Det er et grunnleggende prinsipp for alt forebyggende sikkerhetsarbeid
at man identifiserer hva som har sikkerhetsmessig verdi, dvs. hva
man ønsker å beskytte fordi det vil medføre
skade dersom trusler utløses og lykkes. Ikke alle objekter
vil være like viktige å beskytte. Det er derfor
nødvendig å peke ut hvilke objekter som skal være
skjermingsverdige og gradere i forhold til verdien og av hensyn
til en mest mulig korrekt tilpasset ressursbruk og minst mulig inngripen
overfor eier, ansatt, bruker og andre med tilknytning til objektet.
Hvordan man identifiserer skjermingsverdige objekter og deres
verdi er delt i tre. Først behandles spørsmålet
om hva som skal være et skjermingsverdig objekt i sikkerhetslovens
forstand. Deretter behandles gradering, heretter benevnt klassifisering
av skjermingsverdige objekter. Til slutt behandles spørsmålet
om hvem som skal utpeke skjermingsverdige objekter og hvordan dette
skal gjøres.
Sikkerhetslovens § 3 nr. 12 definerer skjermingsverdige
objekter til eiendom som må beskyttes av hensyn til rikets
eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser.
Det framgår av Ot.prp. nr. 49 (1996-1997) at det med eiendom
forstås løsøre, bygninger, områder,
naturmiljøet og andre stasjonære eller mobile
objekter. Videre uttales følgende i proposisjonen s. 65:
"Det forutsettes at aktiviteter i seg selv kan være skjermingsverdige,
og vil indirekte kunne dekkes av definisjonen her, ved at stedet
hvor aktiviteten foregår pga aktiviteten vil være
et skjermingsverdig objekt."
Det uttales videre om personer:
"Definisjonen vil også i gitte situasjoner dekke bygninger
eller områder hvor personer befinner seg, utelukkende som
følge av personenes tilstedeværelse, dersom personene
f. eks har en slik funksjon i den nasjonale beslutningsprosessen
e.l. at det vil kunne skade rikets sikkerhet mv om deres tiltenkte
funksjon elimineres eller på annen måte umuliggjøres
eller hemmes som følge av sikkerhetstruende virksomhet."
Når det gjelder begrepet rikets sikkerhet vises det til
Ot.prp. nr. 49 (1996-1997), s. 64, hvor det framgår at
dette er en utpreget rettslig standard som kan forandre seg med
samfunnsutviklingen. Det omfatter både rikets indre og
ytre sikkerhet.
Begrepet vitale nasjonale sikkerhetsinteresser ble innført
i sikkerhetsloven for å gi den et virkeområde som
omfatter samtlige felter innenfor rikets totale sikkerhetsbehov,
jf. Ot.prp. nr. 49 (1996-1997), s. 64. Det framheves på s.
33 i proposisjonen at begrepet er knyttet til rikets sikkerhetsmessige
behov. Det ligger i ordet vitale en forutsetning om at det må dreie
seg om helt essensielle og samfunnsviktige sikkerhetsinteresser,
men de trenger ikke nødvendigvis ha direkte sammenheng
med rikets territorielle sikkerhet. Det vises i den sammenheng til
proposisjonen på s. 22 hvor det eksemplifiseres med:
"Behovet for å beskytte samfunnet mot terrorisme
og sabotasje rettet mot vår økonomiske handlefrihet
og andre livsviktige samfunnsinteresser som ikke nødvendigvis
utgjør en trussel mot rikets territorielle integritet."
Begrepet er en rettslig standard som kan endres i pakt med samfunnsutviklingen
og de sikkerhetsmessige utfordringer som Norge til enhver tid står
overfor. Det uttales i den sammenheng i proposisjonen på s.
64 at:
"Begrepet må derfor til enhver tid vurderes og defineres
av overordnede politiske myndigheter. Terskelen for i
medhold av denne loven å anse noe for å true slike
interesser, vil være høy."
Arbeidsgruppen foreslo ikke noen endringer i sikkerhetslovens
definisjon av skjermingsverdig objekt. Det ble i høringsforslaget
lagt til grunn at skjermingsverdig objekt omfatter følgende
fire forskjellige hovedtyper:
"For det første bør bygninger og
anlegg av betydning for sikkerhetspolitisk krisehåndtering
og forsvar av riket omfattes. Dette vil være objekter som
kan være meget ulike i karakter, men med det til felles
at de vurderes som sentrale for vår evne til å håndtere ovennevnte
type situasjoner.
For det andre bør begrepet
inkludere elementer i vår tekniske infrastruktur, som vil
kunne være av betydning for at vitale samfunnsfunksjoner
så vel i fred som krise og krig fungerer som forutsatt.
Den
tredje kategorien av eiendom som - i hvert fall etter 11. september
2001 - må falle inn under objektsikkerhetsbegrepet, er
bygninger og anlegg som kan sies å ha en symbolverdi i
forhold til terrortrusler. Slike objekter har ikke nødvendigvis
funksjonalitet som er beskyttelsesverdig i forhold til sabotasjetrusler,
men effekten av terrorhandlinger rettet mot slike kan være
voldsom, særlig i forhold til befolkningens motstandskraft
og samhold. Imidlertid vil ikke et hvert objekt med symbolverdi
være skjermingsverdig.
Den fjerde kategorien
av eiendom som etter arbeidsgruppens mening bør falle inn
under objektsikkerhetsbegrepet er materielle gjenstander, bygninger etc.
som har en potensiell alvorlig ødeleggelseseffekt knyttet
til seg i forhold til liv, helse eller miljø i en slik
grad at man kan si at det vil gå ut over rikets sikkerhet
eller vitale nasjonale sikkerhetsinteresser."
På bakgrunn av ovennevnte kategorisering, ble det foreslått
av arbeidsgruppen at selve utvelgelsen av objekter skal skje på grunnlag
av en skadevurdering.
I tillegg ble det foreslått å liste en del
forhold som bør kunne være med på dels å avdekke
det reelle skadepotensialet, og dels moderere/redusere
skadevurderingen som gjøres. Disse forhold kan beskrives som
1) akseptabel tidsperiode for funksjonssvikt og 2) mulighet, beredskap
og kapasitet for å gjenopprette funksjonalitet ved hjelp
av omruting, fordeling, erstatning eller reparasjon.
Arbeidsgruppen framhever at viktige samfunnsfunksjoner understøttes
av, og til dels er i gjensidig avhengighetsforhold til, ressurser
fra andre funksjonsområder som f.eks. IKT-funksjonen. Denne funksjonen
er i sterk grad avhengig av kraftforsyningen, mens kraftforsyningen
selv i stor grad er beroende av IKT-systemer for å kunne
fungere. Det foreslås derfor at skadevurderingen også bør
ta hensyn til objektets betydning for andre objekter, og objektets
totale betydning dersom det har forskjellige funksjoner.
Det anbefales videre at det i forskrift defineres nærmere
hva som menes med eiendom, herunder en kvalifisering av begrepet
eiendom i forhold til beskyttelsesverdige funksjoner. Det foreslås
videre at eiendom defineres som områder, bygninger, anlegg, transportmidler
eller annet materiell eller deler av slik eiendom. Det foreslås
at funksjon skal forstås som produksjon, forsyning, kommunikasjon,
eller annen rettmessig bruk eller aktivitet knyttet til objektet.
Til definisjonen av begrepet "skjermingsverdig objekt" er det
fra høringsinstansene reist spørsmål ved
om objekter med utelukkende symbolverdi skal være omfattet
av sikkerhetsloven. Det er videre reist spørsmål
ved om for eksempel vannverk, enkeltskip eller kartverk skal være
omfattet av begrepet.
En gjennomgang av høringsinstansenes merknader til begrepet
"skjermingsverdig objekt" er gitt i pkt. 5.2.3 til Ot.prp. nr. 21
(2007-2008).
Departementet legger som arbeidsgruppen til grunn at utvelgelsen
av skjermingsverdige objekter skal skje på grunnlag av
en skadevurdering innenfor gjeldende definisjon av skjermingsverdig
objekt. Med gjeldende definisjon forstås sikkerhetslovens § 3
nr. 12 som definerer skjermingsverdige objekter til å være
eiendom som må beskyttes av hensyn til rikets eller alliertes
sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Det
må således dreie seg om objekter som etter en
skadevurdering anses helt essensielle for samfunnsviktige sikkerhetsinteresser. Terskelen
for å utpeke et objekt som skjermingsverdig i sikkerhetslovens
forstand skal således være høy. Det framgår
av Ot.prp. nr. 49 (1996-1997) at det med eiendom forstås
løsøre, bygninger, områder, naturmiljøet
og andre stasjonære eller mobile objekter.
Når det gjelder hvilke kriterier som skal legges til grunn
for utpeking av et skjermingsverdig objekt, har Justisdepartementet
og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap uttalt at om
objekter har symbolverdi og/eller ødeleggelsesverdi
knyttet til liv, helse og miljø, så er dette kriterier
som ligger utenfor sikkerhetslovens virkeområde. Forsvarsdepartementet forstår
høringsuttalelsene slik at hvis disse kriteriene alene,
dvs. at objektet kun har symbolverdi og/eller kun har ødeleggelsesverdi
knyttet til liv, helse og miljø, så er man utenfor
sikkerhetslovens virkeområde. De to nevnte kriterier alene
eller kun i kombinasjon med hverandre vil etter departementets oppfatning
normalt ikke tilsi at et objekt anses skjermingsverdig.
Det kan imidlertid være at enkelte objekter av symbolverdi
og ødeleggelsesverdi kan ha en slik betydning. Med bakgrunn
i de senere års alvorlige terrorangrep som har vært
rettet mot vestlige interesser, slik som terroranslagene i New York
og Washington høsten 2001 og i Madrid våren 2004,
har man fått alvorlige trusler mot vitale nasjonale interesser,
verdier og mål som manifesterer seg i angrep mot objekter
av symbolverdi og ødeleggelsesverdi. Etter departementets
oppfatning kan man derfor ikke utelukke de nevnte kriterier fra
en vurdering av om et objekt skal utpekes som skjermingsverdig eller
ikke. Det bør imidlertid være en forutsetning
at ødeleggelse av objektet som sådan kan true
vitale nasjonale sikkerhetsinteresser.
Når det gjelder de høringsuttalelser som gjelder konkrete
vurderinger av hvilke objekter som i de ulike sektorer bør
kunne defineres som skjermingsverdige, tar ikke departementet nærmere
stilling til hver enkelt av disse. Den nærmere vurdering
må foretas i hver enkelt samfunnssektor på grunnlag
av de overordnede kriterier som ligger i forslaget. Imidlertid vil objekter
som kun har en lokal betydning, som lokale vannverk, vanskelig kunne
sies å falle inn under definisjonen.
I arbeidsgruppens forslag er de mest sentrale kriterier som skal
ligge til grunn for utvelgelsen av skjermingsverdige objekter foreslått
fastsatt i forskrift. Reglene om objektsikkerhet i sikkerhetsloven har
som hovedformål å sørge for en helhetlig
og overordnet tilnærming på tvers av samfunnssektorene
når det gjelder utvelgelse, beskyttelse (gjennom forebyggende
sikkerhetstiltak) og tilsyn med skjermingsverdige objekter. For å oppnå dette
formålet er departementet av den oppfatning at man fastsetter prinsippet
om skadevurdering og hovedkriteriene for skadevurderingen i sikkerhetsloven.
Departementet vil understreke viktigheten av at de vurderinger
som gjøres og de oversikter som utformes knyttet til utpekingsprosessen,
graderes etter sitt innhold og skjermes informasjonssikkerhetsmessig
deretter.
Med klassifisering menes en skala som viser behovet for omfang
og dimensjonering av sikkerhetstiltak ut fra en sårbarhetsvurdering
og risikoprofil. Sikkerhetslovens bestemmelser om personellsikkerhet, informasjonssikkerhet
og leverandørklarering bygger på en klassifisering
av informasjon ut fra en verdiskala. Verdibegrepet er primært
knyttet til i hvilken grad truslene kan skade rikets sikkerhet.
Det er i dag ingen ytterligere sektorovergripende regler som etablerer
mekanismer for klassifisering av skjermingsverdige objekter. I sektorlovgivningen
er det for enkelte områder etablert både utvelgelse
og klassifisering av objekter. Det vises her eksempelvis til sikringen
av havner for skipsanløp og lufthavner, samt innenfor energisektoren.
Arbeidsgruppen viser til at ikke alle skjermingsverdige objekter
vil være like viktige å beskytte. Det er derfor
vesentlig å gradere verdien av de skjermingsverdige objekter
av hensyn til en mest mulig korrekt tilpasset ressursbruk og minst
mulig inngripen overfor objekteier, ansatte og brukere av objektet.
Dette er i tråd med det generelle påbudet i sikkerhetsloven § 6
om ikke å bruke mer inngripende midler og metoder enn nødvendig
i forhold til risikobildet og situasjonen for øvrig (politisk, økonomisk
og etisk rammefaktor). Arbeidsgruppen har derfor foreslått
regler om klassifisering av skjermingsverdige objekter. Det er videre
foreslått at klassifiseringen skjer etter mønster
av klassifiseringen for skjermingsverdig informasjon. Det foreslås
tre klassifiseringsnivåer:
MEGET KRITISK nyttes dersom det kan
få helt avgjørende skadefølger for rikets
selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser
om objektet får redusert funksjonalitet eller blir utsatt
for skadeverk, ødeleggelse eller rettsstridig overtakelse
av uvedkommende.
KRITISK nyttes dersom det alvorlig kan skade rikets selvstendighet
og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om objektet
får redusert funksjonalitet eller blir utsatt for skadeverk, ødeleggelse
eller rettsstridig overtakelse av uvedkommende.
VIKTIG nyttes dersom det kan skade rikets selvstendighet
og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om objektet
får redusert funksjonalitet eller blir utsatt for skadeverk, ødeleggelse
eller rettsstridig overtakelse av uvedkommende.
Det vises til at dette antallet nivåer ivaretar på den
ene siden praktiske hensyn i form av god oversikt og lite omstendelig
inndeling, og på den annen side behovet for tilpasset ressursbruk.
I tillegg er antallet søkt harmonisert med utviklingen
av tilsvarende bestemmelser i andre sammenhenger nasjonalt (energisektoren)
og internasjonalt (NATO).
Klassifiseringsgradene "MEGET KRITISK", "KRITISK" og "VIKTIG"
er valgt (i synkende rekkefølge) da betegnelsene signaliserer
skadepotensialet overfor klassifiseringsmyndighet og andre med saklig
behov. Klassifisering og de tre foreslåtte nivåer foreslås
lovfestet gjennom en endring av sikkerhetsloven.
For å bidra til å begrense ressursinnsatsen
og den inngripen i effektiviteten som sikkerhetstiltakene representerer
er det foreslått at Kongen gjennom forskrift fastsetter
bestemmelser om at klassifiseringen skal skje etter følgende
kriterier:
Klassifisering skal ikke skje i større
utstrekning enn nødvendig.
Det skal ikke brukes høyere klassifiseringsgrad enn
nødvendig.
Ved klassifisering skal objektet avgrenses i størst mulig
grad slik at bare skjermingsverdige deler omfattes av klassifiseringen.
Objekter skal inndeles i forskjellige klassifiseringsnivåer
der ulike deler av objektet har ulik skjermingsverdi.
Det er foreslått at skadevurderingen som ligger til grunn
for utpekingen av objektet som skjermingsverdig skal være
grunnlaget for klassifiseringen, dvs.:
betydning for sikkerhetspolitisk krisehåndtering og
forsvar av riket,
betydning for kritiske funksjoner for det sivile samfunn,
symbolverdi for stat og nasjon, og
mulighet for å utgjøre en fare for miljøet
eller befolkningens liv og helse.
I tillegg foreslås det at man ved klassifiseringen tar
hensyn til en akseptabel tidsperiode for funksjonssvikt og mulighet,
beredskap og kapasitet for å gjenopprette funksjonalitet
ved hjelp av omruting, fordeling, erstatning eller reparasjon. Det
foreslås også at vurderingen skal ta hensyn til
objektets betydning for andre objekter og objektets totale betydning
dersom det har forskjellige funksjoner.
Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål
ved nødvendigheten av et tredelt klassifiseringssystem. Noen
finner det foreslåtte klassifiseringssystemet uklart og
peker på at dette kan gi ulik praksis i forhold til klassifisering
innenfor ulike sektorer. En del høringsinstanser har uttalt
seg om antatt klassifiseringsnivå på ulike konkrete
objekter.
En gjennomgang av høringsinstansenes merknader er gitt
i pkt. 5.3.3 til Ot.prp. nr. 21 (2007-2008).
Departementet vil understreke at klassifiseringssystemet skal
anvendes på de objekter som allerede er utpekt til å være
et skjermingsverdig objekt. Den nærmere beskrivelse av
en klassifiseringskategori er derfor ikke et utgangspunkt for en
vurdering av om et objekt er skjermingsverdig eller ikke. Klassifisering er
således kun et verktøy for å gradere
de objekter som er definert som skjermingsverdige objekter. Kriteriene
for klassifisering er således ikke styrende for hvilke
objekter som er skjermingsverdige. Det er også delvis bakgrunnen
for at departementet foreslår at disse to vurderinger gis
hvert sitt grunnlag i sikkerhetsloven.
Utpekingen av skjermingsverdige objekter og klassifisering av
disse vil imidlertid i stor grad bygge på de samme kriterier.
Utpeking og klassifisering vil også normalt skje i samme
prosess, men skal fremkomme som to ulike ettersporbare vurderinger.
Departementet har merket seg at Justisdepartementet og Politidirektoratet
stiller spørsmål ved behovet for et tredelt klassifiseringssystem.
Departementets utgangspunkt er at alle skjermingsverdige objekter
ikke vil være like viktige å beskytte. Med et slikt
utgangspunkt vil et klassifiseringssystem være nødvendig
for å få til en overordnet og sektorovergripende
skala som gir en differensiering av sikkerhetstiltak ut fra antatte
skadefølger, herunder eventuell sikkerhetsklarering for
personell som tjenestegjør ved et skjermingsverdig objekt.
Hvis man ikke har en skala som skiller de ulike skjermingsverdige
objekter, vil omfanget og dimensjoneringen av sikkerhetstiltak bli
overlatt til den enkelte sektor og virksomhet. Det vil kunne medføre
en ulik praksis for omfang og dimensjonering av sikkerhetstiltak
som vil kunne få uheldige økonomiske og rettssikkerhetsmessige
konsekvenser for objekteier og andre som berøres av sikkerhetstiltak
på objektet. Sikkerhetsloven § 6 har lovfestet
et forholdsmessighetsprinsipp ved utøvelse av forebyggende
sikkerhetstjeneste. I første ledd fastslås det
at det ikke skal anvendes mer inngripende midler og metoder enn
det som framstår som nødvendig i forhold til den
aktuelle sikkerhetsrisiko og omstendighetene for øvrig.
Utgangspunktet vil være at man skal anvende det minst inngripende
virkemiddel i forhold til måloppnåelse. Dette
oppfyller man ved å koble skadefølger og tiltak
for akseptabel måloppnåelse gjennom et klassifiseringssystem.
Justisdepartementet og Politiets sikkerhetstjeneste har påpekt
at det er foreslått tre kategorier med en beskrivelse av
skadefølger som avviker fra de skadefølger som
følger av sikkerhetslovens § 11 om klassifisering
av informasjon. Departementet har også merket seg at arbeidsgruppens
forslag avviker fra sikkerhetslovens § 11 på to
punkter. For det første at man har foreslått tre
kategorier framfor fire kategorier i § 11. For det andre
at skadefølgene er gitt en annen ordlyd enn § 11.
Departementet finner for sin del at de nevnte forskjeller i ordlyd
er en nødvendig følge av at objekter og informasjon
ikke fullt ut kan sammenliknes når det gjelder skadefølger,
og foreslår ingen endring av forslaget. Når det
gjelder antall kategorier, opprettholdes forslaget. Etter departementets oppfatning
er dette nødvendig for å foreta en tilstrekkelig
differensiering av sikkerhetstiltak, særlig når det
gjelder krav til sikkerhetsklarering.
Departementet vil understreke viktigheten av at de vurderinger
som gjøres og de oversikter som utformes knyttet til utpekingsprosessen,
graderes etter sitt innhold og skjermes informasjonssikkerhetsmessig
deretter.
Sikkerhetsloven § 17 fastsetter at enhver virksomhet
plikter å utpeke skjermingsverdige objekter som virksomheten
eier eller på annen måte har kontroll over eller
fører tilsyn med. I dette ligger at enhver virksomhet til
enhver tid skal ha en oversikt over slike objekter og hvor de befinner
seg, hvilket vil kunne danne grunnlaget for Nasjonal sikkerhetsmyndighets
tilsynsvirksomhet overfor virksomheten.
Det er i dag ingen ytterligere sektorovergripende regler som
etablerer mekanismer for utvelgelse av skjermingsverdige objekter.
Det er foreslått at den nærmere framgangsmåte for
utvelgelse av objekter og klassifisering fastsettes av Kongen i
statsråd. Det er foreslått at objekteier skal
ta aktivt del i identifisering og klassifisering av egne skjermingsverdige
objekter. Selve avgjørelsen om hva som er skjermingsverdig
foreslås likevel ikke lagt så desentralisert som
hos den enkelte eier eller rådighetshaver. Det er foreslått
at den som eier eller råder over objekter skal foreslå klassifiseringsgrad, mens
det departement som forvalter primærfunksjonen innen vedkommende
sektor skal fatte avgjørelsen. Dette vil etter arbeidsgruppens
oppfatning ivareta de lokale behov og sektorinteressene godt nok, samtidig
som betydningen for nasjonal sikkerhet endelig kan fastsettes på nasjonalt
nivå.
I de tilfeller hvor det finnes tilsynsorganer innenfor sektorer,
er disse anbefalt - med tanke på private virksomheter som
inngår i sektoren - å kunne foreslå klassifisering
av objekter, og det uavhengig av om den private virksomhet har fremmet
forslag på selvstendig grunnlag eller ikke.
Arbeidsgruppen har foreslått at klassifiseringsmyndigheten
for objekter skal tilligge det departement som forvalter respektive
sektor. Det er foreslått at en instans bør kunne
overprøve avgjørelser i det enkelte departement.
Med bakgrunn i "systemet" av aktører i henhold til sikkerhetsloven,
herunder at Forsvarsdepartementet på den tiden loven ble
vedtatt hadde det øverste ansvar for forebyggende sikkerhetstjeneste,
ble det foreslått at en slik myndighet skulle tillegges
dette departement.
En gjennomgang av høringsinstansenes merknader er gitt
i pkt. 5.4.3 til Ot.prp. nr. 21 (2007-2008).
Høringsrunden viser en generell oppslutning om de foreslåtte
prinsippene for utvelgelse av skjermingsverdige objekter, hvor objekteier
skal foreslå egne skjermingsverdige objekter samtidig som
sektordepartementet fatter avgjørelsen.
Departementet deler ikke det syn at avgjørelsen om hva
som er skjermingsverdig eller ikke, skal ligge hos den enkelte eier
eller rådighetshaver. I samsvar med sektorprinsippet,
bør det være vedkommende sektordepartement som
skal fatte avgjørelse om et objekt skal utpekes som et
skjermingsverdig objekt.
Utpeking av skjermingsverdige objekter må bygge på en
risikovurdering, som understreket av Senter for informasjonssikring
og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Den som vil
være nærmest til å gjennomføre
en slik vurdering vil være objekteier og sektoransvarlig
departement. Den som eier eller råder over objektet bør
derfor gis rett til å foreslå at objektet skal
utpekes som et skjermingsverdig objekt.
Departementet deler det syn at i de tilfeller hvor det finnes
tilsynsorganer innenfor forebyggende sikkerhet i sektoren, bør
disse kunne foreslå skjermingsverdige objekter overfor
sektordepartementet.