Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Inger Lise Husøy, Laila Kaland, lederen Jørgen
Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar
Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland,
fra Høyre, Elisabeth Aspaker, og fra Sosialistisk Venstreparti,
Kristin Halvorsen, viser til Dokument nr. 3:9 (1998-1999)
om Riksrevisjonens undersøkelse om trygdeetatens oppfølging
av sykmeldte. Formålet med undersøkelsen har vært å se
nærmere på i hvilken grad trygdeetaten følger
opp de forutsetningene Stortinget har knyttet til vedtak om styrking
av etatens arbeid med oppfølging av sykmeldte.
Komiteen viser til at det som
ledd i sin behandling av Riksrevisjonens dokument har hatt NHO,
LO samt statsråden med følge til høring
i komiteen. Komiteen viser videre til den korrespondanse
komiteen har hatt med departementet, NHO, LO samt Statens arbeidsmiljøinstitutt.
Disse følger som vedlegg til innstillingen
Komiteen har merket seg at rapporten
dokumenterer at trygdeetaten har kommet kort når det gjelder oppfølging
av sykemeldte, og at bruken av tiltak samlet sett er lav. Videre
har komiteen merket seg at Riksrevisjonen konkluderer
med at resultatene ikke er i samsvar med målsettingene
i attføringsmeldinga fra 1993, jf. Innst. S. nr. 11 (1992-1993). Komiteen vil understreke
at det fortsatt er et hovedmål å redusere sykefraværet
og viser til at bare Folketrygdens utgifter til sykmeldte i 1998
var på i overkant av 16 mrd. kroner. Arbeidsgiverne utbetalte
nesten det samme i sykepenger. Komiteen viser videre
til det store antall sykemeldte, ca. 475 000 tilfeller pr. år
og at ca. 6 pst. av arbeidstakerne utgjør 80 pst. av forbruket
av sykepengedager.
Komiteen viser til at satsingen
på oppfølgingen av sykmeldte til nå har
gitt seg utslag i en større andel 12-ukersvedtak fattet
til riktig tid, og fortsatt beskjeden bruk av aktiv sykmelding på tross
av en viss økning. Når det gjelder bruken av de øvrige
virkemidlene, viser undersøkelsen at trygdeetaten har kommet
kort, og at de forventningene og kravene som ble stilt til trygdeetaten
i forbindelse med Stortingets behandling av Attføringsmeldingen,
ikke synes å være tilstrekkelig oppfylt. Komiteen viser
også til at ifølge departementet er trygdeetaten
kommet forholdsvis kort når det gjelder flere aspekter
ved oppfølging av sykmeldte, men at videreutvikling av
oppfølgingsarbeidet er en løpende prosess som
pågår i etaten.
En samlet komité vil understreke betydningen
av at resultatene av Riksrevisjonens undersøkelse gjennomgås
med største alvor for å iverksette nødvendige
tiltak for å nå de målsettinger Stortinget
allerede har vedtatt. Komiteen viser til at den som
ledd i behandlingen av Riksrevisjonens dokument bl.a. har bedt om
redegjørelse av tiltak som var iverksatt av trygdeetaten
etter at Riksrevisjonen avsluttet sine undersøkelser. Av
de supplerende opplysninger som er oversendt komiteen ved Sosialministerens
brev av 17. desember 1999, går det bl.a. frem at det i
etterkant av og som følge av handlingsplanene for oppfølging
av sykemeldte er gjort vesentlige forbedringer. Dersom målsetningene
ikke er realiserbare, må Stortinget raskt informeres om
dette med en velbegrunnet forklaring på hvorfor det ikke
lar seg gjøre. Komiteen viser for øvrig
til at sykefraværsnivået siden 1994 har vært
stigende, og at flere går lengre sykmeldt.
Komiteen er bekymret over at
trygdeetatens arbeid med oppfølging av sykmeldte har kommet
sent i gang og synes å ha gitt få dokumenterte
resultater så langt. Komiteen er godt fornøyd
med at Riksrevisjonen har grepet fatt i dette, og har merket seg
at departementet i hovedsak slutter seg til Riksrevisjonens vurderinger
og konklusjoner. Komiteen viser til at både LO og NHO også slutter
opp om Riksrevisjonens konklusjoner. Selv om oppfølgingen
av sykmeldte har vært høyt prioritert, er det
påvist mangelfull oppfølging og svakheter i arbeidet
overfor sykmeldte.
Komiteen viser til arbeidslinja,
dvs. tiltak som går ut på å holde folk
i eller hjelpe dem inn i arbeid, slik at flest mulig fortsetter
i arbeid framfor å motta passiv trygdestønad.
Arbeidslinja betyr at virkemidler og velferdsordninger – enkeltvis
eller samlet – utformes, dimensjoneres og tilrettelegges
slik at de støtter opp under målet om arbeid til
alle (Velferdsmeldinga). Omfanget av utbetalinger må ses
i lys av dette. Komiteen mener at både for
den enkelte arbeidstaker og fra et samfunnsøkonomisk synspunkt
vil det være av stor betydning at arbeidstakere ikke faller
helt ut av arbeidslivet. Komiteen mener at arbeid gir den enkelte økonomisk
selvstendighet og sosial tilhørighet. Komiteen viser
til trygdekontorenes ansvar for å bidra til å hindre
at sykmeldte arbeidstakere unødig blir utstøtt
fra arbeidslivet på grunn av passivisering og manglende
tilbud om tiltak. Komiteen viser også til nyere
forskning som viser at passivitet ofte kan forverre tilstanden for
den sykmeldte.
Komiteen har registrert at nesten
samtlige trygdekontorer i undersøkelsen opplever at mangel
på ressurser hemmer dem i deres oppfølgingsarbeid,
og mange har opplyst at oppfølging av sykmeldte krever
mer ressurser enn trygdekontoret finner det forsvarlig å kunne bruke.
Ifølge trygdekontorene går dette i særlig
grad ut over kontakten med de sykmeldte og arbeidsgiverne. Komiteen har
merket seg at oppfølging av sykmeldte har vært
et prioritert og fokusert tema i etatsstyringsdialogen mellom departementet
og Rikstrygdeverket, og at oppfølgingen av sykmeldte er
omtalt jevnlig i St.prp. nr. 1 og i sentrale styringsdokumenter. Komiteen konstaterer
imidlertid at dette ikke ser ut til å ha vært
offensivt og målrettet nok.
Komiteen har merket seg at undersøkelsen
viser mht. bruken av de 100 stillingene som ble tilført
etaten i forbindelse med attføringsreformen i 1993, er
bare en tredjedel direkte brukt til oppfølging av sykmeldte.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen
viser til at stillingene, både ved tildelingen av nye tidsbegrensede
stillinger og ved omgjøringen til faste stillinger, var
forutsatt brukt til oppfølging av langtidssykmeldte. Komiteen viser
til at Riksrevisjonen mener at så lenge tilgangen til rehabilitering
og uførepensjon vil avhenge av det oppfølgingsarbeidet
som gjøres i sykmeldingsfasen, burde bruken av de øremerkede stillingene
ha vært konsentrert nettopp om denne tidlige fasen.
Komiteenmener
at dette kan tyde på for lav prioritering av selve oppfølgingsarbeidet
selv om over 90 prosent av ressurstilførselen ifølge
departementet er brukt til arbeid med sykepenger, rehabilitering
og uførepensjonering.
Komiteen har merket seg at det
har vært en vridning mot å fokusere på nivået
på sykefraværet til å fokusere på bruk
av aktive tiltak som yrkesrettet attføring, aktiv sykmelding
(bedriftsintern attføring) og graderte sykepenger. Komiteen er
enige i dette. Komiteen synes det er en svakhet at
det ikke er utviklet gode nok systemer som gjør
det mulig å vurdere om tiltakene gir raskere tilbakeføring
til arbeid, slik at man vet om og i hvilken grad tiltakene virker
på sykefraværet. Komiteen viser
også til at det er uheldig å sette klare mål
for eksempel om at sykmelding 2 skal være mottatt i tide
(innen åtte uker), samtidig som etaten manglet konsesjon
fra Datatilsynet for å kunne måle forsinkelser
maskinelt. Det hersker dermed usikkerhet mht. andel sykemelding
2 som mottas i tide.
En annen målsetting var å øke
kvaliteten på oppfølgingen, kvalitet på 12-ukersvedtak,
kontakt med leger, sykemeldte og arbeidsgivere. Det er bare i få saker
at trygdekontorene har kontakt med de ulike aktørene. Komiteen er
enig med Riksrevisjonen i at omfanget og intensiteten i innsatsen
for å følge opp handlingsplan for oppfølging
av sykmeldte, fase II om kvalitativ oppfølging, synes lav. Komiteen viser
for øvrig til at dette arbeidet er fulgt opp i etatens
mål og prioriteringer for 1999 og 2000.
Ifølge Riksrevisjonen er målsettingen
om økt bruk av aktiv sykmelding nådd, jf. at andelen
er økt fra 0,8 pst. av de sykmeldte i 1995 til 3,9 pst.
i 1998. Det gjelder omlag 12 500 personer. Dette er etter komiteens mening
en god ordning som brukes altfor lite. Graderte sykepenger ligger
stabilt på 20 pst, og for yrkesrettet attføring
er det minimal endring. Komiteen vil understreke
at dette ikke er tilfredsstillende økninger. Etter komiteens mening
må en økning betraktes ut fra en mer ambisiøs
målsetting i forhold til det totale antall sykemeldte.
Komiteen har merket seg at Trygdeetaten
mener det er mulig å øke bruk av attføring.
Slik økning avhenger også av arbeidsmarkedsetaten,
som har hovedansvar for yrkesrettet attføring.
Den lave bruken av tiltak må ses i
sammenheng med at trygdekontorene ikke har etablert tilstrekkelig
nær kontakt med den sykmeldte, behandlende lege og arbeidsgiver
i tråd med Attføringsmeldingen. Etter komiteens mening
er denne kontakten en forutsetning for å nå målsettingene.
Komiteen viser til at det i 40
pst. av sakene utover 12 ukers sykmelding, ikke er dokumentert kontakt mellom
etaten og andre aktører. Dette synes å være
for lavt, selv om en er oppmerksom på at ikke alle sykmeldte
har behov for individuell oppfølging. Kontakten mellom
trygdekontor og lege består vesentlig av utveksling av
standardblanketter. Mulige oppfølgingsvedtak diskuteres
lite mellom lege og trygdekontor. Også kontakten med arbeidsgiver
er lav og stort sett begrenset til aktiv sykmelding. Rådgivende
lege brukes lite og i liten grad til mulige oppfølgingstiltak. Etter komiteens mening
kan dette være noe av årsaken til at målsettingen
fra attføringsmeldinga ikke er nådd.
Komiteen har merket seg at trygdekontorene ifølge
Riksrevisjonens rapport forklarer den lave innsatsen med at oppfølging
av sykmeldte krever mer ressurser enn de finner forsvarlig å bruke,
og at datautstyr og utilfredsstillende datastøtte på saksområdet
virker hemmende i oppfølgingsarbeidet. Dette går
mest utover den utadrettede kontakten med den sykmeldte og arbeidsgiverne,
samt at tidsfristen på 12-ukersvedtakene gjør
at kvaliteten blir salderingspost.
Komiteen viser til at Rikstrygdeverket
erkjenner at den kvalitative siden i oppfølgingsarbeidet
har vært for lite vektlagt. Komiteen viser
også til at det i rapporten fra Riksrevisjonen hersker
usikkerhet mht. trygdeetatens påvirkning av sykefraværet.
Etter komiteens mening synes
ikke mål- og resultatsystemet i trygdeetaten å være
godt nok utviklet til å kunne bidra til å fremme
den politiske målsettingen om arbeidslinja. Målbare
kvantitative størrelser har gått på bekostning
av oppfølging av syke mennesker, som er tidkrevende, og
det eksisterer ikke gode systemer for å måle dette
kvalitativt. Komiteen frykter at for mye tid går
med til kontroll, rapporteringer og administrasjon. Etter komiteens mening
bør departementet gjennomgå trygdekontorenes rolle,
oppgaver og virkemidler i oppfølgingen av sykmeldte og
de ulike aktørenes ansvar og rolle med tanke på å finne
ut hvorvidt det er hensiktsmessig bruk av ressurser, og hvorvidt
de reelle problemene blir riktig fokusert. Komiteen utelukker
ikke at det kan være for mange aktører som er
involvert i oppfølgingen av sykmeldte. Komiteen mener at
arbeidsgivere bør ta et større ansvar for oppfølging
av sykmeldte.
Riksrevisjonen har i denne sammenheng undersøkt trygdeetatens
oppfølging. Etter komiteens mening er årsaksforholdene
komplekse. For å komme til bunns i årsakene til
at man har kommet for kort i oppfølgingen av sykmeldte,
mener komiteen at man burde gjennomføre
en mer omfattende undersøkelse hvor alle aktørers
innsats og rolle ble kartlagt.
Komiteen ser med bekymring på at
det synes å være relativt svak samhandling mellom
trygdkontor, helsetjenesten og arbeidsplasser. Manglende koordinering
og samarbeid mellom offentlige etater er et ikke ukjent fenomen. Komiteen har
videre merket seg at trygdeetaten trolig har begrensete muligheter
til å påvirke det samlete sykefraværet,
og ber derfor departementet vurdere virkemidler og muligheten for omfordeling
av oppgaver og virkemidler mellom de mest aktuelle aktørene. Komiteen mener
at det bør vurderes å innføre incentiver/virkemidler
for eksempel at arbeidsgivere som gjør en innsats for å redusere sykefraværet,
innrømmes økonomisk gevinst fra myndighetenes
side, gitt at de utformes slik at man fortsatt kan opprettholde
arbeidslinja. Komiteen mener også at ledere
i større grad må vurderes ut fra hvor godt arbeidsmiljøet
er og hvor stort sykefraværet er på arbeidsplassen.
Komiteen har merket seg at enkelte
mener at tiltakene ikke nødvendigvis reduserer sykefraværet,
men at sykefraværet kan være sysselsettingsstyrt. Komiteen viser
til at mye av økingen i sykefraværet på 1990-tallet
har sammenheng med at det blir stadig flere med gjentatte og varige
sykefravær, samtidig som sysselsettingen har vært
høy og stigende. Likevel er det ikke tilstrekkelig dokumentert årsakssammenhenger her,
også andre faktorer kan virke inn. I tillegg er det en
stor økning i antall uførepensjonerte.
Komiteen er kjent med en rekke
rapporter fra flere forsøk som har positive erfaringer
med ulike tiltak for å redusere sykefraværet. Komiteen er
også kjent med at Sandman-utvalget arbeider med disse spørsmålene. Komiteen mener
på denne bakgrunn at departementet bør dokumentere
sammenheng mellom tiltak og sykefravær og informere Stortinget
om dette på en egnet måte.
Komiteen viser til at omfanget
av kostnadene til sykemeldte i dag utgjør en svært
stor andel av Folketrygdens utbetalinger. I tillegg kommer de samfunnsmessige
kostnader. NHO antyder beløp opp mot 70-80 mrd. kroner årlig
om man tar med utbetalinger til sykelønn, uføretrygd
og rehabilitering. Dette er for det meste passive overføringer.
Etter komiteens mening er dette et meget stort beløp
og vil understreke at alle parter bør bidra for å redusere
disse kostnadene.
Komiteen viser til at det er
en forholdsvis omfattende satsing på helsetjenester, oppfølging
av sykmeldte, rehabilitering, forsøksvirksomhet og informasjon,
bl.a. med bakgrunn i årsbudsjetter, Rehabili-teringsmeldinga,
Utjamningsmeldinga, sykefraværsforsøk, idébank
for sykefraværsarbeid osv. Komiteen mener
likevel at departementet bør ta initiativ til en mer offensiv
handling for å forebygge sykmelding, uførepensjonering
og få sykmeldte raskere tilbake i arbeid.
Komiteen mener videre at den
dokumenterte dårlige kontakten i oppfølgingssaker
mellom trygdekontor og lege, og trygdekontor og arbeidsgiver er
særlig bekymringsfull. Det framgår også at
kontakten mellom den sykmeldte, lege/helsevesen og arbeidsgiver
ikke har vært god nok. Komiteen er imidlertid
kjent med at fylkestrygdekontorene i henhold til etatens mål
og prioriteringer for 2000 skal utarbeide planer for kontakt med
helsetjenesten og arbeidsgivere lokalt.
Det er etter komiteens mening
nødvendig at trygdeetaten intensivere sitt kontakt- og
informasjonsarbeid mot rettet bedrifter, BHT og helsepersonell om aktive
tiltak for å hindre utstøtning fra arbeidslivet.
Komiteen har merket seg at både
NHO og LO mener at passive økonomiske virkemidler må gjøres aktive
og gå til de som skal gjøre sykefravær-
og attførirngsarbeidet i bedriften, den sykmeldte og BHT. Komiteen ber
departementet fremme tiltak som bidrar til at passive stønadsmottakere
i større grad kan komme over i aktivitet.
Komiteen mener at god helse,
friske bedrifter og friske arbeidstakere vil være et av
våre fremste konkurransefortrinn med økende globalisering
og konkurransepress. Det er derfor i alle parters interesse at man
lykkes med arbeidslinja. Komiteen vil understreke
at ønsket om at også mennesker med lav arbeidsevne
er i arbeid vil ha samfunnsmessige kostnader. Komiteen mener
likevel at det er riktig vei å gå.
Komiteen understreker den betydning
et godt arbeidsmiljø har for omfanget av sykmeldte. Et
godt arbeidsmiljø styrker både arbeidstakeres
fysiske og psykiske helse. Et godt arbeidsmiljø er først
og fremst et lederansvar. Mange arbeidsgivere som har satset på å bedre
arbeidsmiljøet og å senke sykefraværet,
har lykkes med det.
Komiteen viser til at det gjennom
mange år har vært gjengs mening at enten var man
syk eller frisk. I dag mener man at de fleste er på en
skala fra syk til frisk. Etter komiteens mening bør
vi i større grad rette fokus på hvor frisk man
er og hvor mye man kan arbeide i sykeperioden fremfor å henvise
folk til passivitet. Særlig ved skjelett- og muskelplager,
mentale lidelser og hjerte/karsykdommer er det bedre med
aktivitet framfor passivitet. (Fra heftet ”Aktivitet som medisin”).
Disse plagene står for den største delen av sykemeldingene
her i landet.
Komiteen ser ikke bort fra at
praktiseringen med full sykmelding hadde sin hensikt da sykdomsårsakene og
-forløpet var annerledes enn i dag. Komiteen ønsker
ikke å svekke dagens ordninger. Tvert imot er det grunner
til å styrke arbeidet med oppfølging av sykmeldte,
forutsatt at ordningen fungerer etter hensikten.
Komiteen stiller spørsmål
om vi har tilpasset regelverket og virkemidlene godt nok i forhold
til dagens situasjon og utfordringene framover.
Komiteen viser til at årsakene
til stort og langvarig sykefravær er sammensatt. Komiteen mener dette
bl.a. har sammenheng med tøffe krav på arbeidsmarkedet
og stress i arbeidssituasjonene. Komiteen mener derfor
helsearbeidet i større grad må være innrettet
mot det forebyggende arbeidet.
Komiteen viser til at arbeidsgiveren
i dag kan utvide egenmeldingsordningen både med hensyn
til antall dager og antall ganger egenmelding kan brukes pr. år. Komiteen viser
til at det er åpnet adgang til forsøk med utvidet
bruk av egenmeldinger med sikte på å forankre
ansvar for sykefraværet og tilretteleggende tiltak i større
grad til arbeidsplassen.
Komiteen viser til at erfaring
og forskning viser at jo lenger et sykefravær varer, jo
mindre er sjansen for å komme tilbake i ordinært
arbeid. Over halvparten av de som er sykmeldt i mer enn tre måneder
kommer ikke tilbake til jobb. Tidlig intervensjon er derfor viktig.
Derfor må man komme tidligst mulig i gang med aktivitet
og tilrettelegging på arbeidsplassen. Lederes oppfølgingsansvar
og tillitsvalgtes ansvar og engasjement er også viktig.
Forskning viser at forebyggende arbeid kan gi
gode resultater og hindre at arbeidstakere støtes ut av arbeidslivet. Komiteen mener
at slik innsats bør styrkes.
Komiteen viser til brev fra sosialministeren
hvor hun sier seg enig i at arbeidsgiveren har hovedansvaret for
forebygging av sykefravær, oppfølging og tilrettelegging
av arbeidet for den sykmeldte, og at hun bl.a. har merket seg LOs
og NHOs synspunkter om behov for endrede rammebetingelser for å kunne
ivareta oppfølgingsansvaret bedre. Komiteen går
ut fra at dette også vil bli vurdert av Sandman-utvalget
som skal utrede tiltak for å redusere sykefraværet
og tilgangen på nye uførepensjonister.
Komiteen viser til notat fra
trygdedirektøren hvor han gjennomgår Rikstrygdeverkets
planer. Komiteen er enig i trygdedirektørens
påpekninger når det gjelder trygdeetatens oppfølging
skal rettes mot sykmeldte som har behov for tiltak og oppfølging. Komiteen har
merket seg at trygdeetatens satsning på oppfølgingsarbeidet
har skjedd i en situasjon med sterk volumøkning innen de
sykdomsrelaterte ytelsene, mens det ikke har skjedd en tilsvarende økning
av administrative ressurser. Komiteen har også merket seg
at da trygdeetaten ble gitt en ny og mer utadrettet rolle, skjedde
dette bl.a. fordi andre instanser i liten grad fanget opp sykmeldte
med behov for tiltak utover medisinsk behandling.
Komiteen finner det naturlig
at trygdeetaten har iverksatt en del nye tiltak for å nå målsettingene
om oppfølging av sykmeldte. Komiteen mener
at resultatene tidligere ikke har vært tilfredsstillende.
Etter komiteens oppfatning kan det på bakgrunn
av tidligere erfaringer likevel herske noe tvil om dette er tilstrekkelig. Komiteen ønsker
derfor en bredere vurdering av om vi i dag har de rette strukturer
og regelverk for å nå målsettingene. Komiteen ber departementet
utrede om ordningen om oppfølging av sykmeldte er slik
at den kan fungere tilfredsstillende, og hvorvidt vi har det praktiske
oppfølgingsapparat som er nødvendig.
Komiteen har merket seg at Regjeringen
i Utjamningsmeldinga har tatt til orde for en mykere arbeidslinje,
med tiltak som innebærer større fleksibilitet
og bedre tilpasning til den enkeltes helse og arbeidsevne, og at
regjeringen har nedsatt et bredt sammensatt offentlig utvalg til å utrede
sykefravær og uføretilgang (Sandman-utvalget).
Komiteen er bekymret over at
arbeidet med oppfølging av sykmeldte kan se ut til å ha
gitt så små dokumenterte resultater foreløpig. Komiteen vil
på denne bakgrunn be Regjeringen fremme en stortingsmelding om
sykefravær og uførepensjonering, herunder vurdering
av virkemidler, kunnskap, kompetanse og ressurser, samarbeid mellom
etater, som trygdeetat, arbeidsmarkedsetat, sosialtjeneste og helsetjeneste, arbeidsplass
og den sykmeldte m.v.
Meldingen bør også ta opp
hele bredden av aspekter som Riksrevisjonens undersøkelser
viser med særlig vekt på mål- og resutatsystemets
innvirkning på resultatoppnåelse. I tillegg mener komiteen at
en stortingsmelding må vektlegge de problemstillinger som kommer
fram i LOs og NHOs synspunkter i forbindelse med denne saken.
Komiteen kan ikke se at Sandman-utvalgets
mandat skulle stå i motsetning til dette. Tvert imot bør Sandman-utvalget
også gjennomgå disse forholdene grundig og særlig
de forhold som er påpekt i Riksrevisjonens undersøkelse.
Komiteen har merket seg at RTV
vil øke bruken av kjøp av helsetjenester.
Komiteen ber om at man gjennomgår
konsekvensene av kjøp av helsetjenester med tanke på hvorvidt dette
fortrenger de som allerede står på venteliste, hvilke
typer tjenester det er snakk om, og i hvilken grad kjøpet
skjer ved offentlige og private helsetilbud. Stortinget bør
også gjøres kjent med de samfunnsøkonomiske
besparelser som oppnås ved kjøp av helsetjenester.