2.1 Funksjons- og romprogram

Kulturdepartementet ga i september 1998 Den Norske Opera i oppdrag å utarbeide et detaljert romprogram innenfor de rammene som ble lagt i St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus. Programarbeidet er gjennomført med bistand fra internasjonal ekspertise. Gjennom dette arbeidet er det blitt nærmere klarlagt hvilke funksjoner som det er naturlig å programmere nå. Andelen av ikke-programmert areal er nå noe høyere enn i St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus. Brutto/nettofaktoren er derfor økt fra 1,55 til 1,60. For å unngå en økning av bruttoarealet med tilsvarende kostnadsvekst, er romprogrammet derfor redusert med 700 m2 nettoareal. På grunn av operaens omprioritering fra rimelige arealer (lager etc.) mot dyrere arealer som øvingsrom og verksteder, har det videre vært nødvendig å redusere rammen for bruttoarealet med 500 m2, tilsvarende en ytterligere reduksjon på 300 m2 nettoareal. Statsbygg redegjør for programrevisjonen i vedlegg 1 i proposisjonen.

Etter slik bearbeidelse har styret for Den Norske Opera avgitt innstilling vedrørende nytt nasjonalt opera- og balletthus i Oslo med et revidert romprogram pr. januar 1999 på tilsammen 21 900 m2 nettoareal innenfor en ramme for bygningens bruttoareal på 35 000 m2. Romprogrammet omfatter en hovedscene med 1 400 sitteplasser i salen, og en mindre biscene med 400 publikumsplasser, som tidligere forutsatt.

Tabell 4.1: Romprogram for et nytt operahus pr. januar 1999. Sammenligning med Helsinki, Gøteborg og St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus

Kunstnerisk utsmykking

Kunstnerisk utsmykking har tidligere vært holdt utenfor kostnadsrammene for statlige bygg og bevilget over en egen post i statsbudsjettet. I henhold til nye regler skal de nå inngå i prosjektkostnadene. I samsvar med familie-, kultur- og administrasjonskomiteens innstilling til St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus er det satt av 15 mill. kroner, tilsvarende 1,5 pst. av byggekostnader etter fradrag av sceneteknisk utstyr.

Oversikt over kostnadsutviklingen fra St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus

Kostnadsanslag for prosjektkostnader og anslag for ervervskostnader i prisnivå januar 1999 for de tre lokaliseringsalternativene er vist i tabell 4.2. Anslaget for Bjørvika inkluderer tilleggskostnader til midlertidige infrastrukturtiltak som påløper for å ivareta en forsvarlig fremdrift for operahusprosjektet, jf. omtale under kap. 7. Anslaget for opera i Folketeaterkvartalet gjelder hovedalternativet.

Anslaget for byggekostnader på 1 395 mill. kroner pr. januar 1999 for Bjørvika og Vestbanen er sammenlignbart med kostnadsanslaget på 1 170 mill. kroner pr. januar 1997 i St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus. Tallene viser en stigning på 19 pst. i perioden fra januar 1997 til januar 1999.

Offentlige prisindekser kan ikke uten videre bekrefte en så sterk prisutvikling. Statistisk sentralbyrås byggekostnadsindeks for boligblokk måler prisutviklingen til innsatsfaktorene. Indeksen blir blant annet ikke påvirket av endret produktivitet eller endringer i entreprenørenes fortjenestemarginer. Det har i perioden fra 1997 til 1999 vært en betydelig prisstigning i entreprisemarkedet. Statsbygg har på grunnlag av ulike analyser funnet det rimelig å anta at den samlede prisstigningen fra januar 1997 til januar 1999 for et operabygg har vært rundt 20 pst, som svarer til stigningen fra kostnadsanslaget i 1997 til anslaget pr. januar 1999.

Byggekostnadene for Folketeaterkvartalets hovedalternativ er økt mer enn hva prisstigningen skulle tilsi. En ny gjennomgåelse av kostnadsanslaget fra 1996 viser at hovedalternativet var vurdert for lavt. Det er også lagt inn kostnader til refundamentering under eksisterende bygninger. Kostnadsanslaget forutsetter for øvrig nå en bygningsmessig standard som skal gjøre det mest mulig sammenlignbart med de andre alternativene, noe som ikke i samme grad var tilfelle i St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus.

Det er grunn til å understreke at selv om kostnadsanslaget pr. januar 1999 er basert på en mer treffsikker beregningsmetode enn anslaget pr. januar 1997, er det fortsatt usikkerhet knyttet til beregningene og viktige kostnadsfaktorer i prosjektet. Det knytter seg særlig usikkerhet til byggeprosessen videre for prosjekter på et så tidlig stadium. Kostnadsanslagene er basert på erfaringstall fra relevante prosjekter, justert til prisnivået i anbudsmarked pr. januar 1999, men inneholder ikke reserver/marginer slik en bindende kostnadsramme vil måtte ha.

Tabell 4.2 Sammenligning av areal og kostnadsanslag for de tre lokaliseringsalternativene (pr. januar 1999)

1Hvorav 4 500 m2 verksteder lokaliseres utenfor Folketeaterkvartalet.

2Hvorav 4 000 m2 verksteder lokaliseres utenfor Folketeaterkvartalet.

3Kostnadsanslagene for januar 1999 er basert på middelverdien av det intervall som Statsbygg opererer med i sin kostnadsvurdering pr. januar 1999.

4I disse beregningene var det forutsatt at staten ikke skulle betale vederlag for overtakelse av de lokaler som Den Norske Opera disponerer i Folketeaterbygningen i dag.

5 Erverv av dagens operalokaler (16 200 m2) er ikke inkludert, selv om det nå er klarlagt at eierne av Folketeaterbygningen vil kreve vederlag. Dette vil komme i tillegg. Deler av eiendommene vil senere trolig kunne tilbakeføres til forretningsdrift (anslått til 2-3 000 m2), og disse ervervskostnadene vil derfor ikke bli belastet operaprosjektet til slutt.

6Kilde: Den Norske Opera og ECON.

7Eventuelle kostnader til bygningsmessige tilbakeføringer av Folketeaterbygningen vil komme i tillegg hvis operahuset lokaliseres til Vestbanetomten eller Bjørvika.

2.2 Kostnadsusikkerhet og risiko

På det nåværende stadium i prosjektet foreligger det et forholdsvis detaljert romprogram. Grunnforholdene og kostnadsmessige konsekvenser av reguleringsplanprosessen er utredet så langt det har vært mulig og bidratt til et sikrere kalkylegrunnlag. Usikkerhet knyttet til lokaliseringsavhengige kostnader drøftes under omtalen av lokaliseringsalternativene.

Generelt vil det alltid knytte seg stor usikkerhet til byggeprosessens videre forløp. Forhold utenfor byggherrens kontroll representerer en reell kostnadsrisiko som er vanskelig å estimere. Prisnivået i anbudsmarkedet ved kontrahering fanges bare delvis opp av tilgjengelige offentlige kostnadsindekser.

Det er utarbeidet kostnadsanslag og risikoanalyser for byggekostnadene både av Statsbygg og av rådgivende ingeniørfirma AS Bygganalyse for Kulturdepartementet. AS Bygganalyses kostnadsanslag for investeringskostnadene eksklusiv tomteerverv viser følgende avvik i forhold til Statsbyggs beregninger:

• – Vestbanen: intet avvik

• – Bjørvika: 4 pst. (70 mill. kroner) lavere enn Statsbygg.

• – Folketeaterkvartalet: 4 pst. (55 mill. kroner) høyere enn Statsbygg.

Disse avvikene er godt innenfor den usikkerhet som kostnadsanslagene har på det nåværende stadium.

Statsbyggs risikoanalyser viser større spredning, men noe lavere gjennomsnitt enn AS Bygganalyses vurderinger. Risikoen for kostnadsøkninger og mulighetene for besparelser vurderes altså som større av Statsbygg enn av AS Bygganalyse.

Risikoanalysene bekrefter at usikkerheten går i begge retninger, både høyere og lavere kostnader er mulig. I mange prosjekteringsbeslutninger vil byggherrens evne til å fremskaffe kostnadseffektive løsninger gjennom de utførende arkitekter og konsulenter kunne gi innsparinger. Byggherrens styringsevne og prioriteringer representerer derfor ikke bare en kostnadsrisiko, men også et innsparingspotensial.

2.3 Kostnadsstyringen frem til bindende kostnadsramme

Selv om det knytter seg stor usikkerhet til kostnadsanslagene på det nåværende stadium, vil disse være styrende for den videre utvikling av prosjektet frem til bindende kostnadsramme. Rammen for bruttoarealet er utvilsomt det viktigste kostnadsparameter. Kostnadsanslagene bygger dessuten på forutsetninger om arkitektonisk og teknisk ambisjonsnivå, som også forutsettes å bli holdt under kontroll, slik at prosjektets reelle kostnadsnivå ikke økes. Anslagene er basert på prisnivået i anbudsmarkedet pr. januar 1999. Det vil være den reelle prisutviklingen i anbudsmarkedet frem til bindende kostnadsramme fastsettes, som vil bli lagt til grunn for prisomregning av kostnadsanslaget.

En sterk styring av byggeprosjekter i forhold til kvalitetskrav og kostnader vil kreve noe mer tid i fremdriftsplanen for å kunne gjennomføre de bearbeidelser og korreksjoner som styringen tilsier. Dette betyr noe langsommere fremdrift, men vil gi redusert usikkerhet for kostnadene og for prosjektets kvalitet.

Programmeringsarbeider, arkitektkonkurranse og prosjektering frem til godkjent forprosjekt er anslått av Statsbygg til ca. 50 mill. kroner, som utgjør om lag 3 pst. av total investering. Dette vil gi et vesentlig mer forsvarlig beslutningsgrunnlag for fastsettelse av bindende kostnadsramme. Det tas sikte på at reguleringsplanen for operahusprosjektet da kan være vedtatt, og at usikkerheten i andre forhold som påvirker kostnadsbildet da er så sterkt redusert at det kan fastsettes en bindende kostnadsramme, uten at rammen skal representere en risikofaktor i seg selv i forhold til prosjektets verdi.

Bindende kostnadsramme fremmes for Stortinget etter at forprosjekt er utarbeidet.

2.4 Finansiering

I tråd med merknaden fra komitéflertallet i Innst. S. nr. 225 (1997-98) vil Kulturdepartementet foreslå at prosjektet finansieres over Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjett kap. 1580 Bygg utenfor husleieordningen.

For å sikre at de store verdier et operahus representerer blir vedlikeholdt på en betryggende måte, vil departementet likevel foreslå at forvaltningen av eiendommen legges til Statsbygg og at kostnadene til huseiers drift og vedlikehold dekkes over kap. 2445 mot en kostnadsdekkende leie fra Den Norske Opera. Foreløpige anslag viser at en slik leie til dekning av drift og vedlikehold ikke vil være vesentlig høyere enn Den Norske Operas kostnader til tilsvarende formål i dag.

Det er vanlig ved nyere operahus at det innpasses ulike former for kommersielt begrunnet virksomhet, som restaurantdrift, butikker og lignende. Arealer til funksjoner som primært tar sikte på å gi en forretningsmessig lønnsom drift, bør prinsipielt ikke finansieres av statlige tilskudd. En reell lønnsomhetsvurdering må inkludere investeringskostnadene. Disse bør derfor ikke inngå i den rammen som bevilges over kap. 1580 Bygg utenfor husleieordningen, men kan enten dekkes over kap. 2445 eller ved låneopptak. Omfanget av kommersielle funksjoner vil i noen grad være avhengig av hvilken lokalisering operahuset får, men vil uansett ikke ha noe stort omfang. En ramme for areal til kommersielt begrunnete funksjoner bør fastsettes ved forprosjekt, for å unngå fordyrende endringer i gjennomføringen av prosjektet.

2.5 Organisering av prosjektet nytt operahus

Organisering av byggherreansvaret, brukermedvirkning og arkitektkonkurransen er viktige spørsmål for prosjektets utvikling og risikoen både i forhold til prosjektets kvalitet og kostnader.

2.5.1 Organisering av byggherreansvaret

Det er forutsatt at operahuset skal eies av staten. Dette innebærer at staten i utgangspunktet bærer det fulle ansvar for og risiko knyttet til prosjektet. Statens byggherreansvar må derfor organiseres på en måte som sikrer styringskompetanse, og at det gjennom hele byggeprosessen søkes etter kvalitetsmessig tilfredsstillende løsninger innenfor prosjektets økonomiske forutsetninger.

Prosjektrisikoen overføres delvis på andre gjennom de avtaler som inngås med aktører som bidrar til byggeprosessen. De kvalitetsmessige og økonomiske mål som staten har for prosjektet, vil bli prioritert og ivaretatt på ulik måte avhengig av hvordan organiseringen av byggeprosessen fordeler styringsrett, ansvar og risiko på ulike aktører. Prosjektorganiseringen, kontraktstrategi og inngåelse av avtaler med de aktørene som bidrar til byggeprosessen, er sentrale problemstillinger som hører inn under byggherrens ansvar og styringsrett. Det er derfor maktpåliggende å sikre at byggherrefunksjonen organiseres på en betryggende måte.

Ordningen med Statsbygg som byggherre for statens byggeprosjekter har gjennom en lang årrekke vist høy grad av sikkerhet i prosjektstyringen med få problemer for kostnader og kvalitet. Flertallet av store og krevende byggeoppgaver er løst på en god måte i forhold til statens interesser. Erfaringer fra enkelte nyere prosjekter har imidlertid vist at det er nødvendig å gjennomgå Statsbyggs styringssystemer, prosjektorganisering og rammebetingelser for å sikre at også et nytt operahusprosjekt blir styrt på en måte som fullt ut ivaretar statens interesser. Med bakgrunn i dette og de merknader som ble gitt i Innst. S. nr. 225 (1997-98), har departementet vurdert alternative modeller for organiseringen av byggherreansvaret, gjennom etablering av en særskilt prosjektorganisering.

Følgende hovedvalg drøftes nærmere:

• – En særskilt prosjektorganisering under Statsbyggs ansvar.

• – Etablering av et særskilt utbyggingsselskap "Operahuset A/S" med staten v/Kulturdepartementet som eier, og statsråden som generalforsamling.

Andre modeller, som å overlate byggherreansvaret til Den Norske Opera, eller å legge byggherrefunksjonen til en egen prosjektenhet innenfor Kulturdepartementet, vil komme i konflikt med de hovedoppgaver henholdsvis Den Norske Opera og Kulturdepartementet har generelt og spesielt i forhold til byggesaken. Disse alternativene drøftes derfor ikke videre.

Konklusjon

Etter en samlet vurdering av de forholdene som taler for og mot en alternativ organisering av byggherrefunksjonen, er departementet kommet til at prosjektet nytt operahus bør gjennomføres med Statsbygg som ansvarlig byggherre på vegne av staten som eier av prosjektet. Kulturdepartementet forutsetter at Statsbyggs interne prosjektorganisasjon blir tilpasset størrelsen, kompleksiteten og betydningen av prosjektet nytt operahus.

Det etableres en styringsgruppe under ledelse av Kulturdepartementet. Foruten Kulturdepartementet vil styringsgruppen bestå av representanter fra Statsbygg, Den Norske Opera og eventuelt Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Styringsgruppen vil ha følgende hovedoppgaver:

• – godkjenne prosjektet ved avslutning av hver prosjektfase,

• – ta stilling til nye krav eller endrede forutsetninger for prosjektet,

• – overordnet oppfølging av prosjektets fremdrift,

• – godkjenne kunstnerisk utsmykking.

Det føres protokoll fra styringsgruppens møter. Saker som fremmes for beslutning i styringsgruppen, skal forberedes av Statsbygg. Verken Statsbygg eller styringsgruppen har fullmakt til å fatte vedtak som kan innebære at kostnadsrammen for prosjektet overskrides.

En nær oppfølging av prosjektet fra Kulturdepartementets side vil ikke bare ha til hensikt å sikre at de overordnete kulturpolitiske målene for prosjektet blir ivaretatt, men vil også gi departementet større trygghet for at hensynet til kostnadsstyringen blir tillagt avgjørende vekt i utviklingen av prosjektet. Et aktivt tilsyn med prosjektet, eventuelt ved bruk av egne eksterne rådgivere slik departementet praktiserte ved oppfølgingen av prosjektene under OL-94, vil ha til formål å styrke kostnadsstyringen, uten at departementet skal kunne bli oppfattet å gripe styrende inn på en måte som kan skape uklarhet om Statsbyggs byggherreansvar.

2.6 Driften i et nytt operahus

Et nytt operahus vil i seg selv innebære økt kunstnerisk kvalitet for Den Norske Operas produksjoner. I tillegg vil operahuset gi mulighet for økt aktivitet, blant annet fordi huset vil ha to scener, noe som gir rom for flere produksjoner og forestillinger. Økt aktivitet vil videre medføre økte driftskostnader for Den Norske Opera. Dette må dekkes dels gjennom de økte egeninntektene som aktiviteten vil generere og dels gjennom økt driftstilskudd fra staten. Størrelsen på det statlige driftstilskuddet må vurderes årlig som del av budsjettbehandlingen.

Den Norske Opera foretok i 1995 en analyse av driftskonsekvensene som lå til grunn for St. prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus. I vedlegg 6 til St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus uttaler Den Norske Opera at

«økningen i driftstilskuddene under "minimums"- og "normal"-alternativene minst må beregnes til 50 mill., resp. 30 mill. (1995-) kroner.»

Kulturdepartementet anslo på denne bakgrunn at det årlige driftstilskuddet til Den Norske Opera vil måtte økes med ca. 40 mill. kroner, jf. St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus.

Den Norske Opera har oppdatert sin analyse av driftskonsekvensene ved innflytting i nytt bygg. Analysen skisserer to driftsalternativer, minimums- og normalnivå. Den Norske Operas analyse gir anslag for økning i tilskuddsbehov som er reelt uendret i forhold til det de la til grunn i forbindelse med St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus. I tillegg til at det er foretatt en prisjustering, er det lagt inn en økning som følge av økte pensjonskostnader.

Den Norske Opera har lagt opp til en økt bemanning i forhold til driften i 1998 på 180 og 145 stillinger for henholdsvis normalnivået og minimumsnivået. Dette vil medføre økte lønnskostnader på mellom ca. 60 mill. kroner og 45 mill. kroner. Videre er det lagt opp til en økning i antall forestillinger fra gjennomsnittlig 170 på dagens nivå, inklusiv turnévirksomheten, til 380 ved et driftsmessig normalnivå og 310 ved et driftsmessig minimumsnivå. Forestillingskostnadene øker fra ca. 25 mill. kroner i 1998 til henholdsvis ca. 40 mill. kroner og 33 mill. kroner for de to driftsnivåene. Andre utgiftsposter, som produksjonskostnader, variable lønns- og personalkostnader og administrasjonskostnader, øker med ca. 25 mill. kroner for et driftsmessig normalnivå og ca. 14 mill. kroner for et driftsmessig minimumsnivå.

I tillegg til økte kostnader som følge av økt aktivitetsnivå vil kostnadene til forvaltning, drift og vedlikehold øke ved innflytting i nytt hus. Kostnader til forvaltning, drift og vedlikehold vil dekkes i form av husleie til Statsbygg, og Den Norske Opera må få kompensert for disse utgiftene gjennom økt statlig tilskudd. Statsbygg har anslått forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdskostnadene for et nytt operahus til 15 mill. kroner. I 1998 var forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdskostnadene (inklusiv husleie) på til sammen 11,7 mill. kroner.

Med de anslag Den Norske Opera har lagt til grunn vil egeninntektene øke fra ca. 35 mill. kroner i 1998 til ca. 80 mill. kroner ved et driftsmessig normalnivå og ca. 70 mill. kroner ved et driftsmessig minimumsnivå. De økte egeninntektene skyldes i hovedsak økte publikumstall.

Når Den Norske Operas analyse legges til grunn, blir økt statlig tilskuddsbehov ca. 35 mill. kroner ved et driftsmessig minimumsnivå og 58 mill. kroner ved et driftsmessig normalnivå.

Kulturdepartementet har engasjert ECON for å vurdere Den Norske Operas analyse. ECON konkluderer i sin vurdering at Operaens driftsopplegg for de to driftsalternativene i all hovedsak synes realistisk og gjennomførbart innenfor de rammene for årlige tilskuddsbehov som budsjettet legger opp til.

ECON diskuterer imidlertid usikkerhetsmomenter i forhold til driftsbudsjettet. Dette gjelder i særlig grad billettinntekter på inntektssiden og personalkostnader på utgiftssiden. Sammendrag og konklusjoner i ECONs vurdering er tatt inn som vedlegg 5 til proposisjonen.

Med de publikumstall som Den Norske Opera har lagt til grunn, vil økte egeninntekter gi rom for økt aktivitetsnivå i et nytt operahus. I tillegg legger Den Norske Opera opp til en betydelig økning i det statlige driftstilskuddet. Kulturdepartementet forstår det ikke slik at 560 stillinger, slik det er anbefalt i Den Norske Operas minimumsnivå, er en absolutt nedre grense for et nytt operahus. Til sammenligning kan nevnes at operaen i Helsinki hadde 520 årsverk i 1995, som var det andre året i nytt hus. Det må likevel være en ambisjon å utnytte de muligheter som et nytt operahus vil gi. På bakgrunn av Den Norske Operas og ECONs analyse anslår Kulturdepartementet økt statlig tilskuddsnivå til i størrelsesorden 40-45 mill. kroner. Kulturdepartementet vil imidlertid understreke at statens tilskuddsnivå vil bli fastsatt i de årlige statsbudsjettene.

I Folketeaterkvartalet vil, ifølge Statsbygg, salen ha 1 000 plasser. Inntektene vil derfor bli lavere enn i et nybygg med 1 400 plasser.