Et sentralt mål for norsk bistand er å bidra til en forsvarlig forvaltning av jordas miljø og mangfold. Ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 19 (1995-1996), jf. Innst. S. nr. 229 (1995-1996), ble det nedfelt fire temaer som den miljørettede bistanden skal konsentreres rundt: utvikling av bærekraftige produksjonssystemer, vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold, redusert forurensing av jord, luft og vann, og kulturminnevern og forvaltning av naturmiljøets kulturelle verdier. Stortinget understreket betydningen av arbeidet med retningslinjer for hvordan miljøaspektene skal håndteres i prosjektene og prinsippet om mottakeransvar, det vil si at mottaker er ansvarlig for planlegging, gjennomføring og oppfølging av tiltak. Dette svekker likevel ikke de høye krav som stilles til oppfølging og kontroll fra norsk side.
Omfanget av miljørettet bistand har siden 1980-årene hatt en kraftig økning i volum og andel av total bistand. I 2000 utgjorde samlet norsk bistand med miljø som hovedmål eller delmål 1176 mill. kroner. Midlene forvaltes både av Utenriksdepartementet og NORAD.
Riksrevisjonen har undersøkt integreringen av miljøhensyn i NORAD-finansierte bistandstiltak og hvilke resultater dette arbeidet kan vise til. Det har blitt foretatt en gjennomgang av 11 bistandstiltak i Tanzania og Sri Lanka under resultatområdene økonomisk og sosial utvikling. Videre er ODA-godkjent bistand for perioden 1998-2000 gjennomgått for å vise volum og tematisk og geografisk innretning på den miljørettede bistanden.
Miljørettet bistand blir brukt som en fellesbetegnelse på to ulike typer aktiviteter: bistandstiltak som har som primært siktemål å forbedre miljøet, ofte omtalt som miljøspesifikk bistand, og aktiviteter som søker å integrere miljøhensyn i bistandstiltak av alle slag, for slik å unngå miljøforringelse som følge av tiltaket.
Undersøkelsen viser at bevilgningene
til miljørettet bistand har ligget på et høyt
nivå i perioden 1998 til 2000. I 2000 ble ca. 1,2 mrd.
kroner, eller ca. 11 pst. av bistanden totalt, benyttet til miljørettet
bistand. Om lag tre fjerdedeler av denne ble gitt som bilateral
bistand via NORAD. Når det gjelder Norges prioriterte samarbeidsland,
mottok Mosambik, Tanzania, Zambia og Etiopia mest (bilateral) bistand
totalt i 2000. Sammen med Sri Lanka er det også disse landene
som mottar mest bistand klassifisert med miljømål
i NORADs prosjektdatabase.
Det går fram av undersøkelsen
at det ikke har latt seg gjøre å fordele kvantitativt
den miljørettede bistanden i forhold til de fire temaene
som ble nedfelt ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 19 (1995-1996)
på bakgrunn av NORADs statistikkdatabase alene. Det har heller
ikke vært mulig å framskaffe en oversikt over hvor
stor andel av bistandsmidlene totalt som brukes for å unngå miljøforringelse
i bistanden generelt. NORAD har de senere årene rapportert
på de fire områdene i form av en overordnet deskriptiv
beskrivelse. Undersøkelsen gir grunn til å spørre
hvorvidt rapporteringen av miljørettet bistand tilbake
til Stortinget gir tilfredsstillende informasjon om hvordan midlene
er benyttet, og hvilke resultater som er oppnådd.
Alle bistandstiltak som mottar finansiering
fra NORAD, skal vurderes i forhold til miljøkonsekvenser. Selv
om grad av involvering og oppfølging fra norsk side skal
vurderes i det enkelte tilfelle og i forhold til den enkelte mottaker,
ligger det norske kontrollansvaret fast, særlig i planleggingsfasen.
Undersøkelsen viser at miljø er
omtalt i forberedelsesfasen av alle tiltakene, men at det er stor
forskjell mellom Tanzania og Sri Lanka med hensyn til i hvilken grad
de miljøvurderingene som ligger til grunn for omtalen,
er synliggjort og begrunnet. For Tanzania er miljøomtalen
fulgt opp med begrunnelser for de avgjørelsene som er fattet
når det gjelder integrering av miljøhensyn. Det
er blitt foretatt miljøkonsekvensanalyse for tre av de
seks gjennomgåtte tiltakene, og miljøkonsekvensene
er blitt fanget opp på en tilfredsstillende måte,
med ett unntak. For Sri Lanka viser undersøkelsen at i
fire av fem tiltak er miljøvurderinger ikke synliggjort,
og det foreligger ikke tilfredsstillende begrunnelse for hvorfor
miljøkonsekvensanalyse er unnlatt. Det femte tiltaket ivaretar
miljøkomponenten på en tilfredsstillende måte.
I gjennomføringsfasen er det betydelige
svakheter i måten NORAD har fulgt opp integreringen av
miljøhensyn på overfor de samarbeidende institusjonene
i Tanzania og Sri Lanka, og måten dette er dokumentert på.
Unntaket fra dette gjelder et prosjekt der Norges bidrag er et renseanlegg.
Det er ikke dokumentert noen dialog om miljøhensyn mellom
Norge og Sri Lanka i denne fasen. Undersøkelsen viser at
ambassadens oppfølging av ett av distriktsutviklingsprogrammene
er særlig mangelfull, sett i forhold til områdets økologiske
sårbarhet og at det her ble utarbeidet retningslinjer for
integrering av miljøhensyn til bruk i hver komponent i
programmet. I Tanzania viser NORADs dokumentasjon en beskjeden grad
av oppfølging av miljøhensyn underveis i gjennomføringsfasen.
Det framgår imidlertid at de ansvarlige institusjoner i
både Tanzania og Sri Lanka til en viss grad har fulgt opp integreringen
av miljøhensyn underveis, og at det i noen tiltak har vært
en dialog med NORAD om dette, selv om dette ikke framgår
av skriftlige referater. Utbyggingen av vannkraftverket Lower Kihansi
er på den annen side solid dokumentert og viser at integreringen
av miljøhensyn her er blitt tatt alvorlig.
Ifølge rapporten er det uten tvil en
komplisert oppgave å skulle ivareta og prioritere mellom
det høye antallet prinsipper for norsk bistand som er vedtatt
av Stortinget. NORAD blir overlatt den vanskelige oppgaven å prioritere
mellom alle målene, siden det ikke finnes styringsdokumenter
som definerer dette. Undersøkelsen peker på at
NORADs ansvar for kontroll og dokumentering ikke faller bort, selv
om mottakerlandet har ansvaret for tiltaket.
Av de 11 utvalgte tiltakene er fire avsluttet.
Med ett unntak er det ingen spor etter ivaretatte miljøhensyn
til tross for at det har vært en forutsetning om at miljøhensyn
skulle integreres. Det stilles i undersøkelsen spørsmål
ved om NORAD samlet sett har oppfylt sitt kontrollansvar. Mangelfull
dokumentasjon gjør det vanskelig å se hvilke resultater
en integrering av miljøhensyn har ført til. NORAD
har ikke fulgt UDs pålegg om å utvikle et rapporteringssystem
som synliggjør resultatene av å integrere miljøhensyn
i bistanden. Det er grunn til å spørre om rapporteringen
tilbake til Stortinget gir relevant informasjon om hvilke resultater som
er oppnådd.
Undersøkelsen gir indikasjoner på at
NORADs eget system for miljøvurderinger ikke benyttes i
de innledende vurderingene. At henvisningen til disse håndbøkene
nå er fjernet i NORADs nye manual, bekrefter inntrykket
av at dette systemet ikke har vært hensiktsmessig i saksbehandlingen.
Det er imidlertid grunn til å stille spørsmål
ved NORADs beslutning om ikke å erstatte det systemet som
er fjernet med en oppdatert håndbok, slik det var forutsatt
i tidligere tildelingsbrev fra Utenriksdepartementet og virksomhetsplaner
for etaten. Undersøkelsen viser til at de fleste multilaterale og
bilaterale givere har egne håndbøker for miljø som skal
benyttes i saksbehandlingen. Det er særlig behov for veiledning
i forberedelsesfasen før et tiltak får støtte
og innen sektorer som kan ha stor miljørisiko, og der det
derfor er grunn til å være på vakt. Det
er en svakhet ved den nye manualen til NORAD at den ikke har et
bindende system til støtte for saksbehandler for å klassifisere
og vurdere tiltak i de innledende vurderingene og begrunne de vedtakene
som fattes. Det er viktig å ha eksplisitte krav til når
i prosessen en skal vurdere å hente inn miljøfaglig
kompetanse, og innenfor hvilke typer tiltak dette er mest relevant.
Omleggingen til programbistand representerer
også en utfordring når det gjelder å vurdere
miljørisiko for et program med mange delprosjekter, og
dette er ikke omtalt i den nye bistandsmanualen til NORAD. Det er heller
ikke angitt for hvilke typer programmer eller sektorer det er særlig
viktig å foreta innledende miljøvurderinger.
Utenriksdepartementet finner Riksrevisjonens
kommentarer nyttige og vil benytte disse i arbeidet med å forbedre
bistandsadministrasjonen. Det er dialog med NORAD om hvordan resultatrapporteringen
på de fire prioriterte temaområdene for miljørettet
bistand kan bedres. Det vil bli vurdert hvordan det mer systematisk kan
dokumenteres innsats for og resultater av å redusere miljøforringelse.
NORADs bistandshåndbok er under revidering. Miljørapporteringer
skal inngå i mandat for dialog for alle relevante tiltak
og dokumenteres i saksbehandlingen.
Departementet vil vurdere om det er hensiktsmessig å innføre
sjekklister og se på alle rutiner for oppfølgingen
av prosjekter og programmer i gjennomgangen av bistandshåndboka,
bl.a. sikring av dokumentasjon av faglige vurderinger i oppfølgingen.
Regionavdelingenes kontroll av ambassadene og rutinene for avslutning av
tiltak vil bli vurdert.
Departementet har merket seg Riksrevisjonens
påpeking av at NORADs ansvar for kontroll og dokumentering
av miljøhensyn ikke faller bort, selv om mottakerlandet
i tråd med prinsippet om mottakeransvar har ansvaret for
tiltaket. Departementet understreker at det ønsker en nær
dialog med Riksrevisjonen om den videre oppfølgingen på området.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at miljø er omtalt i forberedelsesfasen av alle tiltakene
som er gjennomgått, men at det varierer i hvilken grad
de miljøvurderingene som ligger til grunn for omtalen,
er synliggjort og begrunnet. Riksrevisjonen har merket seg at Utenriksdepartementet
i det videre arbeidet med bistandshåndboka vil påse
at miljø blir vurdert og dokumentert på en tilfredsstillende
måte allerede i forberedelsesfasen, og at det vil bli vurdert
om det er hensiktsmessig å innføre egne sjekklister
for denne fasen.
Det kan stilles spørsmål ved
om Stortinget får tilfredsstillende informasjon om hvordan
midlene er fordelt og hvilke resultater som er oppnådd.
Det er svakheter i måten NORAD integrerer
miljøhensyn på i gjennomføring og avslutning
av prosjekter i samarbeid med mottakere i Tanzania og Sri Lanka. Riksrevisjonen
konstaterer at departementet vil vektlegge arbeidet med dokumentasjon.
Det er ikke utviklet et rapporteringsystem som synliggjør
resultatene av å integrere miljøhensyn i bistanden.
Det kan synes som det er til dels ulik forståelse mellom
ambassadene av hvordan tiltak skal følges opp, og det stilles
spørsmål ved om oppfølgingsrutiner er
kommunisert når det gjelder ansvar for kontroll og dokumentering
av miljøhensyn.
Utenriksdepartementet har i brev av 9.oktober
2002 svart:
"Riksrevisjonens vurderinger og påpekninger
er svært nyttige og kan prinsipielt brukes på minst
tre ulike måter: i arbeidet for å sikre at gjeldende
retningslinjer blir fulgt på en systematisk måte
og at dette kan dokumenteres; som grunnlag for å forbedre
eller utarbeide nye retningslinjer; og som grunnlag for å vurdere justering
av opprinnelige mål og prioriteringer dersom det viser
seg at det f.eks. på en kostnadseffektiv måte ikke
lar seg gjøre å dokumentere framdrift og resultater.
Disse ulike tilnærmingene må også inngå i
den videre dialogen med Direktoratet for utviklingssamarbeid (NORAD).
Det
har gjennom flere år blitt rapportert på omfanget av
den samlede miljørettede bistanden, både bistand hvor
miljøinnsats av ulik type er hovedmål og hvor miljøkomponenter
er integrert i andre tiltak (miljø som delmål).
Dette har vært mulig fordi det er etablert særnorske
målkoder for miljøinnsats, utover OECD/DACs sektorkoder.
Som også Riksrevisjonen påpeker i sin rapport,
er den dokumenterte samlede norske miljøinnsatsen innenfor
utviklingssamarbeidet betydelig, 1,2 mrd. kroner i 2000. I 2001
hadde for øvrig den miljørettede innsatsen økt
til nærmere 1,4 mrd. kroner.
Den norske bistandsstatistikken
er i det alt vesentlige basert på felles OECD/DAC
koder. Dette er slik det bør være. I NORADs tilfelle
innebærer dette at DAC-koder og underkoder legges inn for
det enkelte tiltak i direktoratets økonomiforvaltningssystem.
DACs koder og underkoder for miljørettet bistand samsvarer
imidlertid bare i begrenset grad med de fire temaene innenfor miljørettet
bistand som er nedfelt i St.meld. 19 (1995-96) og Innst. S. nr.
229 (1995-96). Det er årsaken til at det hittil ikke har
vært mulig å fordele den miljørettede bistanden
kvantitativt på de fire temaene, men spørsmålet
vil bli fulgt opp i den videre dialogen med direktoratet.
Departementet
vil imidlertid allerede nå påpeke mat utvikling
og bruk av egne systemer for rapportering ved siden av den regulære økonomiforvaltningen,
er ressurskrevende og bør etter Departementets syn bare finne
sted i ytterst spesielle tilfelle. Et spørsmål
som vil bli vurdert, er om det innenfor DACs relevante sektorkoder,
dvs. også sektorer utover den rene miljørettede innsatsen,
er mulig å identifisere underkoder som er relevante i forhold
til de fire definerte temaene innenfor den miljørettede
bistanden. Statistikkrapporter basert på slike underkoder
vil kunne bidra til å bedre rapporteringen til Stortinget,
men det anses ikke som sannsynlig at slike rapporter fullt ut kan
dekke den samlede norske innsatsen opp mot de fire temaene innenfor
den miljørettede bistanden. Det vil uansett være
nødvendig å avveie innholdet i rapporteringen opp
mot kostnadene og - om det viser seg nødvendig - vurdere å justere
og konkretisere tidligere fastsatte mål på en
slik måte at de i større grad blir etterprøvbare.
NORAD
har en omfattende bistandshåndbok som skal legge til rette
for sikring av kvalitet i utviklingssamarbeidet. Bistandshåndboken
inneholder også krav til vurdering av bærekraftselementer,
herunder miljø. Riksrevisjonens gjennomgang viser imidlertid
at retningslinjene ikke har vært fulgt på samme
måte i de to landene som inngår som "case studier"
i Riksrevisjonens undersøkelse og også at oppfølgingen
i hvert av de to landene har variert på ulike stadier i
prosjektsyklusen og mellom prosjekter. Departementet vil derfor ta
opp med NORAD hvordan direktoratet kan bedre sine rutiner for å påse
at de til enhver tid gjeldende retningslinjer blir systematisk fulgt
og at dette kan dokumenteres på en tilfredsstillende måte.
Dette er dels et spørsmål om tilgjengeligheten
av verktøy som kan brukes i oppfølgingen av retningslinjene.
NORAD vurderer i denne sammenheng på nytt den tidligere
beslutningen om ikke å utarbeide en miljøhåndbok
og også alternativer som innføring av sjekklister
slik Riksrevisjonen viser til.
Riksrevisjonens påpekninger
av svakheter i oppfølging av retningslinjene på dette
punkt reiser også spørsmål om retningslinjene
er tilstrekkelig klare og har et ambisjonsnivå som ivaretar
kryssende hensyn til kvalitet og effektivitet. Dersom dette viser
seg ikke å være tilfelle, vil det være
hensiktsmessig å justere retningslinjene. Et relevant spørsmål
vil f.eks. være hva man eventuelt vil tape på å avgrense
kravene til miljøkonsekvensanalyser til nærmere
definerte sektorer som antas å ha stor risiko for negative
miljøkonsekvenser. Departementet anser det imidlertid ikke
som en naturlig konsekvens av prinsippet om mottakeransvar at man
på norsk side unnlater å påse at det
utføres miljøkonsekvensanalyser i henhold til
gjeldende retningslinjer før det fattes beslutning om støtte.
Det
er generelt fortsatt en utfordring for departementet å bedre
den overordnede rapporteringen til Stortinget. Internasjonalt har
det vært en økende erkjennelse av at resultater
- i betydningen "effekter" - vanskelig kan tilbakeføres
til bistand gitt av enkeltland. Det er imidlertid mulig å måle
effekten av de ulike utviklingslands egne bestrebelser og den samlede
bistandsinnsatsen i disse landene. Tilsvarende er det mulig å måle utviklingstendenser
globalt og i ulike regioner. Norge har gjennom FN sluttet seg til
de internasjonale utviklingsmålene, nå kalt
tusenårsmålene, og det legges opp til at den overordnede
rapporteringen til Stortinget skal skje i form av en beskrivelse
av framdriften i å oppfylle disse målene, fulgt
av kvalitative beskrivelser av hvordan Norge har bidratt til utviklingen,
ref. bl.a. St. prp. nr. 1 (2001-2002). I denne sammenheng vil evalueringer,
gjennomført av Norge alene eller i samarbeid med mottakerland
eller andre givere, være et viktig virkemiddel for å bedre
informasjonsnivået i rapporteringen. Den miljørettede
bistanden vil således knyttes opp mot et særskilt
tusenårsmål, "sikre miljømessig bærekraftig
utvikling". For dette målet er det utviklet internasjonalt
anerkjente indikatorer bl.a. når det gjelder andel skogareal,
utslipp av karbondioksid og areal beskyttet for å bevare
biologisk mangfold. Disse indikatorene er også relevante
i forhold til Riksrevisjonens problemstilling mht. å "unngå miljøforringelse".
FNs generalsekretær vil hvert år legge fram tematiske
rapporter, og i 2003 vil ett av temaene være bærekraftig utvikling.
Hvert femte år vil Generalsekretæren legge fram
globale rapporter som dekker alle tusenårsmålene.
De globale rapportene vil være basert på rapporter
som dekker utviklingen fram mot de ulike tusenårsmålene
i det enkelte land. Utenriksdepartementet vil gjøre bruk
av FN-rapportene i den overordnede rapporteringen til Stortinget."
Riksrevisjonen har merket seg at Utenriksdepartementet
i hovedsak er enig i de funn og vurderinger som er gjort i saken,
og at departementet i dialog med NORAD vil følge opp funnene
på flere måter.
Riksrevisjonen vil spesielt påpeke
viktigheten av at kravene til planlegging og rapportering i økonomireglementet
også legges til grunn for bistandsmidler, og at dette ikke
står i motstrid til prinsippet om mottakeransvar.
Riksrevisjonen ser positivt på at NORAD
på nytt vurderer den tidligere beslutningen om ikke å utarbeide en
miljøhåndbok, og at bruk av sjekklister i forberedelsesfasen
av tiltakene også kan være et aktuelt tiltak.