist er klar over hvor langt ansvaret rekker.

3.1.17 § 51 første ledd – oppholdstillatelse til EØS-borgere

Det må antas å være i strid med EØS-avtalen å stille krav om sikret underhold for dem som skal drive ervervsvirksomhet eller være yter eller mottaker av tjenester i Norge. På denne bakgrunn ble det i høringsbrevet foreslått at kravet til sikring av underhold strykes i § 51.

I bokstav c ble det foreslått tilføyd som et alternativt vilkår for oppholdstillatelse at søkeren har egne midler av tilstrekkelig omfang, idet gjeldende ordlyd er for snever.

Flere høringsinstanser uttaler at det ikke burde være forskjell på reglene for EØS-borgere og andre utlendinger. Departementet bemerker at EØS-bestemmelsene er en oppfølging av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til forslaget.

3.1.18 § 58 og § 57 første ledd – utvisning og bortvisning av EØS-borgere

Mens § 58 i dag har en struktur etter mønster av de alminnelig utvisningsbestemmelsene (§§ 29 og 30), foreslo departementet at det i stedet tas utgangspunkt i det som er utvisningsgrunnlaget i henhold til EØS-avtalen, dvs. hensynet til offentlig orden, sikkerhet og helse. All den stund EØS-avtalen ikke forplikter oss til å ha en hjemmel til å utvise av helsehensyn, foreslo imidlertid departementet at dette ikke lenger skal være et grunnlag for utvisning. Ellers foreslås enkelte endringer av teknisk karakter.

På bakgrunn av høringen bemerker departementet at uttrykket «sikkerhet» i § 58 første ledd samsvarer med «rikets sikkerhet» andre steder i loven, noe som er et fast og etablert uttrykk i EU-retten.

Komiteens merknader

Komiteens flertall� alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til forslaget.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at EØS-avtalen gir anledning til å utvise andre lands borgere av helsehensyn, og er ikke enig i at slike hensyn ikke lenger skal være et grunnlag for utvisning.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«§ 58 første ledd skal lyde:

Utlendinger som omfattes av EØS-avtalen, kan utvises når hensynet til offentlig orden, sikkerhet eller folkehelsen tilsier det.»

3.2 Administrative og økonomiske konsekvenser

De fleste av de foreslåtte endringene medfører ingen administrative og/eller økonomiske konsekvenser.

Forslagene til endring av §§ 7 og 11 gir adgang til å gi både første gangs tillatelser og fornyede tillatelser lengre varighet enn i dag. Dette er en realitetsendring som vil innebære redusert ressursbruk, men reduksjonen vil ikke være nevneverdig.

Av ny § 37 d fremgår det at det skal opprettes en ny institusjon under politiets administrasjon for anbringelse av utlendinger som fengsles etter utlendingsloven. Det skal etableres en ny felles mottaksenhet for asylsøkere i hensiktsmessig avstand fra den nye hovedflyplassen på Gardermoen, jf. St.prp. nr. 1 (1996-97). Den nevnte institusjonen vil være en del av denne mottaksenheten.