Den finansielle sektoren spelar ei nøkkelrolle
i den moderne økonomien, ved å formidle betalingar,
kanalisere sparing og fordele risiko. Bankane utgjer kjernen i eit
slikt system, fordi størstedelen av betalingar og kredittar
blir kanaliserte gjennom bankane. Sparemønsteret i hushaldningane
har endra seg i retning av meir langsiktige spareprodukt, og det
har ført til at institusjonelle investorar som forsikringsselskap
og verdipapirfond har vorte ein stadig viktigare konkurrent til bankar
og andre tradisjonelle kredittinstitusjonar.
Formålet med strukturpolitikken på finansmarknaden
er å prøve å sikre eit solid finansvesen
som fungerer godt. Strukturpolitikken må bidra til å bygge opp
under den samfunnsutviklinga som elles har politisk forankring.
Eit viktig omsyn i strukturpolitikken er å skape tilstrekkeleg
konkurranse, slik at kjøparar av finansielle tenester har
alternative tilbod å velje mellom, og slik at ressursbruken
i næringa blir effektiv. Ein må sjå samanslåing
eller oppdeling av føretak som ein viktig og naturleg del
av næringsutviklinga i eit land. Ved fusjonsdanning har
ein sjanse til å dra nytte av synergieffektar på kostnadssida
eller inntektssida. Mellom anna har omsynet til å få ned
kostnadene stått sentralt når det gjeld å forklare
fusjonar. Ein kan òg få fusjonar fordi dei som
tek over eit føretak meiner å sjå eit
anna og betre grunnlag for overskott av verksemda.
Styresmaktene har likevel høve til å gripe
inn, dersom desse strukturendringane går på tvers
av dei omsyn som ein skal ta vare på gjennom strukturpolitikken.
Dei omsyn som styresmaktene skal ta, og som er regulerte gjennom
lovgivinga, er å sjå til at konkurransen og soliditeten
er forsvarleg. Konkurranse er gunstig fordi det stimulerer til effektiv
ressursutnytting og så låge prisar som råd
for forbrukarane. For sterk konkurranse kan gi låg inntening
og svekt soliditet. Reguleringa av finansinstitusjonane tek i stor
grad sikte på å gjere midlane til kundane mindre
risikoutsette ved at ein set grenser for kor stor risiko institusjonane
kan ta. Reguleringa har såleis òg som formål å sikre
stabiliteten i finanssystemet. Dei norske reguleringane følgjer
i all hovudsak internasjonale standardar.
Finansmarknaden består av ei rekkje
ulike mark-nadssegment, og konkurransen artar seg ikkje på same måte
i dei ulike segmenta. Eigenskapar ved kvar delmarknad er viktige
for konkurransen. Konkurranseintensiteten i ein bransje treng ikkje
ha samanheng med kor mange verksame føretak det er, og
kor store dei er. Ein marknad kan kjenneteiknast av effektiv prisdanning
og lågare kostnader jamvel med heller få aktørar. Men
eventuelle etableringshindringar, formelle eller reelle, har svært
mykje å seie. Når det er låge etableringshinder
i ein marknad, verkar det generelt disiplinerande på produsentane
slik at dei produserer kostnadseffektivt. Dei som er i marknaden,
står då overfor trusselen om at nye føretak
kan etablere seg dersom gevinsten i bransjen blir høg.
Di færre etableringshindringar, di sterkare vil konkurransen
vere. For det første er det formelle hindringar, slik som
konsesjonsplikt, kapitalkrav og kompetansekrav. Føresegna
i EØS-avtalen om etableringsrett for filial og rett til å tilby
tenester direkte over landegrensene har redusert dei formelle etableringshindringane,
og slik sett har dei ført til auka konkurranse i den norske
marknaden. Konkurransen kan altså auke utan at det skjer
nyetableringar, fordi trusselen om nyetableringar kan hindre dei
eksisterande institusjonane i å ta for høge prisar.
Konkurransen i ein marknad er òg avhengig
av dei alternativa til bransjen sine produkt som alt finst. Direkte
låneopptak i verdipapirmarknaden har i lang tid vore ei
vesentleg finansieringskjelde for næringslivet, særleg
for dei største føretaka. Konkurransen i denne
marknaden er difor sterk. For småføretak og privatpersonar
finst det ikkje like klare alternativ til låneopptak frå ein
finansinstitusjon. Òg på innlånssida
kan konkurransen ha auka som følgje av større tilgang
til alternative spareformer. Viktige alternativ til innskott i bank
er direkte plasseringar i verdipapirmarknaden i låne- eller
eigenkapitalinstrument, og sparing i forsikring. Den avkastning
kundane oppnår i verdipapirmarknaden og hos livselskapa,
spelar òg inn når bankane konkurrerer om innskottskundar.
Bankane har mellom anna møtt denne utviklinga gjennom å etablere
eigne verdipapirfond, og dei fleste bankane er dessutan tilknytte
livsforsikringsselskap gjennom eigarskap eller samarbeidsavtalar.
Auka konkurranse har truleg hatt innverknad
på utviklinga i retning av å danne finanskonsern.
Danning av finanskonsern gjennom oppkjøp eller fusjon fører
til færre uavhengige finansinstitusjonar. Isolert sett
kan det føre til redusert konkurranse i dei marknadene
der finanskonsernet har si verksemd. Samstundes er det tilhøve
som talar for at oppretting av finanskonsern òg kan føre
til auka konkurranse i visse segment av finansmarknaden. For eksempel
reknar ein med auka konkurranse i livsforsikringsmarknaden dersom
eit livselskap gjennom konserndanning får tilgang til eit
betre distribusjonsnett.
Det er i meldinga gjort greie for utviklinga
i banknæringa, i forsikringsnæringa, for konkurransetilhøva
i finansmarknaden, om konkurransen frå utlandet og om utviklinga
i strukturpolitikken.
Komiteen tek dette
til orientering.
Sidan først i 1980-åra har
utforminga av strukturpolitikken i første rekkje vore innretta
mot å sørgje for at konkurransen ikkje blir skadelidande.
Dei trekka som det er gjort greie for i avsnitta 2.2 - 2.5, tyder
på at ein har lykkast i dette, og at den marknadskonsentrasjonen som
har skjedd over ei tid, ikkje har vore til hinder for ei utvikling
mot stadig sterkare konkurranse i den norske marknaden. Samtidig
har målsetjinga om eit godt tilbod av finansielle tenester
i alle regionar heile tida lege fast. Det er neppe haldepunkt for
at tilbodet av tenester og konkurransen i distrikta er svakt. Sett
i eit noko lengre tidsperspektiv har det vore ei utvikling frå mange
små einingar som i stor grad opererte i ein avgrensa, lokal
marknad, til større einingar som driv verksemd over eit
større geografisk område. Høvet for utanlandske
aktørar til å etablere seg i Noreg og til å drive
grenseoverskridande verksemd gjer det òg verre for norske
aktørar å opparbeide seg og eventuelt utnytte
marknadsmakt.
Samtidig står finansnæringa
overfor ei rekkje utfordringar som stiller krav til effektivisering,
reduksjon av kostnader og utvikling av drift og strategi. Stadig
auka internasjonal integrasjon, teknologisk utvikling og bransjegliding
er trekk som talar for framleis høg konkurranse. Det har
skjedd endringar i sparemønsteret, med ei dreiing frå tradisjonelle bankinnskott
over mot forsikringsprodukt og verdipapirfonddelar. Institusjonelle
investorar som forsikringsselskap og verdipapirfond har såleis
vorte stadig viktigare konkurrentar til bankar og andre tradisjonelle
kredittinstitusjonar. Tilfanget av nye produkt og aktørar
er truleg òg med på å auke konkurranseintensiteten,
fordi kundane har fått fleire val- og substitusjonsmoglegheiter.
Vidare har gjennomføringa av den indre marknaden i EU og
EØS ført til auka integrasjon og konkurranse i
dei europeiske finansmarknadene. EØS-reglane om etableringsrett
for filialar og grensekryssande verksemd har skapt auka konkurranse,
medan auken i kravet til minste startkapital isolert sett dreg i
motsett retning. ØMU vil, saman med generell internasjonalisering
og teknologiske endringar forsterke denne utviklinga og dermed føre med
seg ytterlegare omstillingar i finansnæringa i Europa.
Det vil òg endre rammetilhøva for norsk finansnæring.
Innføringa av euro kjem på kort sikt til å bety mest
for bankane. Kva slags verknad innføringa av euro kan ha
for norsk finansnæring, er nærmare omtala i avsnitt
5.4 i Revidert nasjonalbudsjett 1998.
Konkurranseforholda for norsk forsikring har
dei siste åra vore prega av at internasjonale skadeselskap har
vore på veg inn via forsikringsmeklarane i den norske marknaden,
samtidig som bankane har etablert seg på livsida ved at
dei har overteke etablerte selskap. Utanlandske selskap som har
etablert filial, eller driv grenseoverskridande verksemd i Noreg,
har framleis ein heller liten marknadsdel innafor skadeforsikring. Det
kan vere ein indikasjon på at konkurransen er sterk. Skadeselskapa
møter ingen direktekonkurranse frå dei andre gruppene
av finansinstitusjonar i den norske marknaden for reine risikoprodukt.
Det finst likevel alternativ for kundane, som omtala i avsnitt 2.3 i
meldinga, mellom anna gjennom etablering av såkalla «captives».
Livselskapa konkurrerer direkte med pensjonskasser
og pensjonsfond i marknaden for kollektiv pensjonsforsikring. Sidan
mange av livselskapa har produkt med eit kombinert spare- og forsikringselement,
er det rimeleg at selskapa òg møter ein viss konkurranse
frå institusjonar som tilbyr reine spareprodukt. IPA-reglane
kan som omtala i avsnitt 2.3 i meldinga, vere med på å forsterke
konkurransen med bankar og verdipapirfond. Utanlandske selskap har dessutan
formelt høve til å etablere seg i den norske marknaden
gjennom filialar eller grenseoverskridande verksemd. Det er likevel
usikkert kor stor reell effekt dette har hatt på konkurransen
i marknaden for livsforsikringsprodukt.
For å kunne ha ei tilfredsstillande
inntening med den konkurranseutviklinga som ein kan vente, har bankane behov
for å redusere kostnadene. Samtidig har dei behov for å gjere
store nyinvesteringar på IT-sida. Moglege stordrifts- og
breiddefordelar i bank- og for-sikringsnæringa er eit motiv
for mange oppkjøp, fusjonar og danningar av konsern. Empirisk
har det vore vanskeleg å finne klare haldepunkt for stordrifts-
og breiddefordelar. I enkelte segment kan det likevel vere stordriftsfordelar
knytte til mellom anna utbygging og drift av teknologiske system,
og der det er store investeringar. Tilsvarande er det argument for å rekne
med at det er visse breiddefordelar i distribusjon av bank- og forsikringsprodukt.
Men mange fusjonar og oppkjøp er nok først og
fremst motiverte ut frå meir strategiske omsyn. Storleiken
på finansinstitusjonane kan mellom anna vere viktig for å delta
i tilrettelegging og gjennomføring av større internasjonale
transaksjonar. For store institusjonar kan det dessutan være
lettare å opparbeide tilstrekkeleg kompetanse om meir komplekse
finansielle instrument, noko som er viktig for å hevde
seg i nye marknadssegment.
Hovudmålet i strukturpolitikken blir
framleis å sikre at Noreg har velfungerande og solide finansinstitusjonar,
og at det er høg konkurranse mellom institusjonane. Konkurranseomsyn
tilseier såleis at ein bør unngå at enkeltinstitusjonar
får ein dominerande posisjon, totalt eller i marknadssegmenta
sine. Det er dessutan eit mål å halde ved like
spreidd aktivitet og kompetanse i næringa med sjølvstendige
institusjonar utafor Oslo. Då departementet behandla søknaden
frå Den norske Bank om å ta over aksjane i Bolig-
og næringsbanken, la ein til grunn ei struktur- og distriktspolitisk målsetjing
om å halde oppe minst eitt finansielt tyngdepunkt utafor
Oslo.
Departementet meiner òg at det er viktig å ha
sentrale finansinstitusjonar med hovudkontor plasserte i Noreg. Som
nemnt ovafor (jf. tabell 1.8) er norske finansinstitusjonar små i
internasjonal målestokk. Hovudkontoret i eit eventuelt
fusjonert selskap blir dermed sannsynlegvis lagt til utlandet, og
såleis også leiings-, strategi- og utviklingsfunksjonar.
I så fall aukar det avstanden til staden der dei strategiske
avgjerdene blir fatta, noko som kan innebere at det blir lagt mindre
vekt på kunnskap om lokale forhold i Noreg og spesielle
behov norske kundar måtte ha. Det har truleg mest å seie
for hushaldninger, små og mellomstore bedrifter og kommunar,
som i mindre grad enn større bedrifter har den internasjonale
marknaden som eit reelt alternativ.
Kor stor vekt ein skal leggje på desse
argumenta, er avhengig av ei rekkje forhold. Det er mellom anna avhengig
av kor stor del av finansinstitusjonane som er på utanlandske
hender. Dei momenta som er nemnde ovafor, er først og fremst
viktige dersom hovudtyngda av større norske institusjonar
blir kontrollerte frå utlandet. Dersom utanlandske interesser
er inne i mindre grad, er det neppe så viktig, og det kan
ha sine fordelar at enkelte institusjonar er i utanlandsk eige.
Større internasjonale institusjonar kan føre til
nyvinningar innafor drift og utvikling, og at kompetanse frå internasjonale
finansmarknader lettare blir formidla til norsk finansnæring
enn det som elles ville vere tilfelle.
Ein føresetnad for ei konkurransedyktig
og velfungerande finansnæring er effektiv drift av institusjonane og
tilstrekkeleg konkurranse på den innanlandske marknaden.
Raske endringar både i samfunnet generelt og i finansmarknaden
understrekar at norske finansinstitusjonar må ha høve
til strategiske og strukturelle tilpassingar som kan vere nødvendige
for å sikre ei tilfredsstillande inntening. Etter departementet
sitt syn inneber det at ein må halde fast ved ei kvalitativ
retningslinje for strukturpolitikken i finansmarknaden. Forsøk
på å etablere kvantitative retningslinjer knytte til
visse namngitte institusjonar har synt seg mindre hensiktsmessig.
Søknader om samanslåingar
mellom store institusjonar bør vurderast i kvart enkelt
tilfelle, der mellom anna omsynet til soliditeten i institusjonane
inngår i vurderingane. Konsesjonspraksis må ikkje
bli innretta slik at han hindrar dei omstillingane som er nødvendige
for at finansnæringa skal kunne møte dei utfordringane
ho står overfor, mellom anna den auka internasjonale konkurransen.
Storleiken på den norske marknaden tilseier at det er grenser
for kor langt ein av konkurranseomsyn bør gå i å tillate
samanslåingar av større institusjonar. Når
det gjeld andre institusjonar, vil ein vise ei fleksibel haldning.
Norske og utanlandske institusjonar vil i samsvar med Noreg sine
internasjonale skyldnader bli handsama likt i høve til
dei strukturpolitiske retningslinjene.
I den samla konsesjonsvurderinga vil departementet såleis
leggje opp til å følgje ei restriktiv linje med omsyn
til oppkjøp og konsentrasjon av dei største norske
finansinstitusjonane og grupperingane. Ein vil i denne samanheng
leggje vekt på at det finst solide og konkurransedyktige
institusjonar og grupperingar med regional forankring heimehørande
her i landet og å søkje å unngå utflytting
eller svekking av finansmiljøet i Noreg.
Fleirtalet i komiteen,
alle unnateke medlemen frå Sosialistisk Venstreparti, er
samd med departementet i at strukturpolitikken på finansmarknaden
og den maktkonsentrasjonen som har skjedd over tid, ikkje har vore
til hinder for sterkare konkurranse i den norske marknaden.
Eit viktig omsyn i strukturpolitikken er å bidra
til tilstrekkeleg konkurranse slik at kjøparar av finansielle tenester
har alternative tilbod å velja mellom, samt at ressursbruken
i næringa blir effektiv. I tillegg må finansinstitusjonane
sin soliditet og konkurransedugleik bli tillagt stor vekt.
Fleirtalet har merka seg departementet
sine vurderingar om bankane sine behov for å redusere kostnadene
som følgje av konkurranseutviklinga. Fleirtalet legg
til grunn at kostnadene er ein av fleire faktorar som den einskilde
institusjon vil vurdera i høve til konkurransen i dei ulike
marknadene.
Fleirtalet er samd i at hovudmålet
i strukturpolitikken framleis er å sikra at Norge har velfungerande og
solide finansinstitusjonar, og at det er høg konkurranse
mellom institusjonane. Målet om eit godt tilbod av finansielle
tenester i alle regionar ligg framleis fast.
Fleirtalet vil peike på at
konkurranseomsyn tilseier at ein bør unngå at
enkeltinstitusjonar får ein dominerande posisjon, totalt
eller i einskilde marknadssegment.
Fleirtalet meiner det er viktig å halde
ved like spreidd aktivitet og kompetanse og slik ta vare på og utvikle
gode finansielle miljø også utafor Oslo.
Desse finansielle miljøa må få utvikla
seg i tråd med det som ligg i lov og regelverk, ein open
marknad der soliditet og konkurranse vert ivaretekne.
Medlemen i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti viser
til det som er omtalt i meldinga om strukturpolitikken og vil spesielt
understreke at hovudmålet i strukturpolitikken blir å sikre
at Noreg har velfungerande og solide finansinstitusjonar, og at det
er effektiv konkurranse mellom institusjonane.
Denne medlemen vil peike på at
konkurranseomsyn tilseier at ein bør unngå at
enkeltinstitusjonar får ein dominerande posisjon, totalt
eller i eigne mark-nadssegment.
Det er såleis viktig å halde
ved like spreidd aktivitet og kompetanse og slik ta vare på og
utvikle fleire gode finansielle miljø også utafor
Oslo. Denne medlemen viser i det høve til
Regjeringa si målsetjing om å styrkje dei finansielle
tyngdepunkta utafor Oslo, og vil spesielt peike på Trondheim.