Dokument nr 3:9 (1998-99) - Riksrevisjonens undersøkelse om trygdeetatens oppfølging av sykmeldte

Jeg viser til brev av 6. desember d.å. fra kontroll  og konstitusjonskomiteen der jeg blir bedt om

• – nærmere redegjørelse av de problemstillinger som ble tatt opp under høringen, herunder tiltak som er iverksatt av trygdeetaten etter at Riksrevisjonen har avsluttet sin undersøkelse og

• – kommentarer til notatene fra NHO og LO.

Jeg har bedt Rikstrygdeverket om en nærmere utdyping av tiltak som er iverksatt av trygdeetaten etter at Riksrevisjonen avsluttet sin undersøkelse, og om kommentarer til notatene fra LO og NHO. Jeg vedlegger kopi av RTVs notat av 13.12. d.å. (Vedlegg 1)

Nedenfor vil jeg gi en kort redegjørelse for styringssignaler og rapportering vedrørende oppfølging av sykmeldte gitt i St.prp. nr. l, styringsdialogen mellom departementet og Rikstrygdeverket, generelle kommentarer til tiltak som er satt i verk, samt videre oppfølging av Riksrevisjonens undersøkelse. Til slutt vil jeg gi mine generelle kommentarer til notatene til LO og NHO.

1. Premisser, styringssignaler og rapportering vedrørende oppfølging av sykmeldte gitt i St.prp. nr. 1. Folketrygden

I budsjettet for 1993 ble det bevilget 21 mill kroner til dekning av lønnsutgifter for 100 nye tidsbegrensede stillinger (3 årshjemler) og andre utgifter i forbindelse med "ny ordning for behandling av sykmelding etter 12 uker som foreslått i Attføringsmeldingen", se St.prp. nr. l (1992 93), s.76. I budsjettet for 1996, se St.prp. nr. 1 (1995 96), s. 70 ble 187 tidsbegrensede stillinger, hvorav "100 stillinger til oppfølging av langtidssykmeldte" gjort om til faste stillinger.

Mens de midlertidige stillingene i 1993 ble opprettet mer spesifikk til å dekke merarbeid i forbindelse med 12 ukers vedtaket, ble omgjøringen til faste stillinger begrunnet med oppfølging av langtidssykmeldte mer generelt.

Oppfølging av sykmeldte har hatt en sentral omtale både når det gjelder prioriteringer og når det gjelder rapportering på oppnådde resultater i de årlige budsjettproposisjoner. Omtalen er for de senere årene samlet under kapittel 2600 og 2650 overskriften er "hjelp til selvhjelp", "utvikling i sykefravær" og lignende. Jeg viser bl.a. til omtale i hhv.:

1993: St.prp. nr. 1 (1992 93), side 40 og 41,

1994: St.prp. nr. 1 (1993 94), side 92 og 93,

1995: St.prp. nr. 1 (1994 95), side 39 og 61, St.meld. nr. 35 (1994 95) Velferdsmeldinga side 113 114

1996: St.prp. nr. 1 (1995 96), side 37, 56, 61 og 92,

1997: St.prp. nr. 1 (1996 97), side 37, 58 og 59,

1998: St.prp. nr. 1 (1997 98), side 36, 37, 55, 60 og 86,

1999: Stprp. nr. 1 (1998 99), side 56, 57 og 65,

2000: St.prp.nr. 1 (1999 2000), side 63, 64, 74, 75 og 99.

På oppdrag fra departementet i 1995 foretok Rikstrygdeverket en evaluering av trygdekontorenes oppfølging av sykmeldte med særlig vekt på 12 ukers vedtaket i perioden 1993 96. Resultatene er første gang kort omtalt i budsjettproposisjon for 1997, se side 58 og 59 og nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (1997 98) for budsjettermin 1998, se side 86. Stortinget har således fått orientering om at trygdekontorenes oppfølgingsarbeid fortsatt hadde store mangler, og hvilke tiltak som er iverksatt.

2. Etatstyring

Departementets styring og oppfølging av trygdeetaten gjennom Rikstrygdeverket var et sentralt tema både i Riksrevisjonens rapport og under høringen i komitéen. Jeg vil derfor gi en supplering på dette punktet.

Oppfølging av sykmeldte har vært et sentralt og prioritert tema i etatsstyringsdialogen mellom Sosial  og helsedepartementet og Rikstrygdeverket fra endringene og styrkingen i 1993. Departementet har lagt vekt på at mål, prioriteringer, regler og virkemidler følges opp. Hovedvekten har vært lagt på oppfølging av aktiviteter som gjelder lovbestemte og andre virkemidler i oppfølgingsarbeidet: Sykmeldingsattest (I og 11), vedtak om fortsatt sykmelding etter 12 uker, gradert sykmelding, aktiv sykmelding og yrkesrettet attføring.

I første omgang ble det særlig fokusert på å få det formelle grunnlaget på plass, og å få igangsatt bruken av virkemidler. Dette resulterte i første fase i trygdeetatens handlingsplan for oppfølging av sykmeldte, og ble iverksatt i juli 1996. Etter dette har det vært fokusert på det kvalitative innholdet og samarbeidet i oppfølgingsarbeidet. Opplegget ble konkretisert i andre fase i handlingsplanen og iverksatt i januar 1998. Det har vært lagt vekt på tidlig oppfølging, samarbeid med den sykmeldte, legen og arbeidsplassen, samt det å se sykefravær, helsetjenester, rehabilitering, attføring og eventuell uførepensjonering i sammenheng.

Det har vært og er et kontinuerlig arbeid med å utvikle operasjonelle mål, prioriteringer, tiltak, aktiviteter og indikatorer, og å rapportere opp mot disse trygdeetatens  og departementets styringsdokumenter. Det har vært (og er fremdeles) en stor utfordring å finne realistiske mål og indikatorer som etaten kan påvirke. Vanskene med et slikt arbeid er å identifisere og isolere virkningene av trygdeetatens arbeid fra andre forhold som påvirker sykefraværet, som arbeidsmarkedssituasjon, helsetjenester, helse , miljø  og sikkerhetsarbeid i bedriftene mv.

Nedenfor følger en kort oversikt over sentrale styringssignaler mellom SHD og RTV om dette spørsmålet i perioden 1993 99.

1993

• – Sykmelding utover 12 uker skal godkjennes av trygdekontoret.

• – Det vises til oppretting av 188 nye stillinger, bla 100 til oppfølging av sykmeldte og omtale i St.prp nr 1 og Tillegg nr 8.

1994

• – Prioritere tidlig intervensjon og oppfølging av langtidssykmeldte

• – Vedtaksmyndighet ved sykmelding etter 12 uker

• – Satsing på trygdemedisinsk rådgiving

1995

• – Prioritere tidlig oppfølging av sykmeldte og vurdering av behov for medisinsk rehabilitering og yrkesmessig attføring.

• – Antallet med graderte sykmeldinger bør økes

• – Antall med varighet over 8 uker bør reduseres.

• – Bedre statistikk over utviklingen i fravær/utgifter skal utarbeides.

• – Ber om evaluering av trygdeetatens arbeid med oppfølging av sykmeldte.

• – Bekymring over at trygdeetaten ser ut til å være kommet kort arbeidet med oppfølgingen av langtidssykmeldte. Ber RTV om notat om plan for oppfølgingsarbeidet og innkaller til møte om saken (brev av 11.03.95).

1996

• – Prioritere tidlig oppfølging av sykmeldte og tidlig vurdering av behov for medisinsk rehabilitering og yrkesmessig attføring.

• – Det er et mål å se sykestønad, sykepenger. rehabilitering, attføring og uførepensjonering i sammenheng ("helseaksen")

• – 12 ukers oppfølgingen ser ikke ut til å gis tilstrekkelig prioritet. Prioritere muskel-/skjelettsykdommer og psykiske lidelser.

• For sen innsending og oppfølging av sykmelding 2.

• For dårlig samarbeid med arbeidsgiverne. (Brev 1. mars).

1997

• – Prioritere tidlig oppfølging av sykmeldte i samarbeid med bla behandlende og rådgivende lege, arbeidsgiver og den sykmeldte.

• – Sørge for/bidra til at det skjer en tidlig vurdering av behov for medisinsk rehabilitering og yrkesmessig attføring.

• – Sørge for bedre oppfølging av sykmeldte generelt og 12 ukersvedtaket spesielt, og drøfte nærmere "handlingsplan 2". Viser bla til komitemerknad i Budsjett innst S nr 11 (1997 98).

• – Drøfte resultatkrav og indikatorer nærmere med utgangspunkt i "handlingsplan 2".

• – For beskjeden bruk av aktive virkemidler og selvstendige oppfølgingsplaner i oppfølgingsarbeidet. Drøfte videre strategier i oppfølgingsarbeidet nærmere (brev 26. mars).

1998

• – Prioritere oppfølging av sykmeldte i samarbeid med leger, den sykmeldte, arbeidsgiver og (evt) arbeidskontor.

• – Bidra til at det skjer en tidlig vurdering av behov for medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring.

• – Viser til RTV"s «Mål og prioriteringer for 1998», og ber om at det i tillegg rapporteres på indikatoren "andel tilfeller med oppfølgingskontrakt med den sykmeldte".

• – Forutsetter at de 5 satsingsområdene i "Handlingsplan 2« blir styrende for oppfølgingsarbeidet.

• Viktig med konkrete planer/ tiltak for den sykmeldte, og samarbeid med leger og arb.givere.

1999

• – Prioritere oppfølging av sykmeldte i samarbeid med den sykmeldte, lege, arbeidsgiver og (evt) arbeidskontor.

• – Bidra til at det skjer en tidlig vurdering og avklaring av behov for medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring.

• – Det forventes større fokus på det kvalitative innholdet i oppfølgingsarbeidet, jf bla ressursstyrking 10 + 5 mill. kr.

• – Sette i gang arbeid med å utarbeide kriterier for å fange opp risikogrupper som har behov for spesiell oppfølging.

• – Bruke aktive virkemidler for å opprettholde kontakt med arbeidsplassen (aktiv/gradert sykmelding, bedriftsintern attføring)

3. Tiltak som er iverksatt av trygdeetaten etter at Riksrevisjonen avsluttet sin undersøkelse

Frem til 1998 vektla Rikstrygdeverket spesielt det lovbestemte oppfølgingsarbeid i mål og prioriteringene til ytre etat og det ble stilt opp kvantitative resultatmål. I mål og prioriteringer (MP) for 1999 og 2000 er større fokus rettet mot samhandling med den sykmeldte, helsetjenesten og arbeidsgivere. De kvantitative resultatkrav i 1999 er i MP 2000 erstattet av mer kvalitative resultatmål.

Selv om det må innrømmes at det har tatt lang tid før trygdeetatens oppfølgingsarbeid mer ble innrettet på det kvalitative innholdet i tillegg til det mer formelle og lovbestemte oppfølgingsarbeid, mener jeg at etaten nå er på riktig vei.

For øvrig viser jeg til punkt 1 i Rikstrygdeverkets notat (vedlegg l).

4. Videre oppfølging av Riksrevisjonens rapport

Sosial  og helsedepartementet er enig med Riksrevisjonen i at det fortsatt er behov for å intensivere og videreutvikle den kvalitative delen av oppfølgingsarbeidet. En spesiell utfordring er det å finne fram til resultatindikatorer som måler effekten av etatens arbeid og bruk av virkemidler på sykefraværet. I foreløpig tildelingsbrev for 2000 har departementet bedt Rikstrygdeverket om å starte opp et slikt arbeid. Jeg legger ved aktuelle sider fra tildelingsbrevet (Vedlegg 2). Departementet vil følge dette opp i etatstyringsdialogen med Rikstrygdeverket, og gi tilbakemelding til Stortinget i budsjettproposisjonen for 2001.

5. Kommentarer til notatene fra LO og NHO

Det synes å være spesielt to forhold som trekkes frem av begge organisasjonene:

• – Oppfølgingsansvaret for sykmeldte bør ligge hos arbeidsgiveren. Trygdeetaten bør rette fokus i sitt arbeid på å bedre informasjon mot bedriftene, legene og bedriftshelsetjeneste om bruk av virkemidler, og legge til rette for og koordinere virkemidler/aktører.

• – Behov for bedre rammebetingelser for virksomhetene til å kunne ivareta dette oppfølgingsansvar, dvs økte bevilgninger fra det offentlige til bedriftshelsetjeneste og bedriftsintern attføring.

Departementet er enig i at arbeidsgiveren har hovedansvaret for forebygging av sykefravær, oppfølging av og tilrettelegging av arbeidet for den sykmeldte. Dette følger av arbeidsmiljølovens bestemmelser. Det er meget positivt at partene i arbeidslivet tar dette ansvaret på alvor. Jeg slutter meg derfor også til at trygdeetaten bør ha større fokus rettet mot arbeidsplassen og departementet vil følge dette opp i sin styringsdialog med RTV.

Arbeidsgiverens forpliktelser fritar imidlertid ikke trygdeetaten fra det forvaltningsansvaret som de har til å påse at den enkelte får de ytelser som de har krav på og at offentlige ressurser (utbetaling av trygdeytelser) blir brukt på en riktig og effektiv måte. Så lenge sykepenger ytes fra folketrygden, må trygdeetaten også ha et oppfølgingsansvar som innbefatter både å kontrollere om lovens vilkår er oppfylt, bidra til at sykmeldingsperioden blir så kort som mulig og at behov for behandlings  eller yrkesrettede tiltak blir avdekket tidligst mulig. Dette ansvaret kan ikke overlates til arbeidsgiveren fullt ut, bla fordi han ikke har tilgang til diagnose.

Jeg mener at det her ikke dreier seg om et enten eller, men et ansvar som påligger både arbeidsgiveren og trygdeetaten. For at trygdeetaten skal kunne ivareta dette oppfølgingsansvaret må de ha kontakt både med den sykmeldte, behandlende lege og arbeidsgiveren. Dette blir også påpekt av Riksrevisjonen.

Når det gjelder spørsmålet om behovet for endrede rammebetingelser for bedriftene for å kunne ivareta sitt oppfølgingsansvar, har jeg merket meg LOs og NHOs synspunkter. Jeg går ut fra at de vil gjøre gjeldende sine synspunkter i Sandman utvalget som skal vurdere tiltak for å redusere sykefraværet og tilgangen på nye uførepensjonister. Utvalget har frist for levering av innstilling 1. juni 2000.

Vedlegg (Ikke lagt ved her).