Etter departementets vurdering bør proposisjonen ta
utgangspunkt i Samerettsutvalgets forslag om en lov om grunnforvaltningen
i Finnmark og omfatte virkemidler for vern av naturgrunnlaget for
samisk kultur i Finnmark. Regler for vern av naturgrunnlaget for
samekulturen i de øvrige samiske områdene må avvente
utfallet av Samerettsutvalgets pågående arbeid
og revisjonen av plan- og bygningsloven m.m.
Spørsmålet er hva som er et relevant og forsvarlig utgangspunkt
for utformingen av en nyordning for grunnforvaltningen i Finnmark.
Utgangspunktet er at lov 12. mars 1965 om statens umatrikulerte
grunn i Finnmark fortsatt gjelder. Det dreier seg imidlertid ikke
om en ubeskåret eller fullstendig eiendomsrett i privatrettslig
forstand. Statens eierposisjon har gradvis blitt til over lang tid
og er aldri blitt klart og uttømmende definert i forhold
til rettsstillingen for brukerne av arealene. Loven av 1965 gir
derfor ikke i dag et fullstendig eller fullt dekkende bilde av rettstilstanden
i Finnmark slik denne må vurderes på bakgrunn
av utviklingen i norsk rett og i folkeretten. Statens grunneierposisjon
og dens nærmere innhold har imidlertid ikke vært
prøvet for domstolene, og den foreliggende rettspraksis
om bruksrettigheter gir ikke holdepunkt for sikre slutninger om
det generelle forholdet mellom staten og brukerne av grunnen.
Reindriftsretten er i dag klart fastslått å være
uavhengig av noen grunneierposisjon, med et selvstendig rettsgrunnlag
tuftet på bruk i alders tid. Dette selvstendige grunnlaget
for reindriftsamenes rettsstilling er gradvis fastslått
gjennom rettspraksis fra 1960-tallet.
Sedvanemessig bruk av utmarken foregår til dels fortsatt
uavhengig av grunneier, og en utbredt oppfatning om selvstendig
rett til tradisjonell bruk av utmark har kommet klart til uttrykk
gjennom høringen, og også i den aktuelle debatten
om rettsforholdene og grunnforvaltningen som stadig foregår
i påvente av en ny lov.
Spørsmålet om alternative eiere til staten
er ikke enkelt. Selvstendig rett kan være opparbeidet individuelt
eller kollektivt. Det finnes i betydelig grad overlappende brukere
og bruksrettigheter, og noe av denne bruk kan ha gitt grunnlag også for
eiendomsrett. Det er forskjeller i bruksintensitet og bruksmåter innenfor
fylket, særlig mellom de indre og ytre deler, men også mellom
byer, tettsteder og bygder. En opplisting av mulige alternative
rettssubjekter vil i alle fall kunne omfatte bygder eller bygdelag,
grender eller grendelag, eventuelt med henvisning til lokal bevissthet
om gamle siidaer, kommuner, reindriften ved reinbeitedistrikt eller
siidaer, bygdeallmenning, statsallmenning og en statlig "rest-eiendomsrett".
Departementet deler Samerettsutvalgets rettslige vurdering at
statens eierposisjon ikke nødvendigvis har ført
til at selvstendig bruksrett er innskrenket eller falt bort, eller
ikke har kunnet oppstå. I likhet med utvalget er departementet
kommet til at en ny lov om grunnforvaltningen i Finnmark tydeligere
enn gjeldende lov bør vise at det forholder seg slik. Omfanget av
slike rettigheter kan riktignok være vanskelig å fastslå fordi
ikke bare bruken men også hvordan staten har forholdt seg,
vil være av betydning. Der staten har grepet inn i bruksutøvelsen,
vil det også ha betydning om det har skjedd, eller blitt
oppfattet å skje, som ledd i utførelsen av offentlig
kontrollmyndighet eller som utslag av eierrådighet.
Departementet er på denne bakgrunn kommet til at det
er behov for en generell bestemmelse i loven om at "tingsretten
gjelder som vanlig" og at kollektive rettigheter kan være
aktuelle ved siden av individuelle. Denne bestemmelsen vil også måtte
ses i sammenheng med den forvaltningsordningen for særskilt rett
til utnyttelse av visse utmarksressurser for lokale brukere som
foreslås. Sammen vil disse reglene gi rom for anerkjennelse
og videreføring av tradisjonell lokal utmarkshøsting
på en fleksibel måte: i form av en selvstendig
bruksrett der det er grunnlag for det, og den ønskes benyttet,
og i form av en forvaltningsmessig godkjenning fra kommunens side
der det kan være aktuelt og tjenlig.
Forpliktelsen til å verne naturgrunnlaget for samisk
kultur er ikke statisk. Både den rettslige utviklingen
og den faktiske situasjonen med hensyn til arealbruk og næringsutvikling
tilsier at det er behov for å etablere en ny grunnforvaltning
som gir rom for utvikling og fleksibilitet. Det er behov for et
samspill mellom sentrale myndigheter og Sametinget. Av sentrale
myndigheter kreves rettslig anerkjennelse og tilrettelegging. Fra
Sametinget kreves en "politikk for bevaring og utvikling av samisk
kultur" som forholder seg til en samfunnsutvikling der næringer
og arealbruk er i endring. Etter departementets mening kan spørsmålet
om Norge oppfyller forpliktelsene til å verne naturgrunnlaget
for samisk kultur på sikt bare besvares bekreftende dersom
man både skaper en grunnforvaltning for Finnmark som innebærer
en anerkjennelse av samiske rettigheter og legger grunnlaget for
en konstruktiv utvikling, og lovfester at forvaltningen skal skje
i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter.
Samerettsutvalgets flertall foreslo at det ble opprettet et eget
rettssubjekt som skulle få overført hjemmelen
til grunnen i Finnmark (Finnmark grunnforvaltning). Departementet
deler oppfatningen til flertallet i Samerettsutvalget om at det
bør dannes et eget rettssubjekt som får overført
hjemmelen til den tidligere umatrikulerte grunnen i Finnmark fylke.
Departementet foreslår at dette rettssubjektet skal hete Finnmarkseiendommen,
eller Finnmárkkuopmodat på samisk.
Den foreslåtte styresammensetningen sammen med andre
tiltak vil sikre en klar oppfyllelse av de folkerettslige forpliktelsene.
Styret vil være en arena der samiske og norske interesser
kan møtes i en konstruktiv meningsutveksling om arealforvaltningen
i Finnmark. Finnmarkseiendommens forankring i lokale folkevalgte
organer vil gi legitimitet til eiendommens utøvelse av
eierrådigheten. Det vil kunne danne grunnlag for en styrket
og mer harmonisk utvikling av arealbruken og næringslivet
i fylket. Finnmarkseiendommen vil være et privat rettssubjekt
i forhold til offentlige myndigheter. På den måten
vil denne løsningen gi et klart skille mellom rollen som grunneier
og rollen som myndighetsorgan ved at rollene ikke vil være
samlet på samme hånd.
Departementet har søkt å finne frem til balanserte løsninger
som kan være akseptable for de ulike fløyer og
brukere i Finnmark. Uenigheten er og har vært sterk i fylket,
og det er derfor viktig å finne løsninger som
imøtekommer flest mulige interesser og grupper. Det er
viktig å ivareta samiske interesser, reindriftens interesser,
den øvrige befolkningens interesser og hensynet til samfunnsliv
og næringsliv på en samlende måte som
kan gi grunnlag for en god utvikling i fylket.
Det andre vesentlig forholdet i denne sammenhengen er reguleringen
av utmarksrettigheter. Et viktig element i det forslaget som fremlegges
i proposisjonen her, er å styrke og sikre innbyggernes
rett til utmarksressurser. Lovforslagets regulering bygger i stor
utstrekning på de allmenne rettsoppfatninger befolkningen
i Finnmark har i forhold til bruk av utmarksressurser. På denne
bakgrunn mener departementet at lovforslaget vil forebygge rettslige
tvister om retten til land og vann i Finnmark i den grad det er
mulig.
Utviklingen i Finnmark har ført til en rettstilstand som
er markert annerledes enn ellers i landet. Dette tilsier en lovfesting
av en særegen rettstilstand for Finnmark, som gradvis har
utviklet seg som følge av "de tre stammers møte",
statsmaktens tilstedeværelse, og en sedvanemessig, kollektiv
bruk av utmarksressursene i lokalsamfunn i hele fylket. Det er etter departementets
syn i denne sammenheng avgjørende at representanter for
samene og lokalbefolkningen får reell innflytelse over
grunnen. Grunnbokshjemmel til statens grunn i Finnmark må derfor
overføres fra Statskog til det nye finnmarksorganet. På denne måten
gjøres det nye organet entydig til et grunneierorgan, og
ikke i utgangspunktet et forvaltningsorgan. Eierrådigheten
legges med dette til finnmarkingene. Den tidligere uklarheten om
dette ryddes av veien.
Utover grunneierrollen, som overføres, kan staten ha
to typer interesser å ivareta. For det første
trenger staten virkemidler for å ivareta allmenne samfunnshensyn.
For det andre trenger staten virkemidler for å sikre at
naturgrunnlaget for den samiske kulturen blir vernet. De allmenne
samfunnshensyn kan langt på vei ivaretas gjennom den alminnelige
lovgivningen slik som ellers i landet. For de folkerettslige forpliktelsene
stiller det seg annerledes. Staten vil her ha behov for å sikre
at et fristilt rettssubjekt ikke forvalter grunnen på en
måte som er i strid med folkerettsforpliktelsene. Dette
behovet kan løses på flere måter. Departementet
foreslår blant annet at staten skal ha et medlem i styret,
men uten stemmerett. Videre foreslås det en godkjenningskompetanse
for staten i saker der samiske interesser ligger an til å måtte vike
for andre interesser.
Utmarksressursene er viktige i Finnmark og på Finnmarksvidda
i særdeleshet. Både Samerettsutvalget og departementet
har ønsket å styrke lokale brukeres rett til ressurser
og styring med ressursbruken i deres nærområder.
Hovedspørsmålene har vært hvem som skal
forvalte utmarksressursene, hvem som har rett til å bruke
dem, om en bygd, gruppe eller enkeltpersoner kan få en
særrett til utnyttelse av ressursene i et nærmere
avgrenset område og hvorvidt det skal lovfestes nye regler
for laksefiske i Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene.
Samerettsutvalget foreslo at forvaltningen av utmarksressursene
skulle legges til den kommunen rettighetene befant seg i. Det ble
anbefalt at det skulle opprettes et utvalg i hver kommune som skulle
ha ansvaret for forvaltning av utmarksressursene og rettighetene
til dem. Behovet for en samlet forvaltning av utmarksressursene
i Finnmark tilsier etter departementets syn at ansvaret legges til
Finnmarkseiendommen. Ikke minst Finnmarksvidda har behov for et
helhetlig forvaltningsregime for å sikre ressursene også for
kommende generasjoner. Å legge forvaltningen av utmarksressursene
til Finnmarkseiendommen harmonerer også godt med den grunneiermodellen
som ligger til grunn for valget av hovedløsning.
Samerettsutvalget foreslo at de ulike utmarksgodene skulle deles
i grupper og fordeles slik at noen ble forbeholdt fylkets innbyggere,
de fleste kommunens innbyggere, mens andre rettigheter ble forbeholdt
bygdefolk innenfor bygdebruksområde.
Departementet ser fordelene ved en tydelig tildeling av rettigheter
til utmarksbruk til klart definerte grupper. Departementet ser videre
gode sider ved et system der rettighetene som hovedregel forbeholdes innbyggerne
i den aktuelle kommunen. Departementet gir langt på vei
sin tilslutning til denne tanken da dette utvilsomt styrker lokale
brukeres stilling. Det antas at treffsikkerheten i lovgivningen
på denne måten blir god. Det er grunn til å tro
at i den grad befolkningen har opparbeidet rettigheter til ulik
utmarksbruk, er disse rettighetene opparbeidet i nærheten
av bostedet.
Det er imidlertid særlig to forhold som etter departementets
mening taler for å myke opp en ren kommunemodell, dvs.
at det kun er kommunens egne innbyggere som har bruksrettigheter
til utmarksressurser. For det første er ikke alle rettighetene
egnet til å forvaltes på kommunenivå.
Storviltjakt og småviltjakt er praktiske eksempler. For
det andre er utmarksressursene skjevt fordelt mellom de ulike kommunene.
For det tredje må man i større grad respektere
den adgangen til utmarksressursene som fylkets innbyggere og allmennheten
for øvrig tradisjonelt har hatt. Departementet foreslår
på denne bakgrunn en rettighetsfordeling som er i bedre
samsvar med dagens ordninger enn Samerettsutvalgets forslag:
Allmennheten skal ha rett til jakt
og fangst av småvilt og fiske i vassdrag med stang og håndsnøre.
Innbyggerne i Finnmark skal ha rett til storviltjakt, multeplukking
og uttak av trevirke til husflid.
Kommunens innbyggere skal ha rett til fiske etter innlandsfisk
med garn, fiske etter anadrome laksefisk med faststående
redskap i sjøen, sanking av egg og dun, hogst av lauvskog
til brensel for husbehov, stikking av torv til brensel og annet husbehov
og uttak av lauvskog til bruk som gjerdestolper og hesjestaur i
reindrifts- og jordbruksnæring.
Fra disse hovedreglene vil Finnmarkseiendommen kunne fastsette
avvik i begge retninger avhengig av ressursgrunnlag m.m.
Departementet foreslår at kommunene skal kunne tildele
enkeltpersoner og grupper som har en vesentlig del av sitt livsgrunnlag
knyttet til utmarkshøsting, en særskilt rett til å utnytte
enkelte utmarksgoder på bestemte områder i inntil
10 år om gangen. Både avgrensningen i personkrets,
område og rettighetstyper forutsetter en betydelig kjennskap
til lokale forhold som grunnlag for tildelingen.
I Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene ligger fiskerettighetene
til særskilte rettighetshavere, og fisket i Tana og Neiden
er regulert i egne forskrifter basert på bilaterale overenskomster
med Finland. Samerettsutvalget foreslo en rekke endringer i reglene
om fisket i disse tre vassdragene. Det er behov for en bred gjennomgang
av den fremtidige forvaltningen av disse vassdragene med deltakelse
fra de berørte rettighetshavere og lokalsamfunn. Flere
sider av saken må dessuten avklares med Finland, og det
kan bli aktuelt med justeringer i overenskomstene vedrørende
Tana og Neiden. På denne bakgrunn fremmes det ikke forslag
som berører fisket i Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene
i proposisjonen.
Reindriftens sentrale stilling som bærer av samisk kultur
gjør det nødvendig å vie den spesiell
oppmerksomhet i lovforslaget. Siden reindriften er arealkrevende
og generelt sårbar for ytre påvirkninger, vil dessuten øvrig
lovgivning om arealforvaltningen ha stor betydning for utøverne
og deres livsgrunnlag. Dessuten finner ca. 70 pst. av reindriften
i Norge sted i Finnmark. På denne bakgrunn finner departementet det
naturlig at reindriften nevnes spesielt i oppregningen i formålsparagrafen.
Sametingets retningslinjer om utmarksbruk vil måtte
omhandle reindriften. Videre skal minst ett av de styremedlemmene
i Finnmarkseiendommen som Sametinget oppnevner, representere reindriften. Reindriftsutøverne
sikres dessuten tilgang til fornybare ressurser på linje
med kommunens innbyggere i den tiden reindriften foregår
der.
Dersom grunn i Finnmarkseiendommens eie legges ut som nasjonalpark,
skal det ved utformingen av bruksreglene for området legges
vekt på at tradisjonell bruk kan videreføres.
Lovfesting av dette hensynet spesielt vil bidra til at reindriftens
grunnleggende behov får større tyngde enn tilfellet
er i dag. Bruksregler som er praktisk tilpasset
reindriften, vil bidra til at slik bruk får et effektivt
vern mot uønskede inngrep. Videre anerkjennes det uttrykkelig
at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag i alders tids bruk uavhengig
av reindriftsloven.
Reindriftsretten er en bruksrett som gjelder uten hensyn til
hvem som eier grunnen, og som sådan berøres den
ikke av hvilke endringer som skjer i eierforholdet. Enkelte justeringer
i reindriftsloven er imidlertid påkrevd, jf. lovforslaget § 31
nr. 3.
Samerettsutvalget har drøftet den rettslige og faktiske
stilling for østsamene. Det har foregått en negativ
utvikling frem til i dag der østsamekulturen står
i fare for å forsvinne på norsk side av grensen, mens
den står vesentlig sterkere på finsk side. Et
flertall i utvalget foreslår at man skal forsøke å gjenopprette østsamesiidaen
som et avgrenset område med eksklusiv rett for østsamer
til å utøve reindrift og med særrettigheter
til laksefiske.
Departementet finner ikke tilstrekkelig grunn til å følge
opp utvalgets forslag på dette punktet. Departementet har
kommet til at det ikke bør foreslås rettigheter
for østsamene spesielt slik at likebehandlingsprinsippet
kan gjennomføres fullt ut. Departementet mener at grunnlaget
for østsamisk kultur i Norge må forsøkes
bedret gjennom østsamers aktive deltakelse i felles ressursutnyttelse
i Neiden, og gjennom særlige kulturtiltak til støtte
for østsamekulturen på begge sider av riksgrensen
mot Finland.
Samerettsutvalget foreslo egne regler for å verne samiske
bruksområder mot skadelige naturinngrep. Forslaget var
ikke avgrenset til Finnmark, og reglene skulle gjelde for samiske
bruksområder i hele landet. Et samlet utvalg foreslo en
såkalt vektleggingsregel. Regelen innebar at vedtaksorganet
måtte legge vekt på hensynet til samisk kultur
når det skulle avgjøres om og i tilfelle på hvilke
vilkår naturinngrep i samiske bruksområder kunne
tillates.
Det er kun for Finnmark det er aktuelt å vedta regler
om arealvern i denne omgang. I lovforslaget ligger hovedvirkemidlet
i § 4 der Sametinget gis kompetanse til å gi
retningslinjer for hvordan virkningen for samisk kultur, reindrift,
næringsutøvelse og samfunnsliv av endret bruk
av utmark skal bedømmes. Departementet har vurdert kompetansen
til å gi retningslinjer som et godt alternativ til nektingsretten.
Adgangen til å utforme retningslinjer gir Sametinget anledning
til å bidra mer konstruktivt i forhold til vern og forvaltning
av utmark. Departementet har ved sitt forslag søkt å legge
inn mekanismer som skal sikre en tilstrekkelig vektlegging av samisk kultur
i styringsmekanismene for Finnmarkseiendommen. Det vises til de
særlige saksbehandlingsreglene for saker om endret bruk
av utmark i lovutkastet § 10.