Justisdepartementet legg i proposisjonen fram forslag om einskilde
endringar i reglane om dokumentinnsyn og provføring (straffeprosessloven).
Føremålet med forslaget er å gi påtalemakta
betre høve til å verne sensitiv informasjon.
Forslaget i proposisjonen går for det første
ut på å endre straffeprosessloven § 242 a
om høvet til å nekte innsyn i opplysningar (av
omsyn til livet og helsa til informantar o.a.), slik at det går
klart fram at føresegna også kan verte brukt for å halde
unna frå innsyn opplysningar som har danna grunnlaget for bruken
av ekstraordinære tvangsmiddel (såkalla "inngangsopplysningar").
Same endringa vert foreslått i § 292 a,
slik at retten har høve til å avskjere prov om
slike omstende.
Vidare foreslår departementet at dokumenta i ei innsynssak
etter § 242 a og ei provavskjeringssak
etter § 292 a ikkje skal inngå i
dokumenta i straffesaka og at dimed den mistenkte/sikta
ikkje skal kunne få innsyn. Innsynssaka og provavskjeringssaka
skal verte å rekne som eigne saker, uavhengige av den opphavlege
straffesaka. Etter forslaget skal dei involverte ha teieplikt om
det omstendet at det er kravd nekting av innsyn eller provføring
og om dei opplysningane som kjem fram under handsaminga av kravet.
Den mistenkte/sikta skal ikkje ha prosessuelle rettar i
innsynssaka eller provavskjeringssaka, utanom retten til advokat
nemnt opp etter straffeprosessloven § 100 a.
I forlenginga av dette går departementet inn for at den
mistenkte ved skjult etterforsking ikkje skal få status
som sikta ved at påtalemakta set fram krav om nekting av
innsyn etter § 242 a.
Endeleg foreslår departementet at den mistenkte/sikta
ikkje skal få varsel om ein orskurd der retten avslår
eit krav om innsynsnekt eller provavskjering. Når retten
gir påtalemakta medhald i eit slikt krav, skal den mistenkte/sikta
få varsel om konklusjonen i orskurden, men ikkje premissane.
Departementet går inn for ein regel om utsett varsling
ved skjult etterforsking. Varsling skal her
skje seinast samstundes med at den mistenkte får varsel
om etterforskinga.
Forslaga er etter departementet sitt syn i samsvar med krava
i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og andre folkerettslege
pliktar som Noreg har. Tilhøvet til menneskerettane er
nærare beskreve i kapittel 5 i proposisjonen.
Under høyringa av lovforslaget har det vore reist vanskelege
og prinsipielle spørsmål, som bør greiast ut
nærare. Justisdepartementet vil om kort tid setje ned eit
utval som mellom anna skal gå gjennom reglane
om dokumentinnsyn i straffeprosessloven. Dette utvalet vil vurdere
om det er trong til ytterlegare lovendringar.
Forslaget har vorte til etter eit opptak frå riksadvokaten.
Ved brev 7. juli 2006 til Justisdepartementet la han fram
forslag om einskilde endringar i regelverket om trygging av informasjon
og dokumentinnsyn i straffeprosessen. Det vises til kapittel 2 i
proposisjonen for nærare omtale av Riksadvokatens forslag. Høyringa
av forslaga behandlast nærare i kapittel 3 i proposisjonen.
Retten til dokumentinnsyn er ulik på dei ulike trinna
i straffesaka. Det kan krevjast innsyn i "sakens dokumenter". Avgrensinga
er den same før og etter tiltale. Når eit dokument
er å rekne som eit av "sakens dokumenter", vil mistenkte
og forsvararen ha rett til innsyn, om ikkje opplysningane kan haldast
unna innsyn etter særlege føresegner. Sjølv
om innsynet gjeld dei same dokumenta på alle trinn i saka,
varierer unntaka frå innsynsretten på dei ulike
trinna.
Når ein skal vurdere kva som er dokument som høyrer
til saka ("sakens dokumenter"), må ein sjå kva for
dokument som er oppførde på dokumentlista som vert
ført i straffesaker. Dette er likevel berre eit utgangspunkt:
Ein kan ikkje halde eit dokument utanom innsynsretten ved at ein
ikkje fører det i dokumentlista. Tradisjonelt har innsyn
i saksdokumenta vore knytt til opplysningar og prov om sjølve
det forholdet saka gjeld i vid tyding. Det er likevel ikkje slik at
alle dokument som er knytt til eit forhold, vert å rekne
som saksdokument. Høgsterett har lagt til grunn at politiet
og påtalemakta har eit visst høve til å vurdere
om arbeidsnotat om tips, tystaropplysningar o.a. skal vere saksdokument,
og difor falle inn under innsynsretten. Grensa for høvet
til å ta unna opplysningar frå innsyn, er ikkje
heilt klar.
Straffeprosessloven § 242 a kom inn
ved endringslov i 2003. Føremålet med
føresegna er å verne politiet sine kjelder og
informantar, politiet sin metodebruk og samarbeidet med utanlandske
styresmakter. Føresegna opnar for at tingretten kan nekte
innsyn når nærare fastsette vilkår er
oppfylte. Sjølv om vilkåra er oppfylte, har retten
inga plikt til å seie orskurd om nekting av innsyn. Retten
må gjere ei skjønsmessig vurdering av om den bør
nekte innsyn. Jamvel om retten gir orskurd om innsynsnekt, kan påtalemakta
velje å gi innsyn. Dersom påtalemakta ikkje får
medhald i eit kravsmål om å halde unna sensitivt
materiale frå innsyn, kan ho berre verne materialet ved å innstille
strafforfølginga.
Den sikta skal få varsel om at retten har nekta dokumentinnsyn.
Elles skal den sikta ikkje verte gjort kjent med innhaldet i avgjerda.
Dersom kravet om å nekte innsyn ikkje vert teke til følgje,
gjeld hovudregelen om at den sikta eller andre avgjerda kjem ved, skal
få varsel om orskurden snarast råd. Unntak gjeld berre
dersom påtalemakta innstiller forfølginga.
Riksadvokaten går inn for å avgrense retten
til innsyn i dokument utarbeidd i samband med eit krav om ekstraordinære
tvangsmiddel. Dei fleste høyringsinstansane som har uttala
seg om spørsmålet, er samde i at det trengst lovendringar.
Departementet meiner som riksadvokaten at det er naudsynt å avgrense
retten til innsyn i opplysningane som dannar grunnlag for å ta
i bruk ekstraordinære tvangsmiddel (inngangsinformasjonen).
I tillegg til å verne informantar er det naudsynt å skjerme
andre sider ved etterforskinga som ikkje vert brukte som prov for
skuld- og straffespørsmålet i retten, som metodebruken
til politiet og samarbeid med framande styresmakter. Det er etter
gjeldande rett uklart om ein kan nytte føresegna i § 242 a
til å ta unna frå innsyn opplysningar som er gjorte
gjeldande for retten som grunnlag for bruk av ekstraordinære tvangsmiddel.
Dei omsyna som låg til grunn for innføringa
av straffeprosessloven § 242 a, gjer
seg etter departementet si meining gjeldande jamvel for opplysningar som
dannar grunnlag for bruk av ekstraordinære tvangsmiddel
(inngangsinformasjonen). Sensitive opplysningar frå informantar
og annan etterretningsinformasjon som syner politiet sin kjennskap
til kriminelle nettverk, strategiar og metodar o.a., vil ofte inngå som
grunnlag for eit kravsmål om kommunikasjonskontroll og
andre skjulte etterforskingsmetodar.
I mange saker vil kjeldeopplysningar vere dei einaste, eller
dei mest sentrale, opplysningane for å kunne gjere sannsynleg
overfor tingretten at kravet til skilleg grunn til mistanke ligg
føre, til dømes i sak om kommunikasjonskontroll.
Når det etter gjeldande regelverk ikkje let seg gjere å sikre
kjeldene det naudsynte vernet, avstår påtalemakta
ofte frå å setje fram kravsmål om bruk
av ekstraordinære tvangsmiddel, i frykt for at kjelda seinare
vil kunne verte avslørt gjennom dokumentinnsyn. Dette fører
til at slike tvangsmiddel ikkje er tilstrekkeleg effektive verkemiddel
i nedkjempinga av alvorleg kriminalitet, noko departementet finn
uheldig.
Inngangsopplysningar kan, forutan informantopplysningar, bestå av
informasjon politiet har skaffa seg ved bruk av politimetodar. Dersom
politiet sin metodebruk vert kjent gjennom dokumentinnsyn, vil kriminelle
kunne tilpasse verksemda si og ta forholdsreglar som vil gjere det
vanskelegare for politiet å klare opp straffbare forhold.
Politiet og påtalemakta er i saker med internasjonale
aspekt ofte avhengige av å kunne samarbeide med kolleger
i andre land. Departementet legg til grunn at internasjonalt politisamarbeid
er ein grunnleggjande føresetnad for å nedkjempe
alvorleg grensekryssande kriminalitet. Om ikkje opplysningar som
vert overførte frå andre land kan få vern
mot innsyn, vil styresmaktene i andre land vegre seg mot å stille
med slik informasjon. Det talar for at også slike opplysningar
bør kunne haldast attende.
Etter FN-konvensjonen 15. november 2000 om grensekryssande
organisert kriminalitet (Palermokonvensjonen) er konvensjonspartane
forplikta til å treffe tiltak for å oppmode personar
som er knytte til grensekryssande organisert kriminalitet, til å hjelpe politiet
og påtalemakta. Konvensjonen pålegg konvensjonspartane å leggje
til rette for at politiet og påtalemakta skal kunne nytte
informantar i saker om grensekryssande organisert kriminalitet.
Etter føresegnene skal slike informantar, slektningane
deira og andre nærståande verte sikra naudsynt
vern mot moglege represaliar og trugslar. Palermokonvensjonen gir òg
reglar om politisamarbeid over landegrensene. Mellom anna er det
føresegner om utveksling av informasjon. Føresegnene
byggjer på at mottakaren må respektere avgjevaren
sitt ynskje om at det ikkje må verte gitt innsyn, eller
berre avgrensa innsyn, i opplysningane. Samstundes er det teke atterhald
for opplysningar som er naudsynte for å gi den sikta høve
til å føre eit effektivt forsvar.
Dei nemnde pliktene etter Palermokonvensjonen vart gjennomførde
i straffeprosessloven § 242 a. I lys av
avgjerdene frå Høgsterett den seinare tida, kan
ein likevel spørje om det bør vere større
høve til å verne sensitiv informasjon i startfasen
for betre å støtte krava etter konvensjonen. Departementet
finn såleis at det er best i samsvar med dei pliktene Noreg
har etter Palermokonvensjonen å sikre betre vern av slik
informasjon enn etter gjeldande rett og går inn for å endre § 242 a,
slik at det går klart fram at føresegna kan verte
nytta jamvel for å halde attende opplysningar som dannar
grunnlag for ekstraordinære metodar.
Departementet har funne grunn til å gjere framlegg om
endring i straffeprosessloven § 292 a,
om provavskjering av omsyn til samanhengen i regelsettet. Den mistenkte/sikta
og forsvararen har to måtar å gjere seg kjende
med materialet som har danna grunnlaget for etterforskinga: Forutan å krevje
innsyn i dokumenta som inneheld slike opplysningar, kan dei føre
politiet og påtalemakta som vitne og stille dei spørsmål
om slike forhold. Departementet peiker på at det er heilt
naudsynt å syte for at opplysningar som den mistenkte/sikta
og forsvararen ikkje har høve til å gjere seg
kjende med etter reglane om dokumentinnsyn, heller ikkje seinare
vert gjort kjende gjennom vitneavhøyr.
Forutan inngangsmateriale, kan påtalemakta òg ha
trong til å ta unna frå innsyn andre sensitive
opplysningar som kjem til under etterforskinga. Når påtalemakta
set fram eit krav om innsynsnekt etter § 242 a,
må ho grunngjeve kvifor ho meiner dei aktuelle opplysningane
bør verte heldne attende. Riksadvokaten foreslår
at innsynsretten ikkje burde gjelde dokument oppretta i tilknytning
til eit kravsmål etter § 242 a.
Departementet vidarefører framlegget frå høyringsbrevet
om å utelukke innsyn i dokument i ei § 242 a-sak,
og viser til at eit stort fleirtal av høyringsinstansane
stør framlegget.
Departementet meiner at den mistenkte/sikta og forsvararen
ikkje har ein særleg trong til å få innsyn
i dokumenta i innsynssaka. Dokumenta i ei § 242 a-sak
inneheld opplysningar for å underbyggje at vilkåra
i loven for å nekte innsyn er til stades, ikkje informasjon
som er med på å opplyse straffesaka.
Når det gjeld den nærare utforminga av lovendringa,
går departementet inn for å la det gå fram
av § 242 a at dokumenta i innsynssaka
ikkje vert å rekne som saksdokument i hovudsaka. Det vil
vere den mest oversynlege løysinga, og slike dokument vil
då heller ikkje vere ein del av saksdokumenta etter at saka
er avslutta.
Departementet meiner det er naudsynt å sjå på kva
for reglar som skal gjelde for innsyn og teieplikt i innsynssaka.
Departementet foreslår at det vert sagt uttrykkeleg i § 242 a
at den mistenkte og forsvararen ikkje har rett til innsyn i dokumenta
i innsynssaka. Av omsyn til føremålet med framlegget
om å utelukke innsyn i dokumenta i ei § 242 a-sak,
er det dessutan naudsynt at dei involverte får
teieplikt. Departementet føreslår naudsynte lovendringar
for å sikre dette, ved ei tilvising til § 216
i første ledd første punktum. Teieplikta skal
både gjelde den omstende at det er sett fram eit krav om å nekte
innsyn og dei opplysningane som kjem fram under handsaminga av kravet.
Departementet meiner videre at det er naudsynt å vurdere
kva for status personar som det vert gjennomført såkalla
skjult etterforsking mot, bør ha.
Ved skjult etterforsking skal mistenkte ikkje vite at det vert
gjennomført etterforsking mot han, og det er årsaka
til at politiet har heimel til å nytte særlege tvangsmiddel
overfor ein mistenkt utan at han får status som sikta,
og dermed utan dei rettar ein slik status førar med seg.
Får den mistenkte kjennskap til at påtalemakta
har sett fram eit § 242 a-kravsmål,
forstår han at politiet har sett i verk etterforsking mot
han. Departementet foreslår difor at den mistenkte ved skjult
etterforsking ikkje får siktastatus ved kravsmål om
nekting av innsyn. Etter gjeldande rett er det ikkje klart om dokumenta
i ei sak om provavskjering etter § 292 a
går inn i straffesaksdokumenta, og såleis vert regulerte
av dei generelle innsynsreglane.
Dei opplysningane som retten kan bestemme at forsvararen ikkje
kan stille spørsmål om etter § 292 a,
svarar til opplysningane som kan verte haldne utanfor innsyn etter § 242 a.
Dei omsyna som taler mot innsyn i dokumenta i ei § 242 a-sak
gjeld med same styrke når det gjeld dokumenta i ei § 292 a-sak. Departementet
foreslår difor å la det gå klart fram
av føresegna at dokumenta i ei § 292 a-sak
ikkje er straffesaksdokument i den saka kravsmålet gjeld.
Vidare foreslår departementet at reglane om teieplikt skal gjelde
på same måte som i § 242 a.
Riksadvokaten foreslår å gjere to endringar
i straffeprosessloven § 52. For det første
foreslår han å lovfeste at den sikta ikkje skal
verte gjort kjent med innhaldet i ein orskurd der påtalemakta
får avslag på eit krav etter straffeprosessloven § 242 a
eller § 292 a, sjølv om strafforfølginga
ikkje vert innstilt. Vidare foreslår riksadvokaten at den
sikta ikkje skal få varsel om at retten har bestemt at
påtalemakta kan nekte dokumentinnsyn eller provføring.
Departementet sluttar seg - som eit stort fleirtal av høyringsinstansane
- til forslaget frå riksadvokaten om at den sikta ikkje
skal verte gjort kjent med innhaldet i ein orskurd der påtalemakta
får avslag på eit krav etter straffeprosessloven § 242 a
eller § 292 a.
Spørsmålet om i kva mon den sikta skal verte gjort
kjent med innhaldet i slike orskurdar, heng nært saman
med spørsmålet om å avgrense retten til
innsyn i dokumenta i desse sakene. Departementet meiner at det vil
vere lite tenleg om den sikta og forsvararen vert nekta innsyn i
opplysningane påtalemakta legg fram, men kan få kjennskap
til dei same opplysningane ved å lese premissane i orskurden.
Ein naturleg konsekvens av at dokumenta som dannar grunnlag for
eit § 242 a/§ 292 a-kravsmål
og dei andre dokumenta i saka vert tekne unna innsyn, er difor at
den mistenkte/sikta og forsvararen heller ikkje bør
få kunnskap om grunngjevinga i orskurden for å avslå kravsmålet.
På eit punkt har departementet funne grunn til å gå eit
skritt lenger enn det forslaget som har vore på høyring.
Av omsyn til effektiviteten av forslaget om å unnta frå innsyn
premissane i orskurden, meiner departementet at den mistenkte/sikta
heller ikkje bør få varsel om konklusjonen i orskurden.
Departementet kan ikkje sjå at den mistenkte/sikta
treng varsel om at påtalemakta har fått avslag
på eit kravsmål om innsynsnekt eller provavskjering.
Når påtalemakta ikkje har fått medhald
i kravsmålet, er den mistenkte/sikta i same stilling
som om kravsmålet aldri hadde vore sett fram. Departementet
går difor inn for at den mistenkte/sikta ikkje
skal verte gjort kjent med ein orskurd som avslår eit kravsmål
om innsynsnekt etter § 242 a eller provavskjering
etter § 292 a.
Departementet har kome til at forslaget frå riksadvokaten
om ikkje å varsle den sikta om at retten har fastsett at
dokumentinnsyn eller provføring kan nektast, ikkje bør
følgjast opp i denne omgang. Påtalemakta må svare
på ein førespurnad om dokumentinnsyn frå forsvararen.
Dersom påtalemakta nektar innsyn fordi ho vil krevje, har
kravd eller har fått orskurd for bruk av straffeprosessloven § 242 a,
er det vanskeleg å unngå at den mistenkte/sikta
og forsvararen vert gjort kjent med det. På same vis vil
ikkje retten kunne nekte forsvararen å krevje at eit vitne
forklarar seg rundt konkrete omstende utan å grunngje det
med at det er gitt orskurd om provavskjering etter § 292 a. Departementet
opprettheld difor gjeldande rett slik at den mistenkte/sikta
framleis skal få varsel om at retten har gitt orskurd om å nekte
innsyn etter § 242 a eller å avskjere
prov etter § 292 a.
Som Kripos peiker på, vil det vere problematisk å gi
den mistenkte rett til varsel om ein orskurd om å nekte
innsyn mens det går føre seg skjult etterforsking.
Får den mistenkte kjennskap til at det ligg føre ein
orskurd etter § 242 a, forstår
han samstundes at politiet har sett i verk etterforsking. Departementet går
difor inn for at varsling om ein orskurd om innsynsnekt skal verte
gitt seinast samstundes med at den mistenkte får varsel
om etterforskinga. Eit unntak gjeld der etterforskinga går
over i ein open fase. Her skal den mistenkte verte varsla når
etterforskinga vert open.
Spørsmålet om kven som skal ha prosessuelle rettar
ved handsaminga av eit kravsmål om å nekte innsyn
eller å avskjere prov, var ikkje særskild nemnt i
riksadvokaten sitt brev. Slik departementet ser det, heng spørsmålet
nært saman med spørsmåla som er drøfta
ovanfor, og det er tenleg og naudsynt å sjå nærare
på problemstillinga. Rettstilstanden i dag kan vere uklar.
Forslaga i proposisjonen inneber at den mistenkte/sikta
og forsvararen ikkje skal gjerast kjende med at det er sett fram
eit krav etter § 242 a eller § 292 a før
kravet eventuelt vert godteke. Departementet meiner at konsekvensomsyn
talar for at den mistenkte/sikta og forsvararen heller
ikkje skal ha prosessuelle rettar i innsyns- og provavskjeringssakene,
med unntak av rett til advokat nemnt opp etter straffeprosessloven § 100 a.
Departementet foreslår på denne bakgrunn ei slik
klargjering. Den mistenkte/sikta sine rettar vert tekne
hand om av advokaten oppnemnd i medhald av § 100 a.
Forslaget gjeld endringar i reglar om avgrensa dokumentinnsyn
og provføring som vart innførte i 2003. Det er
ikkje grunn til å tru at endringane vil føre til
meir arbeid for verken politiet, påtalemakta eller domstolane.
Endringane tek sikte på å avklare nokre vanskar
knytta til reglane. Forslaget kan difor føre til at det
vert færre tvistar om korleis reglane om avgrensa dokumentinnsyn
og provføring er å forstå. Forslaget
vil òg betre grunnlaget for effektiv etterforsking
i visse saker, særleg om alvorleg organisert kriminalitet.
Ut over dette legg departementet til grunn at forslaget ikkje har økonomiske
eller administrative konsekvensar i særleg mon.