2.1 Sammendrag

Sikkerhetsrådet vedtok 28. september 2001 resolusjon 1373. Tiltakene i resolusjonen dreier seg særlig om å forhindre finansiering av terrorhandlinger, og må ses i sammenheng med FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme (terrorfinansieringskonvensjonen). Konvensjonen trådte i kraft 10. april 2002. Allerede 5. oktober 2001 ble regler om tiltak mot finansiering av terrorisme gjennomført i Norge ved en provisorisk anordning.

En rekke bestemmelser i straffeloven rammer terrorhandlinger. De fleste straffebudene som kan få anvendelse ved terrorisme, har et mer generelt anvendelsesområde, som for eksempel forbudene mot drap, trusler eller frihetsberøvelse.

Sikkerhetsutvalget konkluderte i NOU 1993:3 med at norsk straffelovgivning måtte "antas å inneholde konkrete straffebud som rammer alle de typer handlinger som terrorister kan tenkes å utføre". Utvalget foreslo heller mer omfattende endringer i reglene om etterforskningsmetoder. Ytterligere endringer i disse reglene ble foreslått av Metodeutvalget (NOU 1997:15 Etterforskningsmetoder for bekjempelse av kriminalitet). Forslagene ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 64 (1998-1999) Om lov om endringer i straffeprosessloven og straffeloven mv. (etterforskningsmetoder mv.), som ble vedtatt ved lov 3. desember 1999 nr. 82.

Også reglene om anonyme vitner, som ble vedtatt ved lov etter forslag i Ot.prp. nr. 40 (1999-2000), kan vise seg å bli viktige i straffeforfølgningen av terrorhandlinger.

Departementet har sendt på høring en rekke forslag til endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. Høringsnotatet inneholdt blant annet forslag om en definisjon av terrorisme, forbud mot finansiering av terrorhandlinger, og regler om båndlegging ("frysing") av midler som kan knyttes til terrorisme.

Høringsinstansene er delt i synet på om det bør innføres en egen bestemmelse som definerer terrorisme. En rekke av høringsinstansene har også synspunkter på den nærmere utformingen av bestemmelsen.

Forslagene i proposisjonen er bare ett av flere lovarbeid av betydning for kampen mot terrorisme:

Et utvalg som ble oppnevnt 6. juli 2001 har i oppdrag å vurdere om politiet bør kunne ta i bruk nye metoder for å forebygge kriminalitet.

21. desember 2001 oppnevnte Regjeringen et eget utvalg som har i mandat å foreslå nye regler om bl.a. forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og mot Norges statsforfatning (Lund-utvalget), og vurdere om det er behov for å endre reglene om etterforskningsmetoder i disse sakene eller i terrorsaker.

Regjeringen oppnevnte 11. januar 2002 et eget utvalg for å se på behovet for å endre straffelovgivningen til vern mot datakriminalitet og reglene om bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i etterforskningen av straffesaker.

Norge har undertegnet FN-konvensjonen 15. november 2000 om transnasjonal organisert kriminalitet (CATOC). Departementet vil følge opp med lovforslag med sikte på ratifikasjon og gjennomføring i norsk rett.

2.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Gunn Karin Gjul, Anne Helen Rui og Knut Storberget, fra Høyre, lederen Trond Helleland, Carsten Dybevig og Linda Cathrine Hofstad, fra Fremskrittspartiet, Jan Arild Ellingsen og André Kvakkestad, og fra Kristelig Folkeparti, Einar Holstad og Unni Hennum Lie, mener kampen mot terror er en av de viktigste oppgavene det sivile internasjonale samfunn står overfor. Utslagene av terror rammer hardt og brutalt uskyldige mennesker. Årsakene til terror er bredt sammensatt og krever et bredt sett virkemidler. Disse årsakene må være viktige å fokusere på i kampen mot terror. Flertallet mener på denne bakgrunn vi står overfor en fundamental innsats dersom vi skal kunne demme opp mot terrorens brutalitet, og også terrorens årsaker.

De fleste har friskt i minne terrorangrepet i New York 11. september 2001. Plutselig ble terror noe nært. Regjeringens forslag om ny lovgivning om terror kommer blant annet på bakgrunn av resolusjon og konvensjon i Sikkerhetsrådet i FN. Flertallet ser det som særs viktig å følge opp våre internasjonale forpliktelser til å bekjempe terror. Det er viktig med straffeskjerping, og vi trenger nye lovbestemmelser bl.a. for å fange opp behovet for å kriminalisere finansiering av terrorvirksomhet. Det er samtidig av sentral betydning at denne kampen ikke står i motsetning til grunnleggende menneskerettigheter. Kampen mot terrorisme må ikke ta fra oss det terroren truer; demokrati og rettssikkerhet.

Flertallet mener det fremlagte lovforslag er tilstrekkelig for å oppfylle våre internasjonale forpliktelser, og viser til at sikkerhetsrådets resolusjon 1373 som er hjemlet i FN-pakten kapittel VII er folkerettslig forpliktende. Påleggene må gjennomføres i norsk rett for at de skal bli bindende i Norge.

Flertallet mener det likevel er klart at det ved utformingen av lovtiltakene som skal gjennomføre Norges forpliktelser i kampen mot terrorisme, må legges særlig vekt på at FNs pålegg ikke kan tolkes slik at det oppstår noe motsetningsforhold til grunnleggende menneskerettigheter.

De foreslåtte reglene mot terrorisme må under enhver omstendighet tolkes og anvendes med de begrensninger og presiseringer som følger av det norske lovverket for øvrig, jf. særlig straffeloven § 1 annet ledd, straffeprosessloven § 4 og menneskerettsloven § 3, som fører til at blant annet menneskerettskonvensjonene ved motstrid går foran annen lovgivning. Også de øvrige tolkningsprinsippene som anvendes i norsk rett for å harmonisere ulike rettsregler når det treffes individuelle avgjørelser, vil gjelde på vanlig måte. Lovforslaget endrer ikke menneskerettighetsforpliktelsenes stilling i norsk rett.

En generell kriminalisering av å inngå avtale om terrorhandlinger gjør det etter flertallets oppfatning riktig å vurdere forholdet til kravene som EMK artikkel 7 stiller til konkretisering av objektive kjennetegn ved den straffbare handlingen.

Ved utformingen av forslag til regler om båndlegging har det blitt tatt hensyn til EMKs første tilleggsprotokoll artikkel 1, som blant annet innebærer at ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse, og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper. Flertallet vurderer det slik at den offentlige interesse i å forhindre finansiering av terrorhandlinger tilsier at det innføres en slik båndleggingsadgang.

Flertallet bemerker at det ikke er foreslått utvidet adgang til utlevering etter utleveringsloven, men påpeker som departementet at utleveringsbegrensningene i §§ 6 og 7 gjelder på vanlig måte også i saker om terrorhandlinger. Det betyr bl.a. at utlevering ikke kan skje dersom det må antas å være alvorlig fare for at vedkommende på grunn av rase, religion, nasjonalitet, politisk oppfatning eller politiske forhold ellers ville bli utsatt for forfølgelse som retter seg mot hans liv eller frihet eller for øvrig har alvorlig karakter. Utlevering kan heller ikke skje dersom den vil komme i strid med grunnleggende humanitære hensyn.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til diskusjonen i forbindelse med høringsnotatet, der flere høringsinstanser mente enkelte lovforslag var i strid med de internasjonale menneskerettighetene. Dette flertallet vil understreke at menneskerettighetene har en helt sentral rolle i norsk rett, og departementet har etter dette flertallets oppfatning tatt hensyn til dette i proposisjonen.

Dette flertallet mener det er avgjørende med et tett og forpliktende internasjonalt samarbeid for å bekjempe terroren. FN har hatt, og vil i tiden fremover ha, en helt sentral rolle i dette arbeidet. Dette flertallet vil derfor understreke betydningen av at norske lovbestemmelser i størst mulig grad må utformes på linje med andre lands bestemmelser på området. Departementet har i sitt arbeid særlig tatt hensyn til forslag til lovendringer i andre europeiske land og i USA. Dette flertallet mener dette er helt grunnleggende for å hindre at Norge blir sett på som lettere å styre og begå terroraktiviteter fra, enn andre land med en strengere lovgivning.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti peker på at den foreslåtte lovteksten innebærer potensielt utvidede muligheter for myndighetene til betydelige inngrep overfor enkeltpersoner og grupper. Det er av grunnleggende betydning for forsvaret av opparbeidede rettssikkerhetsprinsipper at disse inngrepene ikke bryter med de internasjonalt vedtatte menneskerettighetene, og at de nye lovbestemmelsene blir tolket i samsvar med menneskerettighetene.

Med menneskerettighetsloven av mai 1999 er de sentrale menneskerettighetskonvensjonene blitt langt viktigere enn tidligere for tolkning og anvendelse av norsk rett, spesielt fordi konvensjonene går foran norsk lov ved evt. motstrid. I denne sammenheng er det særlig rettspraksis ved Den Europeiske Menneskerettighetsdomstolen som har relevans for Norge.

Disse medlemmer vil peke på behovet for at nye lovbestemmelser blir vurdert i forhold til internasjonale menneskerettigheter slik disse blir fortolket i kompetente organer. I tråd med kongelig resolusjon av 21. september 2001 der Institutt for menneskerettigheter (IMR) gis status som nasjonal institusjon for menneskerettigheter, finner disse medlemmer det naturlig at instituttet blir konsultert i saker som berører menneskerettighetene.

Den type handlinger som de foreslåtte lovbestemmelsene er ment å ramme utfordrer vår følelse av sikkerhet; individuelt og kollektivt. Det kan da føles nærliggende å gi statens juridiske og fysiske maktapparat vide fullmakter til å gripe inn for å hindre og straffe slike handlinger. Dette er i seg selv ikke i strid med menneskerettighetene. Men det er nettopp med tanke på slike situasjoner som oppsto med angrepet den 11. september 2001 at menneskerettighetene - som primært er utviklet gjennom FN og Europarådet over de siste femti år - skal være garantier for at statsmakten ikke misbruker sin monopolmakt på en måte som krenker den enkeltes rettigheter.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener diskusjonen etter Regjeringens første lovutkast mot terror viser at vi hadde behov for tid. Regjeringens endelige lovforslag om nye strafferettslige tiltak mot terrorisme er betydelig modifisert. Høringsinstansene er tatt på alvor, og det opprinnelige forslag er betydelig innsnevret.

Disse medlemmer vil særlig påpeke behovet for å bekjempe terrorens årsaker. Sentralt er her kampen for bedre global fordeling og et løft for levekårene til brorparten av verdens befolkning. Vi straffer oss ikke vekk fra terrorens årsaker. Terrorisme finner næring i fattigdom, og i manglende globalt samarbeid og regelverk. Både for å bekjempe fattigdommen og å bekjempe terrorisme er det helt nødvendig med økt internasjonalt samarbeid. Det er viktig at vi nå bruker debatten rundt terrorisme til å styrke FNs rolle og til å styrke internasjonalt samarbeid og avtaler. Ikke-spredningsregimet for atomvåpen, biologiske og kjemiske våpen må styrkes. Det påstartede arbeidet mot ukontrollerte håndvåpen må fortsette. Globale kjøreregler for finansvirksomheten må styrkes. Skatteparadiser og valutaspekulasjon må bekjempes. Dette er bare noen av de områdene hvor utfordringene er store. Vi må snu konvensjonelt våpenkappløp til fredelig samarbeid mot nye trusler som rammer oss alle. Det er viktig at vi trekker USA inn i et mer progressivt samarbeid på disse områdene. USAs tendens til å ville stille seg utenfor internasjonalt samarbeid kan ikke fortsette etter det som nå har skjedd. Også USA må stille seg bak bindende internasjonale avtaler og instrumenter som for eksempel en internasjonal straffedomstol. I et internasjonalt klima hvor alle nasjonalstatene skaffer seg egne vide hjemler for å utvise potensielle terrorister står et spørsmål tilbake: Hvor skal de reise, og hvilke domstoler skal dømme disse? Således er det grunn til å problematisere at lovutkastet nå gir hjemmel til å utvise mennesker fra Norge før det ved rettskraftig dom er fastslått at de er terrorister.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen, støtter fullt opp om ønsket om å slå hardt ned på virksomhet som er en trussel mot demokratiet, miljøet og menneskerettighetene, enten denne virksomheten foregår nasjonalt eller internasjonalt. Dette medlem mener det er ytterst viktig at midlene man tar i bruk for å få bukt med denne virksomheten aldri må bryte med de verdiene man ønsker å beskytte, og er derfor bekymret over de tendensene vi nå ser. Amnesty International hevder at det hittil ikke har lyktes ett eneste land å utforme et lovverk mot terrorvirksomhet, som er i tråd med menneskerettighetene. Ifølge den samme organisasjonen mangler CTC, FNs Counter Terrorism Committee, grunnleggende forståelse for menneskerettighetene, og det bør derfor være et overordna mål for norske myndigheter at denne komiteen tilføres menneskerettighetskompetanse. Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringa arbeide for at CTC, FNs Counter Terrorism Committee, tilføres menneskerettighetskompetanse."

Dette medlem mener Regjeringa burde brukt mer tid før den kom til Stortinget med et forslag til nye terrorbestemmelser. De sterke innvendingene som er kommet fram i høringsrunden underbygger dette. Dette medlem mener det er ekstremt viktig å kvalitetssikre nye lovbestemmelser på et så vidt vanskelig område som dette, og mener Regjeringa burde benyttet seg av for eksempel resultatene fra Lund- og Pedersen-utvalgenes arbeid, noe som ville være både riktig og viktig i en verden som nå framfor alt preges av hastverksarbeid på dette området. Nettopp derfor ville et signal om grundighet vært ekstra viktig nå.

Dette medlem er særlig opptatt av at vi får et effektivt internasjonalt samarbeid for å bekjempe skatteparadiser og lignende, og at åpenhet i finansmarkedene vil kunne være et viktig tiltak også for å bekjempe finansiering av terrorisme. Dette medlem viser i den forbindelse til finanskomiteens Innst. O. nr. 47 (2001-2002) om ny lov om registrering av finansielle instrumenter. Dette medlem finner det oppsiktsvekkende at de samme partier som viser størst iver etter å få på plass et eget terrorlovverk ikke er interessert i å bidra til større åpenhet i norske finansmarkeder.