Hensikten med forskriften om konserninterne
overføringer er å lette omorganisering innenfor
et konsern.
I forskrift av 13. mai 1991 ble det stilt som
krav at konserntilknytningen måtte opprettholdes til utgangen av
det etterfølgende året etter konsernoverføringen,
for at det ikke skulle oppstå skatteplikt ved opphør
av konserntilknytningen. Dette innebar dermed en bindingstid fra
1 til 2 år.
Ved forskriftsendring 26. mai 1996 ble dette
kravet om bindingstid opphevet. Finansdepartementet uttalte i de
publiserte merknadene til denne endringen at det ikke lenger var
behov for et slikt krav.
I St.meld. nr. 16 (1997-98) (til St.meld. nr.
16 (1997-98)) uttales:
«Komiteen tar departementets vurderinger til etterretning.
Komiteen viser til de respektive partiers merknader i Innst. O.
nr. 36 (1996-97), og forutsetter at departementet kommer tilbake
til Stortinget på en egnet måte når arbeidet
med de omtalte vurderinger og utredninger er avsluttet og før
de iverksettes.»
Videre ble det i Ot.prp. nr. 1 (1998-99) Skatteopplegget
for 1999 gitt en omtale av denne problemstillingen (kapittel 19).
Blant annet ble det beskrevet et konkret tilfelle der det da gjeldende
regelverket kom til anvendelse. Det ble ikke nevnt at dette tilfellet
ville bli rammet av den endring i forskriften som ble iverksatt
bare noen måneder senere. Det er ellers påfallende
at departementet i denne forbindelse opplyste om at konsernforskriften
kunne benyttes i forbindelse med transaksjoner med uavhengige parter,
når dette kort tid etter ble ansett som en illojal utnyttelse
av forskriften.
Departementet offentliggjorde 30. desember 1998
en endring av forskriften, med tilbakevirkende kraft for 1998. Det
ble samtidig varslet at et større høringsnotat om
konsernforskriften vil bli sendt på høring i 1999.
Etter påtrykk offentliggjorde departementet
i pressemelding 8. januar 1999 at det likevel ikke skulle gis tilbakevirkende
kraft for tilfeller der konserntilknytningen har opphørt
i 1998.
Departementets fremgangsmåte i denne
saken har ikke vært tilfredsstillende. For det første
er det uheldig at en forskrift som regulerer såvidt viktige
og langsiktige forhold som organisering av konsern nå er
endret 3 ganger på 7 år, med mulighet for ytterligere
endring etter den varslede høring. Hensynet til forutberegnelighet
burde tilsi at nye endringer ikke ble iverksatt før forskriften
var tilstrekkelig godt gjennomarbeidet.
Videre er det uheldig at forslag til endringer
i forskriften ikke har vært på høring.
Høring ble heller ikke gjennomført før
departementets forskriftsendring i 1996. Sakens kompliserte natur
og store økonomiske betydning tilsier at forvaltningslovens
hovedregel om høring burde vært fulgt. Det må antas
at behovet for nye endringer i konsernforskriften reduseres hvis departementet
gjennom høring innhenter synspunkter fra mange hold på hvordan
forskriften bør utformes. Det er også verdt å merke
seg at NHO allerede 22. oktober 1997 skrev brev til departementet
og ba om at utkast til nye regler skulle sendes på høring,
uten at departementet har fulgt dette opp.
At det burde vært gjennomført
høring illustreres ved at departementet endret forskriften
bare 9 dager etter offentliggjøringen, på bakgrunn
av "nye opplysninger".
I svarbrev fra finansministeren av 8. januar
1999 til stortingsrepresentant Per-Kristian Foss begrunnes fraværet
av høring med at annet arbeid ikke gjorde det mulig å følge
den planlagte fremdriftsplanen, og at en ikke ville
«sitte og se på at hullet kunne utnyttes
også for 1998 (av dem som tok sjansen på at det
ikke kom noen innstramming for dette året, til tross for
varselet i desember 1997)".
At departementet har "mye å gjøre"
kan ikke brukes som begrunnelse for å unnlate å sende
forslag på høring, slik forvaltningsloven krever.
Argumentet om at man ikke ville sitte og se på at hullet
kunne utnyttes også for 1998 svekkes kraftig av at departementet
selv opphevet den tilbakevirkende kraften for 1998 for forhold der
konserntilknytningen er brutt i løpet av 1998, bare 9 dager
etter at forskriftsendringen ble offentliggjort. Dermed er det i
liten grad tettet noen hull for 1998. Derimot er det oppstått
en uheldig forskjellsbehandling mellom skattytere som gjennomførte
både konsernoverføring og opphør av konserntilknytning
i 1998, og skattytere som gjennomførte konsernoverføring
i 1998 med sikte på endret konserntilknytning i 1999. Det
er uansett vanskelig å se hvilken unntaksregel i forvaltningsloven § 37
som kommer til anvendelse når departementet har unnlatt
høring i denne saken. Det er derfor mye som tyder på at
forvaltningslovens § 37 er brutt av departementet. Det
er grunn til å tro at høring ville virket inn
på forskriftens innhold, noe som kan innebære
at forskriften er ugyldig. I tillegg komme at forskriften fortsatt
er tilbakevirkende, og effekten av endringene er tyngende. Det kan
derfor reises spørsmål ved om forskriftsendringen
lovlig kan gjøres gjeldende før den er kunngjort,
jf. forvaltningslovens § 39 og Høyesteretts dom
i Norsk Retstidende 1992 side 182.
Det er også kritikkverdig at forskriften
ikke er blitt forelagt Stortinget, slik en enstemmig komité forutsatte
i Innst. S. nr. 93 (1997-98). I brev av 12. januar 1999 fra finansministeren
til stortingsrepresentant Siv Jensen uttales:
«I Innst. S. nr. 93 (1997-98) forutsatte komiteen
at departementet kommer tilbake til Stortinget på en egnet
måte når arbeidet med de omtalte vurderinger og utredninger
er avsluttet og før de iverksettes. Det vises til komiteens
merknader i innstillingens avsnitt 5.2 sammenholdt med sammenfatningen
i avsnitt 5.1. Jeg oppfatter det slik at komiteen her sikter til
vurderinger av en eventuell utvidelse av de generelle regler til å gjelde
transaksjoner som ovenfor nevnt.
Jeg har således
ikke oppfattet komiteuttalelsen slik at departementet skulle lagt
fram endringene av 30. desember 1998 i konsernforskriften for Stortinget.
...»
I innstillingens (Innst. S. nr. 93 (1997-98))
avsnitt 5.1 gis et sammendrag av hele kapittel 7 i St.meld. nr.
16 (1997-98), der en rekke problemstillinger er tatt opp. Den aktuelle
problemstilling nevnes først i avsnitt 5.1, og gis bred
plass. I innstillingens avsnitt 5.2 gis komiteens merknader til
hele kapittel 7 i St.meld. nr. 16 (1997-98), jf. sitat over. Det
er verdt å legge merke til at komiteen bruker flertallsformen
"vurderinger og utredninger" uten å peke på noe
bestemt spørsmål eller problemområde.
Den eneste naturlig tolkning er at en generell merknad til et helt
kapittel gjelder alle forhold som er omtalt der. Det er derfor vanskelig å forstå at finansministeren
kan mene at komiteens uttalelse kun gjelder ett bestemt forhold,
og ikke alle forhold. Finansdepartementet har dermed oversett eller
neglisjert Stortingets ønske om å få fremlagt
endringsforslag til vurdering før iverksettelse.
Det er også kommet en rekke innspill
om at det regelverket som følger av departementets forskriftsendringer
av 30. desember 1998 og 8. januar 1999 er for strengt. Blant annet
er det pekt på at innelåsningseffektene av forskriften
er sterke, og at det kan være urimelig at selv mindre reduksjoner
i eierforholdet kan utløse full beskatning. Dette kan tyde
på at ytterligere justeringer av regelverket vil bli nødvendig.
På bakgrunn av den uheldige saksgangen
som har funnet sted foreslås at de forskriftsendringene
som kom ved årsskiftet 1998/1999 reserveres, og
at forslag til ny forskrift i stedet sendes på ordinær
høring, gjerne sammen med de øvrige endringene
i konsernforskriften som er varslet. Dette vil sikre at saken gis
en grundig og forsvarlig behandling, og bidra til at regelverket blir
best mulig og kan få en lengre varighet enn reglene på dette
området har hatt til nå. Dette er ikke minst viktig
av hensyn til en rimelig grad av stabilitet og forutsigbarhet i
næringslivets rammevilkår.
Denne saken har vist at forskriften om konserninterne
overføringer i stor grad representerer de materielle regler
på området. Det bør derfor vurderes om
forskriften bør innarbeides i (selskaps-)skatteloven.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
«I.
Stortinget ber Regjeringen trekke tilbake forskrift
av 30. desember 1998 om endring av forskrift av 13. mai 1991 nr.
336 om skattefrie overføringer mellom aksjeselskaper og
mellom deltakerlignede selskaper med hovedsakelig samme eierinteresser,
slik at regelverket inntil videre videreføres slik det
var frem til 30. desember 1998.
II.
Stortinget ber Regjeringen sende forslag til
ny forskrift om skattefrie overføringer mellom aksjeselskaper
og deltakerlignede selskaper med hovedsakelig samme eierinteresser
på høring på vanlig måte, og
deretter legge frem forslag til ny forskrift for Stortinget. Samtidig
bes Regjeringen vurdere og legge frem forslag for Stortinget om å innarbeide
forskriften om konserninterne overføringer i (selskaps )skatteloven.»