De største utfordringene for kommunesektoren
de nærmeste årene er knyttet til stigende etterspørsel
og økte krav til gode og tilpassede tjenester. Ettersom utgangspunktet
for å møte disse utfordringene er en forholdsvis
svak finansiell situasjon, og kommunesektoren må påregne
stramme inntektsrammer de nærmeste årene, er det
et behov for omstilling og nytenkning.
Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes
Sentralforbund har i samarbeid igangsatt et prosjekt der målsettingen
er et styrket lokaldemokrati og mer robuste kommuner. Gjennom samarbeidsprosjektet
Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling
- vil kommunene få anledning til å sette kommunestruktur
på dagsorden og vurdere om kommunesammenslutning er svaret
på de utfordringene de står ovenfor.
Kommunal- og regionaldepartementet etablerte
i 1995 en database over kommunale og fylkeskommunale organisasjonsdata
for å få en bred oversikt over, og følge
utviklingen i kommunenes organisasjonsendringstiltak.
I proposisjonen presenteres et utdrag av tallmaterialet
i organisasjonsdatabasen og foreløpige tall og konklusjoner.
Det er trolig at hovedmønsteret i de foreløpige
dataene gir en rimelig beskrivelse av situasjonen for kommune-Norge
i dag.
Kartleggingen viser at endringstakten med hensyn
til overordnet administrativ organisering fremdeles må karakteriseres
som høy. I løpet av forrige valgperiode iverksatte
godt over halvparten av de registrerte kommunene (56 pst.) en slik
endring. Nær 1/5 av kommunene oppgir at de planlegger
en slik endring i neste valgperiode.
Kartleggingen i 1995, 1996 og 2000 viste en
tydelig tendens i retning av betydelig delegasjon av myndighet på det økonomiske
området fra politiske organer til administrasjonen.
Også når det gjelder politisk organisering har mange kommuner
gjennomført relativt store endringer i forrige valgperiode.
I 2004 har 2/3 av de kommunene som har svart så langt
oppgitt at de har reorganisert utvalgs- og komitéstrukturen
i løpet av de fire årene siden forrige rapportering.
Nærmere 3/4 av kommunene oppga
at de hadde innført målstyring, resultatstyring
eller virksomhetsplanlegging i 2000. Hver fjerde kommune hadde innført
tiltaket på alle tjenesteområder. I 2004 har andelen
som har innført målstyring økt svakt.
Det er imidlertid verdt å merke seg at målstyringen
er innført på stadige flere tjenesteområder.
Økt bruk av konkurranseeksponering
er et av flere mål Regjeringen har satt for moderniseringsarbeidet
i kommunene. Organisasjonsdatabasen har kartlagt bruk av konkurranse
som virkemiddel i kommunene.
Vel halvparten av kommunene benytter en form
for konkurranseeksponering, mens ti pst. sier at slike virkemidler
er under vurdering, dvs. det foreligger et politisk vedtak om å vurdere
slike virkemidler. Konkurranseutsetting (anbudskonkurranse) er den langt
mest brukte metoden for konkurranseeksponering. Nær halvparten
(46 pst.) av kommunene konkurranseutsetter kommunale tjenester,
og ytterligere vel 6 pst. vurderer å gjøre det. Én
av ti kommuner rapporterer at de benytter seg av offentlig-privat
samarbeid (OPS). Det er 7 pst. av kommunene som svarer at de har
innført brukervalg i den kommunale tjenesteytingen.
Til nå har de tekniske tjenestene vært
mer konkurranseeksponert enn omsorgs- og oppveksttjenestene i norske
kommuner. Kartleggingen fra 2004 viser at det er mye som tyder på at
dette er under endring.
Innenfor pleie og omsorg er det benchmarking,
det vil si systematisk sammenlikning av virksomhetsinformasjon,
som er den klart mest brukte formen for konkurranseeksponering.
Kartleggingen i organisasjonsdatabasen viser
at stadig flere kommuner gjennomfører endringer for å bli mer
serviceorienterte. I 2000 hadde 27 pst. av kommunene innført
servicetorg eller ordning med saksbehandling over disk. Kartleggingen
i 2004 viser at denne andelen har økt til 58 pst. Samtidig
oppgir nær 2/3 av kommunene at søknadsskjemaer
er elektronisk tilgjengelige på Internett. Det er derimot
relativt uvanlig at kommuner tilbyr elektronisk saksbehandling.
I underkant av 20 pst. av kommunene oppgir at de tilbyr elektronisk
saksbehandling på utvalgte områder.
Bruk av servicedeklarasjoner har økt
betraktelig fra 2000 til 2004. I dag har over halvparten av kommunene innført
dette tiltaket, mot ca. 17 pst. i 2000.
I 2004 oppgir omtrent 1/3 av kommunene
som har innført slike deklarasjoner at dette gjelder alle
eller de fleste sektorene.
I tillegg til å bidra til gode rammevilkår
og økt kommunalt handlingsrom, dreier Regjeringens politikk
for modernisering i kommunesektoren seg om å støtte
opp om kommunalt omstillings- og utviklingsarbeid. I proposisjonen
er det en omtale av noen kommunale omstillings- og utviklingsprosjekter
Regjeringen har tatt initiativ til, eller støtter opp om,
bl.a.:
– Stifinneren
- modernisering for velferd.
– Effektiviseringsnettverkene.
– Samarbeidsavtale om utvikling
av kvaliteten i skolen.
– Samarbeidsavtale om kvalitetsutvikling
i pleie- og omsorgstjenesten.
– Utvikling av kommunale indikatorer
og bruk av benchmarking i kommunal sektor.
– Brukervalg i kommunal tjenesteyting.
– Resultatledelse/ balansert
målstyring.
– Referansekommuneprosjektet.
Kommunal- og regionaldepartementet mener at kommunene
ved sin nærhet til innbyggerne er de som er best i stand
til å sørge for sentrale velferdsgoder.
Kommunene har ansvaret for at de kontinuerlig videreutvikler
rollene som gode tjenesteprodusenter og viktige samfunnsutviklere
på lokalt nivå. Statens ansvar vil fortsatt være å sikre
handlingsfrihet og gode rammebetingelser som gir rom for lokalt
tilpassede tjenester. I tillegg vil staten støtte opp om
enkeltprosjekter og lokalt utviklingsarbeid, samt bidra til at erfaringene
med utviklingsarbeid blir gjort tilgjengelig for flest mulig kommuner.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet, er for omstilling av offentlig sektor
og ser det som et mål å få best mulig
velferdstjenester for innbyggerne.
Flertallet mener at målet
for fornyelsesarbeidet i kommunesektoren skal være å bruke
mindre ressurser på administrasjon og mer på tjenester
og velferd for å gi innbyggerne en tryggere og enklere
hverdag.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
mener behovet for endrings- og utviklingsarbeid i kommunesektoren
er stort. Dette flertallet mener at Regjeringen ensidig
har fokus på konkurranseutsetting og privatiseringsløsninger
som virkemiddel for effektivisering av kommunesektoren. Kravet til
effektivisering må ikke gå på bekostning
av kvaliteten på det tilbudet som skal gis. Endrings- og
utviklingsarbeid i kommunene må sette søkelyset
på kvalitetsutvikling, nye samarbeidsrelasjoner, kompetanseutnyttelse
og produktivitetsforbedringer gjennom aktiv medvirkning fra de ansatte.
Dette flertallet viser til den
alarmerende utviklingen i sykefravær og uføretrygding,
og at fokus på stadige omstillinger og sparing går
på helsa løs for de ansatte.
Dette flertallet vil vise til
forsøk i flere kommuner, bl.a. kommunene Sørum,
Steinkjer og Porsgrunn. I evalueringen konkluderer Asplan og NIBR
med at den endringsmetodikken som er utviklet i disse forsøkene,
er en suksess. Evalueringsresultatet viser blant annet økt
produktivitet, bedret tjenestekvalitet, økt medarbeidertilfredshet,
bedret brukertilfredshet, lavere sykefravær og til dels
store innsparinger. Forsøkene har videre ført
til en betydelig styrking av de ansattes endringskapasitet. Dette
flertallet mener dette kan være en framtidsrettet
måte å drive utviklingsarbeid i kommunene på. Dette
flertallet mener Regjeringen bør gi støtte
til flere slike utviklingsprosjekter, som en stimulans til flere
kommuner for å drive utviklings- og endringsarbeid.
Dette flertallet fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen gi støtte
til utviklings- og endringsprosjekter etter samme modell som for
forsøkene i kommunene Sørum, Steinkjer og Porsgrunn."
Dette flertallet er kritisk til
at Regjeringen ønsker utstrakt bruk av konkurranseutsetting
innen kommunesektoren.
Dette flertallet er sterkt uenig
i at pleietrengende eldre skal brukes til prøveprosjekter
for konkurranseutsetting. På grunnlag av de erfaringer
en har med konkurranseutsetting av eldreomsorg, bør alle
slike forsøk stanses inntil vi har hatt en grundig vurdering
av hva dette betyr for både brukerne av tjenestene og de ansatte.
Dette flertallet mener erfaringer
viser at private, kommersielle løsninger innenfor eldreomsorgen har
gitt uverdige forhold for mange eldre. Ytterligere konkurranseutsetting
innenfor helse- og eldreomsorg må stanses inntil konsekvensene
for kvalitet og ansattes arbeids- og lønnsvilkår,
anbudsutforming og oppfølging er skikkelig evaluert.
Dette flertallet fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen sørge
for at ytterligere konkurranseutsetting innenfor helsesektoren og eldreomsorgen
stanses inntil konsekvensene for kvalitet og ansattes arbeids- og
lønnsvilkår, anbudsutforming og oppfølging
er evaluert."
Dette flertallet er kjent med
at konkurranseutsetting av kommunale tjenester har ført
til at arbeidstakernes lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår
er blitt svekket. Dette flertallet mener at kommunene
i sine anbudskriterier bør legge inn som en forutsetning
at tilbydere som gir dårligere lønns-, arbeids-
eller pensjonsvilkår for sine ansatte enn det som er gjeldende
i den enkelte kommune, ikke skal tas med i vurdering av anbudet.
Dette mener dette flertallet vil motvirke at arbeidstakernes
rettigheter forringes som følge av konkurranseutsetting.
Dette flertallet fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremme
forslag for Stortinget som sikrer at arbeidstakernes lønns-,
arbeids- og pensjonsvilkår ikke svekkes som følge
av konkurranseutsetting av offentlige tjenester."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti vil understreke at økt
konkurranse om arbeidskraft og kompetanse, større forventninger
fra innbyggerne til tjenestetilbudet og begrensede økonomiske
ressurser vil være de største utfordringene for kommunesektorene
de nærmeste årene. Særlig vil dette være
utfordrende for de mange små kommunene.
Disse medlemmer er enige i at
det vil være et stort behov for omstilling og nytenkning
i kommunesektoren, samt at sterkere og mer robuste kommuner vil
være en forutsetning for å kunne opprettholde
et likeverdig tjenestetilbud og et velfungerende lokaldemokrati
i alle deler av landet.
Disse medlemmer vil tilbakevise
at Regjeringen har ensidig fokus på konkurranseutsetting
og privatiseringsløsninger som virkemiddel for effektivisering
for kommunesektoren. Disse medlemmer viser til at
Regjeringen omtaler konkurranseutsetting som et av mange virkemiddel
for å kunne gi et bedre tjenestetilbud. Disse medlemmer viser
videre til at Regjeringen i 2004 startet et arbeid med viktige og omfattende
systemendringer, blant annet gjennom å redusere og forenkle
lover og regler rettet mot kommunesektoren, samordning av tilsyn
og gjennom en historisk høy økning i de frie inntektene. Disse medlemmer ser
disse tiltakene som svært viktig for å styrke
lokaldemokratiet og øke den kommunale handlefriheten.
Disse medlemmer mener også at
det er et effektiviseringspotensial i kommunesektoren, og vil i
den forbindelse vise til høringen i komiteen der KS ga uttrykk
for at kommunesektoren selv kunne bidra med en effektiviseringsgevinst
tilsvarende 0,5 mrd. kroner i en eventuell forpliktende avtale med
Regjeringen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
vise til at i en nylig utgitt rapport fra Statskonsult ble det slått
fast at det offentlige (stat, fylkeskommuner og kommuner) har et
gjennomsnittlig effektiviseringspotensial på 20 pst., noe
som tilsvarer om lag 45 mrd. kroner i besparelser for hele offentlig sektor. Disse
medlemmer vil understreke at det er gjennom konkurranseutsetting
at man kan ha et håp om å hente ut denne potensielle
innsparingsgevinsten.
Disse medlemmer vil videre vise
til at studier fra blant andre OECD, Sandbekk-utvalgets innstilling (NOU-2000:19),
SNF og ECON understreker at konkurranseutsetting gir i hovedsak
følgende positive effekter:
– Utløser
kostnadsmessige gevinster.
– Tvinger frem en tydeliggjøring/synliggjøring
av kvalitet.
– Tvinger frem profesjonalisering
av offentlige bestillinger og kjøp av tjenester.
– Kan ha en smitteeffekt på andre
offentlige virksomheter.