9.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Både nasjonalt og internasjonalt fokuseres det i stigende grad på virkninger av radiologiske og biologiske våpen som trussel mot stridsevne og befolkning. Introduksjon av nye våpen og annet utstyr, samt nye typer av oppdrag, gjør at Forsvaret har et økende behov for å overvåke personellets helsetilstand. Dagens form for krigføring har medført at helsepåvirkning og sykdomsutvikling må ses i sammenheng med nye eksposisjonsfaktorer. Tjeneste i internasjonale operasjoner innebærer en økt risiko ved at tjenesten kan finne sted i områder hvor det pågår eller har pågått krig eller krigslignende handlinger. I tillegg til ulike typer forurensning som følge av krigshandlinger, kan ofte omfattende ødeleggelser i lokal industri føre til økt utslipp av miljøgifter og ødelagt eller redusert infrastruktur som hindrer iverksettelse av lokale tiltak.

Eksposisjonsforhold som er spesielt viktig å avdekke inkluderer miljøgifter i jord, luft og drikkevann, samt ioniserende og ikke-ioniserende stråling. Eksponering for infeksjonssykdommer som malaria og ebola, har fått mye oppmerksomhet. I 1992 ble Gulf-syndromet formulert og beskrevet. Under Balkankrigen ble Balkan-syndromet beskrevet og lansert. Det ble påstått overhyppighet av leukemi blant spanske og italienske soldater og misdannelser hos barn av fedre eksponert for utarmet uran. Frykt for slik helsepåvirkning resulterte i iverksettelse av omfattende helseundersøkelser også i Norge.

Ansvarsprinsippet i lov om helsemessig og sosial beredskap fastslår at den virksomhet som har ansvar for en tjeneste, også har ansvar for nødvendige beredskapsforberedelser og for å kunne tilby helsetjenester i krig, kriser, øvelser og katastrofer i fredstid. Ansvarsprinsippet pålegger institusjoner utenfor Forsvaret tiltak som, til en viss, grad avlaster Forsvaret. I internasjonale operasjoner faller derimot ansvaret for disse oppgavene på Forsvaret selv.

Fremtidige utfordringer for Forsvaret begrenser seg ikke bare til fare for sykdom og helseskader ved deltakelse i internasjonale oppdrag. Avdekking av helserisiko nasjonalt er også viktig. Forsvarets ansvar for å sikre og forbedre arbeidsmiljøet blir ytterligere forsterket av at Norge har verneplikt. Forsvaret må derfor ha kunnskap om og besørge oppfølgning av den alminnelige fysiske og psykiske helseutvikling hos sitt personell.

Identifisering av utsatte grupper og påvisning av forhold som har innvirkning på helsen, kan kun skje gjennom en systematisk sammenstilling og sammenligning av data. Konsesjon til behandling av personopplysninger i Forsvarets helseregister ble innvilget av Datatilsynet i april 2001. Konsesjonen forutsetter at opplysninger hentet fra spørreundersøkelser og spesielle legeundersøkelser er basert på samtykke fra den enkelte. Kobling av opplysninger i Forsvarets eget journalregister, Sandok, til opplysninger i Kreftregisteret, Dødsårsaksregisteret, Medisinsk fødselsregister og Rikstrygdeverkets registre over uføre, kan imidlertid skje uten samtykke fra den enkelte. Konsesjon ble innvilget for en periode på 3 år. Forlenget konsesjon er gitt i påvente av lovbehandling.

9.2 Nærmere om formålet med - og behovet for Forsvarets helseregister

Formålet med Forsvarets helseregister er å:

• bidra til å sikre at Forsvarets militære og sivile personell har et trygt arbeidsmiljø og en så trygg tjeneste som mulig, og

• bidra til å sikre at personell som eventuelt blir påført helseskade oppnår alle rettigheter etter gjeldende lov.

Forsvaret kan ikke bidra til å sikre best mulig helsetjeneste og arbeidsmiljø uten kunnskap om forekomst av sykdom, skade og andre typer helseproblemer og hvilke forhold som skaper disse problemene. Slik kunnskap må hentes fra tjenestegruppers erfaringsgrunnlag, dvs. personell- og tjenestedata, helsedata og miljødata. Gjennom kobling av disse typer data, kan helseskadelig påvirkning påvises, analyseres og minimaliseres. For å finne eventuelle sammenhenger mellom tjeneste og helseutvikling, må opplysningene være individualisert slik at det lar seg gjøre å følge personellet gjennom systemet. Ved at Forsvarets helseregister etablerer et instrument for rask tilgang til data, vil resultatet blir at studier som tidligere har tatt måneder til år (hvis overhodet gjennomførbare), nå kan utarbeides på få dager eller uker. Tilgjengeligheten øker, og dermed også beredskapen. I motsetning til tidligere enkeltstående undersøkelser, vil Forsvarets helseregister ved omfattende overvåkning av helse og miljø, kunne avdekke sykdomsrater, skadetrender og identifisere innsatsområder for fremtidens helsetjeneste. Forsvaret har særlige forutsetninger som muliggjør slik omfattende helseovervåkning. Tjenesteforløpet til personell i Forsvaret blir kartlagt fra den dag de trer inn i tjeneste, frem til de forlater Forsvaret. Demografi, arbeidsoppgaver og møter med militært helsepersonell blir dokumentert i standardiserte elektroniske databaser. Forsvaret har videre særlig sikre nettverk som trygger sikker informasjonsflyt og hindrer misbruk.

9.3 Gjeldende rett

Lov om helseregistre og behandling av helseopplysninger 18. mai 2001 nr. 24 (helseregisterloven) regulerer behandling av helseopplysninger i kapittel 2 og 3.

Denne loven og utfyllende lover er beskrevet i kapittel 9.3 i Ot.prp. nr 60 (2003-2004).

9.4 Departementets høringsforslag

Forsvarets helseregister representerer i dag et prio­ritert redskap innen forebyggende helse i Forsvaret. Ved en videreføring av registeret vil Forsvaret kunne fortsette å arbeide for å avdekke og følge opp risikofaktorer som eksisterer og har eksistert i arbeidsmiljøet for ansatte i Forsvaret i inn- og utland.

I departementets opprinnelige høringsforslag var lovhjemmel for Forsvarets helseregister lagt til lov om personell i Forsvaret. Helseregisterloven § 8 første ledd fastslår at det ikke kan etableres andre sentrale helseregistre enn det som følger av helseregisterloven eller annen lov. Det er altså mulig å hjemle et Forsvarets helseregister i lov om personell i Forsvaret.

Behandlingen av helseopplysninger i Forsvarets helseregister er begrunnet i hensynet til Forsvaret, personell og arbeidsmiljø i bredeste forstand. Helseregisterets komplekse oppbygging, sammensatte formål og begrensning til kun å gjelde personell i Forsvaret, var begrunnelsen for å plassere bestemmelsene i en forsvarsintern lov. Departementets oppfatning var videre at forsvarspersonell lettest ville finne frem til reglene om behandlingen av personopplysninger i Forsvarets helseregister ved en regulering i lov om personell i Forsvaret. Dette fordi Forsvaret, i motsetning til andre arbeidsgivere, har lang tradisjon for - og lovhjemlet adgang til - å kreve både innsyn i og behandling av personopplysninger. Særlig kan nevnes vernepliktsloven § 40 som pålegger den enkelte å gi opplysninger som kan ha betydning for vedkommendes utskrivning og verneplikt. Tanken var videre at helseregisterloven og personopplysningsloven skulle virke utfyllende.

Ved å hjemle registeret utenfor helseregisterloven var det nødvendig å innta enkelte bestemmelser som sikret Forsvarets helseregister de samme muligheter til behandling av helseopplysninger som hvis registeret hadde vært hjemlet i helseregisterloven. Særlig gjaldt dette adgangen til å innhente data fra andre kilder. I denne sammenheng oppstod det en rekke spørsmål om hvilket regelverk som skulle gjelde ved for eksempel sammenstilling av opplysninger mellom Forsvarets helseregister og øvrige helseregistre.

Departementet har ført en tett dialog med Helsedepartementet og Datatilsynet for å presisere lovforslagets innhold, og har foretatt justeringer underveis. Departementet har endelig kommet frem til at det vil være hensiktsmessig å hjemle registeret i helseregisterloven. Forsvarets helseregister vil på denne måten blant annet være underlagt de samme regler som andre sentrale personidentifiserende helseregistre og de rettssikkerhets- og personvernskrankene som allerede er regulert i helseregisterloven.

Grunnet endringen i forslaget til hjemmelslov er deler av det opprinnelige høringsforslaget omskrevet. For en nærmere redegjørelse vises til kapittel 9.6. i Ot.prp. nr. 60 (2003-2004).

9.5 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er stort sett positive til opprettelsen av Forsvarets helseregister, og anerkjenner behovet for en virksomhet som på en betryggende måte kan holde kontroll med helseutviklingen i Forsvaret. Departementet har imidlertid mottatt enkelte merknader knyttet til adgangen til kobling mot andre registre og hensynet til personvern og informasjonssikkerhet. Høringsinstansenes merknader er gitt i kapittel 9.5 i Ot.prp. nr. 60 (2003-2004).

9.6 Departementets vurdering

Departementet tilrår i samarbeid med Helsedepartementet at helseregisterloven § 8 tredje ledd suppleres med et nytt lovbestemt helseregister: Forsvarets helseregister. Dette betyr at det må utarbeides en detaljert forskrift som fastsettes av Kongen i Statsråd, slik det er gjort for de andre sentrale helseregistrene som er hjemlet i denne bestemmelsen. Ved at kompetansen er lagt til Kongen i Statsråd sikres høringsinstansene deltagelse i prosessen frem mot en forskrift om Forsvarets helseregister. Dette vil bidra til å sikre forsvarlige regler, både materielle og prosessuelle.

Forskriften vil regulere forvaltningen av registeret, herunder datainnsamling og behandling av dataene. Forskriften vil også angi bestemmelser om bruk av kodeverk og klassifikasjoner, plikt til rapportering, regler for taushetsplikt, informasjonssikkerhet, internkontroll, bestemmelser om innsynsrett m.m.

I det følgende gis det en nærmere redegjørelse for hvordan dette tenkes gjennomført.

9.6.1 Forsvarets helseregister - et person­identifiserbart register

Forsvarets helseregister aggregerer fire kategorier data: persondata, tjeneste-/administrativ data, helsedata og miljødata. Det er sammenstillingen av disse ulike kategorier av data som gjør det mulig å overvåke helseutvikling og dermed identifisere og avdekke risikofaktorer. For å finne eventuelle sammenhenger mellom tjeneste og helseutvikling, må opplysningene være individualisert slik at det lar seg gjøre å følge hver person gjennom systemet. Det presiseres likevel at det ikke er informasjon om den enkelte tjenestegjørende som rapporteres fra Forsvarets helseregister, men data på et aggregert nivå, dvs. data om flere personer av samme kohort koblet sammen. Ulike kohort kan være tjenestested, -periode, -type, grad, alder, kjønn mv.

Bruk av fødselsnummer gjør det mulig å koble mot andre sentrale registre basert på fødselsnummer. Anonymiserte data kan ikke avdekke sammenhenger mellom tjenesten og helseskade på samme måte. Anonymiserte personopplysninger gir ingen mulighet til å innhente supplerende opplysninger for nærmere analyse ved tegn på avvik. Bruk av anonymisert data kan medføre dobbeltregistrering av sykdom- og skadetilfeller og på den måten gi uriktig statistikk og forskningsgrunnlag. Disse forhold vil også gjøre seg gjeldende ved bruk av avidentifisert data.

Forsvaret er avhengig av analyse og forskning for å avdekke helseskadelige miljøforhold, men kan vanskelig gjennomføre dette uten sikker identifikasjon i form av fødselsnummer.

9.6.2 Personell som omfattes av Forsvarets helseregister

For at Forsvarets helseregister skal være komplett og gi den tiltenkte verdi og oversikt, må alle som er eller har vært tilknyttet Forsvaret inngå i registeret. Kun da er det mulig å finne grunnlag og bevis for helsepåvirkninger for personell med samme tjenesteerfaring.

Personer registrert i Forsvarets personellsystem utgjør personbasen i Forsvarets helseregister. Dette er i hovedsak alle vernepliktige. Forsvaret mottar årlig en liste over alle menn i alder 17 år fra Folkeregisteret. Disse blir innrullert i Forsvarets personalsystem. Videre omfattes alle sivilt og militært tilsatte i Forsvaret. I dag utgjør dette ca. 25 000 personer.

9.6.3 Nærmere om frivillighet, samtykke og fritak fra kravet om samtykke

Forsvarets helseregister innhenter opplysninger gjennom et todelt system. På den ene siden gjennomfører Forsvaret frivillige spørreundersøkelser blant personer som er eller har vært i Forsvarets tjeneste. Opplysningene samles følgelig inn fra den registrerte selv. Den andre form for data hentes fra eksisterende kilder i Forsvaret. Slike interne kilder er Forsvarets personellregister, legejournal, ulykkesregistre med og uten personellskade og andre data innhentet ved spesialundersøkelser samt fra arkiv (papirjournaler og nedtegnelser). Av størst betydning er Sandok, Forsvarets eget sykejournalsystem. Slike data innhentes uten forutgående samtykke fra den registrerte.

Opplysninger som behandles med forut­gående samtykke fra den registrerte

Opplysninger samles inn fra den registrerte selv gjennom iverksettelse av ulike helseundersøkelser i form av spørreundersøkelser og eventuelle legeundersøkelser i regi av Forsvarets helseregister. Det er frivillig å delta i slike undersøkelser. Samtykke innhentes i tråd med helseregisterloven § 2 nr. 7.

Felles for spørreundersøkelsene er at de består av spørsmål om miljøforhold ved tjenesten og egen helse. Målgruppe for de forskjellige undersøkelsene vil variere. Noen rettes mot alt sivilt og militært personell, mens andre rettes kun mot grupper av personell som for eksempel vernepliktige eller soldater som har deltatt i internasjonal tjeneste.

Opplysninger som behandles uten samtykke fra den registrerte

Sandok er Forsvarets elektroniske journalsystem for allmenn helsetjeneste og bedriftshelsetjeneste. Journalsystemet er spesialtilpasset Forsvarets behov. Sandok inneholder kronologisk oversikt over konsultasjoner/kontakter vernepliktige, befal og alle som har deltatt i utenlandstjeneste har hatt med militærlege. Tandok er tannhelsens versjon av Sandok. Forsvarets helseregister er avhengig av tilgang til slike data for å drive kvalitativ overvåkning av helseutvikling blant personell. Dette er imidlertid taushetsbelagt informasjon som kun behandlingsansvarlig helsepersonell har tilgang til med mindre den registrerte har samtykket til annen bruk, jf. helsepersonelloven §§ 21 og 22.

Unnlatelse av å innhente samtykke, representerer et inngrep i personvernet ved at allerede innsamlete opplysninger brukes til andre formål enn det personen opprinnelig oppga dem for og ved at vedkommende fratas myndigheten til selv å bestemme hvem som skal få tilgang til helseopplysningene. Hvis det er utilrådelig eller uforholdsmessig tungvint å innhente samtykke fra den registrerte, kan det likevel være riktig å fravike dette utgangspunktet. For å legitimere et slikt inngrep skal formålet med behandlingen veie vesentlig tyngre enn personvernulempen den representerer for den enkelte.

Forsvarets helseregister kan ikke oppnå sitt formål dersom innhenting av slike data avhenger av samtykke fra den opplysningene gjelder, om dette overhodet lar seg gjennomføre. Det er gode holdepunkter for å anta at svært mange vil unnlate å følge opp en anmodning om frivillig deltakelse. Et ufullstendig datagrunnlag vil gå utover registerets kvalitet.

Forsvaret er en stor organisasjon. Helsedata som hentes fra legejournal vil derfor ha et stort omfang. Et stort antall data tilsier en lavere følsomhet. Det er et mål å samordne og samle helseundersøkelser iverksatt av ulike instanser innen Forsvaret slik at den samlede informasjon kan benyttes i forebyggende helsearbeid. Personvernulempene avhjelpes ved at det benyttes de til enhver tid beste sikkerhetsløsninger for behandling av taushetsbelagt informasjon. Departementet vil likevel presisere at fritak fra kravet om samtykke ikke innebærer at behandlingen unndras en ekstern, etisk vurdering. Spesielle undersøkelser vil kreve at Regional forskningsetisk komité for medisin (REK) har tilrådd prosjektet.

En hjemmel til å registrere og behandle opplysninger uten samtykke fra den registrerte, vil heller ikke i sin alminnelighet frita Forsvarets helseregister fra plikten til å informere den enkelte om behandlingen av opplysningene. Av helseregisterloven § 24 annet ledd følger det imidlertid at den registrerte ikke har krav på varsel dersom innsamling av opplysningene har uttrykkelig hjemmel i lov.

9.6.4 Opplysninger som foreslås samlet inn

Hvilke opplysninger som kan være gjenstand for behandling i registeret, vil reguleres nærmere i forskrift.

Kapittel 9.6.4 i Ot.prp. nr. 60 (2003-2004) gir en nærmere redegjørelse for opplysninger som foreslås samlet inn i Forsvarets helseregister.

9.6.5 Behandlingen av helseopplysninger i Forsvarets helseregister

Kapittel 9.6.5 i Ot.prp. nr. 60 (2003-2004) redegjør for behandlingen av helseopplysninger i Forsvarets helseregister. Behandling av opplysninger skal alltid skje i henhold til registerets angitte formål. Formålet i henhold til dagens konsesjon for Forsvarets helseregister er å:

"Overvåke helsen til personell i Forsvaret for å identifisere helserisiko knyttet til ulike typer tjeneste og for å sette inn tiltak".

9.6.6 Informasjonssikkerhet, informasjonsplikt, personvern m.m.

Helseregisterloven § 11 pålegger den behandlingsansvarlige å sørge for tilfredsstillende sikkerhetstiltak.

Kapittel 9.6.6 i Ot.prp. nr. 60 (2003-2004) gir en nærmere spesifisering av informasjonssikkerhet, informasjonsplikt, personvern m.m.

9.6.7 Databehandlingsansvar og eierforhold

Forsvarsdepartementet foreslås som databehandlingsansvarlig for Forsvarets helseregister og Forsvarets sanitet som den faktiske databehandler. Det betyr at Forsvarsdepartementet også er eier av og ansvarlig for all registerdata i Forsvarets helseregister. Det personvernrettslige utgangspunkt er imidlertid at den enkelte registrerte eier personopplysninger registrert på egen person i registeret.

9.7 Konsekvenser

Det presiseres at departementet primært ønsker å videreføre den virksomhet som Forsvarets helseregister i dag driver gjennom konsesjon fra Datatilsynet. Dette foreslås gjort ved å hjemle Forsvarets helseregister i lov og forskrift. Overgang fra konsesjon til lov vil derfor ikke medføre særlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Rent formelt vil en etablering av Forsvarets helseregister i forskrift innebære en etablering av et nytt permanent register.

Forsvarets helseregister må fortsatt søke Datatilsynet om konsesjon for å gjennomføre forskningsprosjekt som innebærer kobling mot eksterne registre. Likeledes må det søkes om dispensasjon fra taushetsplikt hos Sosial- og helsedirektoratet.

9.8 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at det både nasjonalt og internasjonalt fokuseres på radiologiske og biologiske våpen som en mulig trussel mot stridsevne og befolkning. Trusselen kan fremstå som følge av internasjonal terrorisme og kriminalitet, eller ved større eller mindre regionale eller lokale væpnede konflikter. Eksempelvis ble Gulf-syndromet beskrevet i 1992, etter den første Gulfkrigen. Syndromet gav en rekke ettervirkninger hos amerikanske veteraner og rammet ca. 20 pst. av soldatene. Under Balkankrigen ble Balkan-syndromet beskrevet og lansert som en påstått overhyppighet av leukemi blant spanske og italienske soldater og misdannelser hos barn av fedre eksponert for utarmet uran. Komiteen viser til at frykten for slik helsepåvirkning resulterte i iverksettelse av omfattende helseundersøkelser også i Norge.

Komiteen viser også til at daværende forsvarsminister Bjørn Tore Godal i Stortinget 18. januar 2001 tok opp behovet for et redskap som på en vitenskapelig måte kunne kartlegge mulige helsemessige konsekvenser av tjenesten i Forsvaret. Komiteen deler oppfatningen om at god helse ikke bare er et viktig mål, men også en forutsetning for Forsvarets stridsevne og for Forsvaret som attraktiv arbeidsplass.

Komiteen har notert seg at militær tjeneste i internasjonale operasjoner kan være en belastning, samt at introduksjon av nye våpen, nytt utstyr og nye oppdrag, gir Forsvaret et økende behov for å overvåke helsen til involvert personell. Komiteen tror at dagens former for krigføring kan medføre at helsen påvirkes ytterligere enn den påvikning som var kjent fra tidligere krigføring. Deltaking i internasjonale operasjoner kan innebære en økt risiko for sykdomsutvikling, og dette må sees i sammenheng med at mannskap i internasjonal tjeneste blir eksponert for sykdommer som er relativt ukjente i Norge.

Komiteen deler Regjeringens syn om at Forsvaret har et ansvar for personellets helse, miljø og sikkerhet. Forsvarets evne til å utøve dette ansvaret bør etter komiteens mening styrkes. Arbeidsgiveransvaret som Forsvaret har i forbindelse med militære operasjoner er helt klart. Forsvaret må derfor ta ansvar og opparbeide kunnskap. Komiteen finner det nødvendig å understreke Forsvarets rolle, og vil arbeide for at Forsvaret får en hensiktsmessig innretning som gjør det lettere å følge opp dette ansvaret på en god og hensiktsmessig måte.

Komiteen ser at en måte å gjøre dette på er å identifisere utsatte personer eller grupper gjennom en systematisk påvisning av påvirkninger og sammenstilling av data.

Komiteen har merket seg at Regjeringen ønsker å lovfeste den midlertidige konsesjonen til behandling av personopplysninger i Forsvarets helseregister som ble innvilget av Datatilsynet i april 2001, ved å fastsette bestemmelser om et Forsvarets helseregister i lov om personell i Forsvaret.

Komiteen har også notert seg at formålet med Forsvarets helseregister er å bidra til å sikre at Forsvarets militære og sivile personell har et trygt arbeidsmiljø og en så trygg tjeneste som mulig, og å bidra til å sikre at personell som eventuelt blir påført helseskade oppnår alle rettigheter etter gjeldende lov.

Komiteen vil understreke, i tråd med mange av høringsinstansene, at det tas tilstrekkelig hensyn til personvernet og at sjansen for misbruk må elimineres. Komiteen har for øvrig notert at høringsinstansene stort sett var positive til opprettelsen av Forsvarets helseregister, men presiserer likevel at nytteverdien av helseregisteret klart må overstige eventuelle personvernmessige ulemper. Stortinget bør derfor ved leilighet orienteres om helseregisterets hensiktsmessighet, og hvilken nytte Forsvaret selv har av å forvalte registeret.