5.1 Innledning

Den nye loven må for det første legge grunnlaget for en bevaring av naturgrunnlaget for den samiske kulturen. Sametinget, som representativt organ for det samiske folk, må dessuten sikres innflytelse over arealforvaltningen. Videre må loven danne grunnlag for at også andre viktige samfunnshensyn i Finnmark kan ivaretas, og skape grobunn for en positiv næringsutvikling i fylket. Innbyggerne i fylket skal sammen ha kontroll over arealforvaltningen, uten at det skilles individuelt på grunnlag av etnisk tilhørighet. Grunn og naturressurser i Finnmark må forvaltes etter prinsipper som legger opp til likebehandling av alle som bor i samme område. Dette tilsier lik representasjon i styrende organer. Videre må et nytt organ som skal forvalte grunn og naturressurser i Finnmark, ha en ikke ubetydelig grad av selvstendighet i forhold til sentrale myndigheter. I forhold til enkeltpersoners og gruppers rettigheter, er det et selvsagt utgangspunkt at loven ikke skal gjøre inngrep i opparbeidede rettigheter som bygger på et tingsrettslig eller avtalerettslig grunnlag. Det er imidlertid også lovens formål at alle utmarksbrukere i Finnmark skal være sikret fortsatt adgang til å utnytte utmarksressursene. Forvaltningen av utmarksressursene må også sikre en bærekraftig og økologisk forsvarlig bruk av ressursene. Hensynet til vern av den samiske kultur, til lik behandling av innbyggerne i fylket, til en økologisk bærekraftig utvikling og til en avklaring som kan legge grunnlaget for en positiv næringsutvikling, er de fire grunnleggende hensynene som loven bygger på.

5.2 Lovens alminnelige bestemmelser

Lovens kapittel 1 inneholder alminnelige bestemmelser. §§ 1 og 2 angir lovens formål og virkeområde. Bestemmelsen i § 3 angir lovens forhold til folkeretten, og fastsetter at loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Bestemmelsen i § 4 gir regler om retningslinjer for forvaltningen og fastsetter at Sametinget kan gi retningslinjer for hvordan virkningen for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv av endret bruk av utmark skal bedømmes. For øvrig inneholder kapitlet en bestemmelse om forholdet til bestående rettigheter, herunder de rettigheter som reindriftsutøvere har.

Formålsbestemmelsen er utformet med utgangspunkt i Samerettsutvalgets forslag, men med visse endringer. Lovens sentrale formål er å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv, innbyggerne i fylket og allmennheten for øvrig. Bestemmelsen gir uttrykk for de grunnleggende hovedhensynene som loven bygger på.

Bestemmelsen i § 4 gir Sametinget kompetanse til å gi retningslinjer om hvordan virkningen for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv av endret bruk av utmark skal bedømmes. Den nærmere utformingen av retningslinjene skal Sametinget selv foreta. § 4 gir imidlertid visse saklige avgrensninger av innholdet i retningslinjene. Retningslinjene er ment å skulle angi hvilke sentrale samiske hensyn som Finnmarkseiendommen og offentlige myndigheter må vurdere i sin saksbehandling. Departementet skal godkjenne retningslinjene før de får den virkning som loven gir anvisning på.

Bestemmelsen i § 5 angir generelt lovens forhold til bestående rettigheter opparbeidet på tingsrettslig grunnlag og rettigheter som reindriftsutøvere har på dette grunnlag eller i medhold av reindriftsloven. Bestemmelsen har begrenset selvstendig rettslig betydning, fordi det uansett vil følge av alminnelige utgangspunkter at loven ikke gjør inngrep i rettigheter som bygger på selvstendige rettsgrunnlag. Sett i lys av de uklarheter og uenigheter som har eksistert i Finnmark, har departementet likevel funnet det prinsipielt riktig å uttale dette utgangspunktet direkte i loven.

§ 5 annet ledd er tatt inn i loven som en markering av at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag, ved siden av reindriftsloven, i den bruk som har vært utøvd i områder der det har blitt drevet reindrift fra gammelt av. Bestemmelsen innebærer etter departementets syn ingen endring i dagens rettstilstand.

5.3 Lovens kapittel 2 - Finnmarkseiendommen (Finnmárkkuopmodat)

Lovens kapittel 2 danner det rettslige grunnlaget for en ny forvaltningsordning for grunn og ressurser i Finnmark gjennom opprettelsen av Finnmarkseiendommen.

I § 6 fastsettes det at Finnmarkseiendommen skal være et eget rettssubjekt. Finnmarkseiendommen vil ved lovens ikrafttredelse få overført grunnbokshjemmelen til den delen av grunnen i Finnmark som Statskog SF i dag står registrert som eier av, samt begrensende rettigheter i fast eiendom som Statskog SF i dag har. Fra overføringen av grunnbokshjemmelen vil Finnmarkseiendommen råde som eier over de faste eiendommene som overføres.

Dersom staten trenger arealer til et nærmere angitt formål på Finnmarkseiendommens grunn, må den kjøpe området eller ekspropriere det og betale erstatning til Finnmarkseiendommen etter alminnelige regler. Et unntak vil gjelde dersom staten trenger grunn til sykehus og lignende institusjoner, kirker, utdanningsinstitusjoner, museum eller kulturminnetiltak. Dette er formål som vil komme alle innbyggerne i fylket til gode, og departementet har funnet det rimelig at staten bør kunne benytte grunn i Finnmark til disse formål uten å betale erstatning. Til forskjell fra det som gjelder for andre private grunneiere, vil Finnmarkseiendommen ikke ha vern mot at dens rettsstilling oppheves eller innskrenkes ved lov, jf. § 19.

I forhold til kommunene og fylkeskommunen fastsetter loven at Finnmarkseiendommen ikke kan kreve erstatning ved ekspropriasjon til offentlige formål, jf. § 18 annet ledd. Bestemmelsen i § 18 annet ledd gir ikke hjemmel for å foreta ekspropriasjon, men regulerer kun de erstatningsspørsmålene som oppstår på grunn av ekspropriasjonen. De alminnelige vilkårene for ekspropriasjon må således være oppfylt.

Forholdet til naturvernlovens regler om opprettelse av nasjonalparker er regulert i § 18 første ledd. Bestemmelsen fastsetter at Finnmarkseiendommens grunn kan legges ut som nasjonalpark etter reglene i naturvernloven uten at Finnmarkseiendommen har krav på erstatning. For å sikre at opprettelse eller utvidelse av nasjonalparker ikke unødig får negative konsekvenser for tradisjonell bruk, er det foreslått en særskilt bestemmelse i loven som fastsetter at det ved utformingen av bruksregler for nasjonalparken skal legges vekt på at tradisjonell bruk kan videreføres. Det vil i stor grad være i samsvar med dagens praksis.

Den nye forvaltningsordningen bygger på at Finnmarkseiendommen opprettes og ledes av et styre bestående av syv medlemmer: tre medlemmer valgt av Finnmark fylkesting, tre medlemmer valgt av Sametinget og ett medlem uten stemmerett oppnevnt av staten. Styret vil ha ansvaret for forvaltningen av Finnmarkseiendommen og må sørge for at den samlede virksomheten organiseres på en forsvarlig måte. Styret må som ledd i en forsvarlig organisering sørge for at Finnmarkseiendommen har en administrasjon som forestår den daglige forvaltningen på bakgrunn av retningslinjer og instrukser gitt av styret. Det er styret som vil ha det overordnede ansvaret for å utforme en politikk for ressursutnyttelse og næringsutvikling i Finnmark innenfor lovens rammer. Kravet til forsvarlig organisering av virksomheten innebærer også at styret har ansvar for at Finnmarkseiendommen til enhver tid har et økonomisk grunnlag som står i forhold til den virksomhet som drives.

Departementet har videre funnet det riktig å sikre reindriften representasjon i styret. Det fastsettes derfor at det blant de representantene som Sametinget velger, skal velges minst én representant for reindriften. Bakgrunnen for at reindriften etter departementets syn bør sikres representasjon i styret, er at reindriften utgjør et viktig element i den samiske kulturen. Reindriften er avhengig av store arealer, og dette tilsier at representanter for næringen får delta aktivt i arealforvaltningen.

I saker der det er nødvendig for driften av Finnmarkseiendommen at vedtak treffes, vil en løsning med likt antall medlemmer i styret kunne være problematisk. Departementet har derfor av hensyn til virksomheten foreslått en bestemmelse i loven om at dersom det ved stemmelikhet er "nødvendig for driften av Finnmarkseiendommen" å treffe vedtak, kan statens representant i styret be departementet avgjøre saken. Departementets beslutning vil da få samme virkning som styrevedtak. Bestemmelsen er ment å være en sikkerhetsventil i tilfeller der det for eksempel ikke oppnås enighet i spørsmål som angår organiseringen av virksomheten eller lokaliseringen av viktige driftsfunksjoner mv. Dersom styret ikke blir enig om hvem som skal være styreleder, vil statens representant tre inn i vervet som styreleder.

For valg av styremedlemmer er prinsippene i kommunelovens regler om valg til utvalg mv. lagt til grunn. For å sikre demokratisk kontroll fastsetter loven at Sametinget og Finnmark fylkesting kan avsette de styremedlemmer som vedkommende organ har valgt. Det stilles ikke særskilte vilkår som må oppfylles før avsetting kan skje.

For saksbehandlingen i styret gjelder det i utgangspunktet et flertallsprinsipp. Styret er vedtaksført når minst fem stemmeberettigede styremedlemmer er til stede, og vedtak treffes med alminnelig flertall. Ved stemmelikhet anses ikke vedtak for å være truffet. Det er gitt særlige regler for behandlingen av saker om endret bruk av utmark m.m. Mange saker om endret bruk av utmark vil kunne reise særlige spørsmål i forhold til vern av naturgrunnlaget for samisk kultur, og loven fastsetter derfor egne krav til saksbehandlingen i slike saker.

Utgangspunktet er at Finnmarkseiendommen er et selvstendig rettssubjekt som står fritt til å foreta økonomiske disposisjoner, med mindre det finnes begrensninger i loven. Prinsipielt viktig er bestemmelsen i § 14 som regulerer Finnmarkseiendommens adgang til å utdele overskudd. Finnmarkseiendommen kan bare utdele overskudd dersom den i bankinnskudd, kontanter og lignende har aktiva som fratrukket all gjeld overstiger det som trengs for å sikre driften av virksomheten. Det kan heller ikke deles ut overskudd som stammer fra salg av fast eiendom. Dette er begrunnet i at Finnmarkseiendommens formue ikke skal kunne forringes ved at fast eiendom selges unna og salgssummen utbetales som overskudd. Et eventuelt overskudd skal komme fylkets inn­byggere til gode, og loven fastsetter derfor at Finnmarkseiendommen kan utdele overskudd til Finnmark fylkesting, Sametinget og allmennyttige formål som kommer innbyggerne i fylket til gode.

For å ivareta en del oppgaver som i andre foretak tilligger eierorganene, fastsetter loven at det skal velges en kontrollkomité som skal føre tilsyn med at virksomheten drives i samsvar med finnmarksloven og annen lovgivning. Kontrollkomiteen skal bestå av ett medlem oppnevnt av Sametinget, ett medlem oppnevnt av Finnmark fylkesting og ett medlem oppnevnt av Kongen. Statens medlem i kontrollkomiteen skal oppfylle vilkårene for å være høyesterettsdommer og skal være komiteens leder.

5.4 Lovens kapittel 3 - Fornybare ressurser på Finnmarkseiendommens grunn

Kapittel 3 innledes med en bestemmelse i § 20 som fastsetter hovedprinsippene for forvaltningen av de fornybare ressursene. Finnmarkseiendommen skal som grunneier forvalte de fornybare ressursene på sin grunn i samsvar med finnmarkslovens formål og innenfor de rammene som følger av annen lovgivning. Viltloven og lakse- og innlandsfiskloven er nevnt spesielt da disse lovene med tilhørende forskrifter fastsetter de sentrale rammene for jakt og fiske. For øvrig fastslår § 20 at naturens mangfold og produktivitet skal bevares. Dette er i samsvar med Grunnloven § 110 b.

Loven legger opp til en fordeling av rettighetene til utmarksbruk på Finnmarkseiendommens grunn, mellom innbyggerne i den enkelte kommune, innbyggerne i fylket og allmennheten for øvrig.

Allmennheten skal i samsvar med det som gjelder i dag ha rett til jakt og fangst av småvilt og fiske med stang og håndsnøre. Dette er rettigheter som allmennheten har på statsgrunn ellers i landet og som den også bør ha i Finnmark. Tilgang til jakt og fiske er også viktig som grunnlag for friluftslivet. Allmennheten skal etter loven også gis rett til å plukke multer til egen husholdning etter søknad dersom ressursgrunnlaget tillater det. Dette er i samsvar med dagens praksis for multeplukking.

Jakt på storvilt, plukking av multer og uttak av trevirke til husflid er ressurser som etter loven tilkommer alle innbyggerne i Finnmark. Dette er ressurser som alle i Finnmark tradisjonelt har hatt tilgang til, og loven gjør ikke endringer i dette.

For øvrig er ressursene stort sett forbeholdt lokale brukere. Kommunens innbyggere er således forbeholdt retten til fiske etter innlandsfisk med garn, laksefiske i sjøen med faststående redskap etter utvisning, sanking av egg og dun, hogst av lauvskog til brensel for husbehov, stikking av torv til brensel og annet husbehov og uttak av lauvskog til gjerdestolper og hesjestaur i reindrifts- og jordbruksnæring. Rettighetene tilkommer alle som er bosatt i kommunen innenfor hele kommunens område.

Finnmarkseiendommen kan innskrenke adgangen til de fleste utmarksressursene, stille vilkår for tillatelser mv. Finnmarkseiendommen har myndighet til å fastsette at utnyttelse av ressursene forutsetter tillatelse, og for jakt, fangst og fiske fastsetter loven at tillatelse alltid er nødvendig. Finnmarkseiendommen kan også kreve avgift for jakt, fangst og fiske, og loven gir enkelte nærmere bestemmelser om det.

Både for å markere betydningen av den bruk av utmarksressursene som har funnet sted, og for å ta hensyn til faktiske bruksbehov, foreslås det i loven en bestemmelse om lokal fortrinnsrett til høsting av fornybare ressurser. Ordningen med lokale fortrinnsretter skal forvaltes av kommunene, som kan tildele slike retter innenfor hvert sitt område. Bestemmelsen har likhetstrekk med Samerettsutvalgets forslag om bygdefolks rett til å få opprettet bruksområder. Ordningen med kommunal tildeling av særskilt rett til utnyttelse av ressurser gjør ikke inngrep i rettigheter som er opparbeidet etter alminnelige tingsrettslige prinsipper. Dette er klart fastslått i § 5.

Det er enkeltpersoner eller grupper som har en betydelig del av sitt livsgrunnlag knyttet til utnyttelsen av fornybare ressurser, som kan tildeles særskilt rett til utnyttelse. Hva som skal til for å oppfylle dette vilkåret må vurderes konkret ut fra blant annet vedkommendes inntektsgrunnlag ellers, behovet for utnyttelse av utmarksressurser og omfanget av utmarksbruken. Kommunen kan tildele særskilt rett til utnyttelse for en periode på inntil 10 år om gangen. Finnmarkseiendommen vil være overordnet organ i forhold til kommunen.

Lovens kapittel 3 inneholder en adgang for Finnmarkseiendommen til å tildele lokale lag og foreninger som har til formål å fremme allmenn jakt, fangst og fiske, rett til å forvalte slike ressurser på nærmere fastsatte områder på Finnmarkseiendommens grunn. Rett til lokal forvaltning kan tildeles for en periode på inntil 10 år om gangen.

Som grunneier med ansvar for at forvaltningen av de fornybare ressursene skjer på en økologisk forsvarlig og bærekraftig måte, gir loven Finnmarkseiendommen kompetanse til å foreta innskrenkninger i retten til å utnytte en ressurs dersom hensynet til ressursgrunnlaget tilsier det, jf. § 27. Finnmarkseiendommen kan også stille nærmere vilkår for utnyttelse av fornybare ressurser, enten gjennom generelle bestemmelser eller gjennom vilkår i tillatelser. I utgangspunktet er det bare jakt, fangst og fiske som krever tillatelse fra Finnmarkseiendommen, men Finnmarkseiendommen kan bestemme at det må innhentes tillatelse også for å utnytte andre fornybare ressurser, jf. § 25. Finnmarkseiendommen vil også til en viss grad kunne styre omfanget av jakt, fangst og fiske gjennom adgangen til å kreve avgift.

Ved hjelp av disse virkemidlene vil Finnmarkseiendommen være i stand til å sikre at forvaltningen av de fornybare ressursene skjer på en slik måte at ressursgrunnlaget bevares.

Samerettsutvalget foreslo en rekke endringer i reg­lene om fiske i Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene. Forslaget reiser en rekke komplekse spørsmål, og det er fra flere hold fremmet nye forslag. Bestandene i Tana og Neiden er dessuten fellesressurser som forvaltes i samarbeid med Finland, og det er aktuelt med justeringer i de aktuelle overenskomstene. På denne bakgrunn har departementet ikke fremmet forslag i denne proposisjonen som berører de særlige rettighetsforholdene og den særlige reguleringen av fisket i de tre vassdragene, jf. § 28.

5.5 Tilsyn med utmarksforvaltningen

Statens naturoppsyn skal i henhold til naturoppsynsloven føre kontroll med bestemmelser i offentligrettslig lovgivning om utnyttelse av naturressurser, friluftsliv mv. Frem til i dag er det Statskogs fjelltjeneste som har utført disse oppgavene på vegne av Statens naturoppsyn i Finnmark. Statskogs fjelltjeneste har i tillegg utført det utmarksoppsynet som Statskog som grunneier har hatt behov for.

Finnmarksloven forutsetter at Statens naturoppsyn i fremtiden skal føre oppsyn i Finnmark etter naturoppsynsloven på samme måte som ellers i landet. Når det gjelder det utmarksoppsynet som Finnmarkseiendommen som grunneier vil ha behov for, og som Statens naturoppsyn ikke utfører etter naturoppsynsloven, foreslås det en endring i naturoppsynsloven § 2 som fastsetter at Statens naturoppsyn på Finnmarkseiendommens grunn skal føre ytterligere oppsyn dersom det inngås avtale om dette mellom Finnmarkseiendommen og departementet. Bestemmelsen er begrunnet i praktiske hensyn ut fra at det anses lite hensiktsmessig at Finnmarkseiendommen og Statens naturoppsyn begge bygger opp hvert sitt tilsynsapparat.

5.6 Endringer i bergverksloven

Utgangspunktet i bergverksloven er bergfrihetens prinsipp som fastsetter at enhver har rett til på lovens vilkår å skjerpe (lete etter), mute (undersøke nærmere) og få utmål på forekomster av mutbare mineraler på egen eller andres grunn. For å sikre samisk innflytelse i saker etter bergverksloven foreslås det visse innskrenkninger i dette utgangspunktet for skjerping, muting og utmål i Finnmark. Endringene består i at samiske interesser skal tas hensyn til og tilgodeses gjennom dagens system i bergverksloven ved at det gis særlige saksbehandlingsregler for bergverkssaker i Finnmark. Ved skjerping foreslås det en ordning der skjerperen skal varsle Sametinget, grunneieren og områdestyret og distriktsstyret for reindriften. For muting og utmål fastsetter loven at bergverksmyndighetene kan avslå en søknad om muting og utmål dersom allmenne hensyn tilsier det. I vurderingen skal samiske interesser tillegges vesentlig vekt. Sametinget, grunneieren, fylkesmannen, fylkeskommunen, kommunen og områdestyret og distriktsstyret for reindriften skal gis anledning til å uttale seg. Dersom Sametinget eller Finnmarkseiendommen som grunneier går imot at tillatelse til muting eller utmål gis, skal saken avgjøres av departementet. Departementet vil ha det overordnede ansvaret for at en eventuell tillatelse ikke er i strid med folkerettsreglene om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur, og for øvrig ikke har slike negative konsekvenser for vern av samisk kultur mv. at den bør avslås.