Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Dag Terje Andersen, Berit Brørby, Erik Dalheim, Ranveig
Frøiland, Trond Giske, Tore Nordtun og Hill-Marta Solberg,
frå Framstegspartiet, Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth
Svendsen, frå Kristeleg Folkeparti, Randi Karlstrøm,
leiaren Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S. Sørfonn, frå Høgre,
Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, frå Senterpartiet,
Jørgen Holte, frå Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal,
frå Venstre, Terje Johansen og frå Tverrpolitisk
Folkevalde, Steinar Bastesen, viser til brev 12. februar
og 23. mars 1999 frå finansministeren som følgjer
som trykte vedlegg til denne innstillinga.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og
Tverrpolitisk Folkevalgte, tar til orientering at finansministeren
har fastsatt forskrifter ut fra de lovvedtak som Stortinget har gjort
vedrørende konsernbeskatningen. Flertallet vil
peke på at det tilligger finansministeren å utarbeide forskrifter
etter de vedtak Stortinget har fattet. Flertallet viser
videre til Innst. O. nr. 40 (1998-99) om ny skattelov hvor det bl.a.
framgår at finansministeren i god tid før 1. januar
2000 skal komme tilbake til Stortinget med forslag til innarbeiding
av varige skattefritaksregler om konserninterne overføringer
i skatteloven. Flertallet anser at en slik framleggelse
vil være den rette anledning til å foreta en gjennomgang
av ulike sider ved dette regelverket. Flertallet går
på denne bakgrunn inn for at Dokument nr. 8:26 (1998-99)
vedlegges protokollen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte viser til forslagene
fra representantene Børge Brende og Per-Kristian Foss i
Dokument nr. 8:26 (1998-99), og den begrunnelse for forslagene som
er gitt der. Disse medlemmer finner grunn til å understreke
at denne saken dreier seg om de formelle forhold knyttet til departementets
fremgangsmåte, og at regelverkets materielle innhold ikke
er berørt i forslagene. Regelverkets materielle innhold,
og eventuelle endringsbehov, er i begrunnelsen for forslagene kun
omtalt i ett eneste avsnitt, og da for å illustrere momenter
som ville ha kommet opp i den høring departementet normalt
skulle gjennomført slik forvaltningsloven krever.
Disse medlemmer stiller seg derfor
undrende til at finansministerens brev til Stortinget i så sterk
grad konsentrerer seg om de materielle forhold, og avfeier de formelle
innvendinger. For disse medlemmer er det av stor
betydning at det føres en politikk som i størst
mulig grad gir forutsigbare rammevilkår. En sentral forutsetning
for stabile rammevilkår er blant annet at endringer i regelverk
er nøye gjennomtenkte, slik at senere korreksjoner unngås.
Dette er bakgrunnen for at forvaltningsloven setter som krav at
endringer i lover og forskrifter skal på høring,
slik at berørte instanser gis anledning til å bidra
med sin erfaring og sin kunnskap. En slik høringsrunde
fungerer også som et varsel om at endringer er underveis,
noe som i seg selv er tilsiktet. Disse medlemmer kan
ikke se at departementet har frembragt tilstrekkelig begrunnelse
for at høring ikke ble gjennomført. Når disse
medlemmer går inn for at forskriftsendringen i
den aktuelle sak annulleres inntil videre, er dette for å understreke at
ordinær saksgang er til for å følges
som en klar hovedregel, og ikke bare etter departementets forgodtbefinnende.
Disse medlemmer viser til at
konsernforskriften regulerer et vanskelig område, noe det
faktum at forskriften er endret tre ganger på 7 år
illustrerer på en god måte. I andre land er det
forskjellige løsninger på problemstillingen, og
det finnes ingen klare løsninger uten sideeffekter. Forskriftens
innhold har også stor betydning for de berørte.
Etter disse medlemmers syn tilsier disse forhold
at departementet burde gjennomført høring forut
for forskriftsendringen, for å sikre en forsvarlig behandling
av problemstillingen.
Disse medlemmer viser også til
finansministerens begrunnelse i brev av 8. januar 1999 til stortingsrepresentant
Per-Kristian Foss om at annet arbeid ikke gjorde det mulig å følge
den planlagte fremdriftsplanen, med høring før
forskriftsendringen trådte i kraft, og vil understreke
at det i henhold til forvaltningsloven ikke er en gyldig grunn for å unnlate
høring at man har "mye å gjøre".
Disse medlemmer legger sterk
vekt på at næringslivet har krav på stabile
og forutsigbare rammebetingelser. Sjokkartede forskriftsendringer
med tilbakevirkende kraft, som departementets forskriftsendring
av 30. desember 1998 er et eksempel på, skal kun gjennomføres
når særlig tungtveiende grunner tilsier det. Disse
medlemmer kan ikke se at det foreligger særlig
tungtveiende grunner i denne saken.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«I.
Stortinget ber Regjeringen trekke
tilbake forskrift av 30. desember 1998 om endring av forskrift av
13. mai 1991 nr. 336 om skattefrie overføringer mellom
aksjeselskaper og mellom deltakerlignede selskaper med hovedsakelig
samme eierinteresser, slik at regelverket inntil videre videreføres
slik det var frem til 30. desember 1998.
II.
Stortinget ber Regjeringen sende forslag til
ny forskrift om skattefrie overføringer mellom aksjeselskaper
og deltakerlignede selskaper med hovedsakelig samme eierinteresser
på høring på vanlig måte, og
deretter legge frem forslag til ny forskrift for Stortinget. Samtidig
bes Regjeringen vurdere og legge frem forslag for Stortinget om å innarbeide
forskriften om konserninterne overføringer i (selskaps )skatteloven.»
Medlemene i komiteen frå Kristeleg Folkeparti,
Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser
til at forslaga i dokumentet er grunngjeve ut ifrå både
materielle og formelle forhold. I denne saka vil desse medlemene likevel
leggje avgjerande vekt på dei vesentlege omsyna som talar
imot ei gjeninnføring av høve til å utnytte
hol i skattesystemet. Desse medlemene viser i denne
samanhengen til finansministeren sitt brev 12. februar 1999 punkt
2 der det mellom anna heiter:
«For det første kunne konserner da ofte
eliminere den vanlige gevinstbeskatning som det ikke har vært meningen å lempe
på, nemlig ved overdragelse av konsernaktiva til nye eierinteresser.
Elimineringen skjer ved at de aktiva som konsernet vil kvitte seg
med til full pris uten skatt, først overføres
konsernintern og skattefritt etter forskriften til et eget (evt
nyopprettet) selskap, hvoretter aksjene i dette selskapet selges
uten gevinstbeskatning. I stedet for aksjesalg kan det emitteres
nye aksjer til nye eiere, eller selskapet kan fusjoneres inn i et
nytt eierskap. Når vi har et alminnelig gevinstskattesystem,
er det svært uheldig at et unntak for konserninterne overføringer
kan nyttes også ved selskapsoverdragelse ut av konsernet.
En reversering ville innebære et foreløpig vern
av slike fremgangsmåter for å unngå gevinstbeskatning.
For
det andre ville en opphevelse av de nye regler gjeninnføre
den tidligere, uklare rettstilstand med mulighet for å omgå skattenivået
på 78 pst. i petroleumssektoren når det gjelder
driftsmiddelgevinster. (…)
For det tredje
ville en opphevelse gjeninnføre adgangen til å øke
rammen for utbytteutdeling uten korreksjonsskatt til bl.a. de personlige
aksjonærer på toppen av konsernet. Dette skjer
fordi et endelig skattefritak medfører høyere
regnskapsmessig egenkapital og dermed større utbyttegrunnlag.
Innstrammingen den 30. desember 1999 gjør skattefritaket
betinget av fortsatt konserntilknytning. Et slikt betinget skattefritak
gir ikke det samme grunnlag for å øke egenkapitalen
like mye, og vil da kunne begrense utbytterammen. Dette er en ønskelig
effekt som forsvinner inntil videre dersom innstrammingen oppheves.
Jeg
peker for øvrig på at forskriftsinnstrammingen overhodet
ikke rammer konserner som beholder driftsmidlet i konsernet (evt
i petroleumsdelen av konsernet). En reversering av denne innstrammingen
dreier seg ikke om gjeninnføring av skattefritak i stabile
konsernforhold, men om gjeninnføring av skattefritak uten krav
til fortsatt konserntilknytning.»
Desse medlemene viser
vidare til at omdanningslova av 1961 har eit tospora system for å regulere skattefritak
på konserninterne overdragingsgevinstar. Departementet
kan såleis løyve (og avslå) individuelle søknader
om slike fritak, og departementet kan i forskrift regelfeste skattefritak
utan søknadshandsaming. Om dette heiter det i brevet frå finansministeren
punkt 5 mellom anna følgjande:
«Det er et mål at forskriftsreguleringen
skal favne mest mulig av det aktuelle område, slik at behovet
for individuell søknadsbehandling blir minst mulig. På den
annen side bør forskriften være så stram
at bare tilsiktede skattefritak oppnås ved den. En slik
stramhet kan nok medføre at enkelte tilfeller som fortjener
skattefritak, avskjæres fra det umiddelbare fritaksområde
i forskriften. Men det er ingen ulykke i dette tosporede systemet,
hvor søknadsbehandlingen ivaretar behovet for rimelige
skattefritak utover rammen for den til enhver til gjeldende forskrift.
Departementet har således vært forberedt på at
noe mer søknadsbehandling kunne bli aktuell etter forskriftsinnstrammingen.»
Når det gjeld dokumentet sitt forslag
om å sende forskrifta ut på høyring på vanleg
måte, viser desse medlemene til punkt 6
i brevet frå finansministeren der det m.a. heiter:
«Arbeidet med et senere høringsnotat om
sider ved konsernforskriften er i gang, og dette vil gi mulighet for å komme
tilbake til også sider ved den gjennomførte innstramming.»
Desse medlemene viser òg
til punkt 7 i brevet frå finansministaren kor det mellom
anna heiter:
«Det er åpenbart riktig å ha omfattende
skattefritak på disse områder for næringslivet,
og på enkelte felter kan ytterligere utvidelser tenkes,
evt overgang fra individuell søknadsbehandling til regelfestede,
umiddelbare fritak. Men vi må også sørge
for at skattefundamentene i landet beskyttes, og for at fritaksordninger
ikke misbrukes i strid med formålet. Derfor er en gjennomgang
av ulike sider ved fritaksordningene ønskelig.
I
dette bildet hører også med en vurdering av fradragsretten
for tap ved tilsvarende transaksjoner som gir skattefrihet i tilfelle
gevinst. Eksempelvis kan et konsern realisere fradragsberettiget
tap ved konsernintern overføring av eiendeler, selv om
tilsvarende realisering med gevinst ville ha vært skattefri
etter konsernforskriften. Dette skaper en sterk asymmetri i den skattemessige
behandling av gevinster og tap. Forskjellen mellom gevinst og tap
på en realisert eiendel ligger bare i om eiendelens virkelige
verdi er større eller mindre enn den skattemessige inngangsverdi
på vedkommende eiendel. Det må anses påkrevet å vurdere
om konserninterne overføringer m.v. bør unntas fra
fradragsretten for tap, så langt som skattefritaket gjelder
for gevinst. Også dette vil naturligvis i tilfelle bli
forelagt Stortinget.»
For framtidige høve legg desse
medlemene vekt på spørsmålet
om varige skattefritaksreglar bør innarbeidast i skattelova.
I denne samanhengen viser desse medlemene til Innst.
O. nr. 40 (1998-99) punkt 2.4 der ein samla komité uttalar:
«Komiteen finner at flere grunner taler for en innarbeiding
av varige skattefritaksregler om konserninterne overføringer
i skatteloven. Komiteen legger imidlertid til grunn at dette ikke
kan gjennomføres ved en ren overføring av de enkelte
bestemmelser i konsernforskriften i forbindelse med behandlingen
av Ot.prp. nr. 86 (1997-98) og med de frister som er satt for dette
arbeidet. Det er likevel komiteens syn at arbeidet med å innarbeide
det aktuelle regelverket bør gis nødvendig prioritet
slik at den nye skatteloven vil framstå fullstendig på dette
området ved lovens ikrafttredelse. På denne bakgrunn
imøteser komiteen Regjeringens forslag til lovendringer
som nevnt i god tid før 1. januar 2000.»
Desse medlemene viser til at
finansministeren er inne på det same når han i
punkt 8 i brevet sitt m.a. uttalar:
«Det er reist spørsmål om konsernforskriften
bør innkorporeres i skatteloven. Jeg er uten videre enig
i at på lengre sikt er det mye som taler for en lovregulering
av dette og evt. andre områder for generelle og varige skattefritak.
Men vurderingen av det bør utstå til den brede
gjennomgang som skal komme.»