15.1 Sammendrag

15.1.1 Samferdselsdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for 2005

15.1.1.1 Generelt om resultatet av revisjonen

Samferdselsdepartementets utgiftsbudsjett for 2005 var på 21,7 mrd. kroner. Inntektene ble samlet budsjettert med 2,7 mrd. kroner.

Samferdselsdepartementet har ansvar for seks underlagte virksomheter. Riksrevisjonen har avgitt tre avsluttende revisjonsbrev uten merknader. Statens vegvesen, Jernbaneverket og Luftfartstilsynets regnskaper har fått revisjonsbrev med merknader.

Kontrollen har omfattet departementets forvaltning av statens interesser i seks heleide aksjeselskaper. Riksrevisjonen har merknader til statsrådens forvaltning av BaneService AS.

15.1.1.2 Budsjett - regnskap

Restruktureringsbevilgning til Mesta AS

I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2002-2003) ble det opplyst at det nye selskapet Mesta AS ville ha særskilte kostnader til restrukturering. I hovedsak gjaldt det personalområdet, for eksempel til tidlig pensjonering, tjenestepensjonsordning, opprettholdelse av særaldersgrense og flyttekostnader. Det er over kap. 1321 post 71 i 2005 utbetalt tilskudd på 280 mill. kroner. I 2003 var tilskuddet på 357 mill. kroner, og i 2004 ble det utbetalt 356,5 mill. kroner. I henhold til Bestemmelser om økonomistyring i staten skal tilskuddsforvalter blant annet kartlegge risiko i forhold til vilkårene og uregelmessigheter. Det skal fastsettes aktuelle kontrollpunkter og hvem som skal utføre kontrollen. Samferdselsdepartementet har mottatt rapporter om bruk av restruktureringsmidlene i 2003 og 2004. Rapportene viser kun totalsummer, og det er ikke utført ytterligere kontroller. Bruken av midlene har vært tema på jevnlige møter mellom selskapet og departementet. Riks­revisjonen er ikke kjent med at det foreligger referater fra disse møtene.

Styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet

Riksrevisjonen har sammenliknet Samferdselsdepartementets mål og prioriteringer i St.prp. nr. 1 (2003-2004) for budsjettåret 2004 og de rapporteringene departementet har avgitt i St.prp. nr. 1 (2005-2006) for 2004 til del II Nærmere om de enkelte budsjettforslag.

Kontrollen viser at det er ulik struktur under de enkelte programkategoriene, at endringen fra ett år til et annet vanskeliggjør kontrollen, og at måleparametrene er beskrivende og lite målbare på de fleste av departementets områder. Det synes å være mangelfull sammenheng mellom målsettingene og de rapporterte resultatene, og grunnlaget for å vurdere graden av måloppnåelse blir derfor svakt.

Riksrevisjonens kontroll av departementets styring av underliggende virksomheter viser at det er få styringsparametre i tildelingsbrevene til virksomhetene.

Samferdselsdepartementet opplyser at de vil arbeide videre med å utvikle målformuleringene i budsjettproposisjonen og tildelingsbrevene.

15.1.1.3 Samferdselsdepartementets ­forvaltning av statens interesser i selskaper m.m.

I fjorårets rapport til Stortinget orienterte Riksrevisjonen om at en rekke heleide datterselskaper under Avinor AS, Posten Norge AS og NSB AS måtte endre styresammensetningen innen 1. januar 2006 for å overholde aksjelovens bestemmelse om representasjon av begge kjønn i styrene, jf. aksjeloven § 206. De aktuelle heleide datterselskapene til nevnte konserner har endret styresammensetningene slik at disse er i tråd med loven.

Riksrevisjonen orienterte også om forhold som var tatt opp med Avinor AS, blant annet spørsmål knyttet til kapasitet og bemanning innen flykontrolltjenesten. Avinor svarte da at selskapet hadde nødvendig kapasitet og ressurser for en forsvarlig og kostnadseffektiv flykontrolltjeneste. Av styrets beretning for 2005 framgår det imidlertid at det de nærmeste årene vil være et bemanningsunderskudd når det gjelder flygeledere. Riksrevisjonen vil følge opp saken videre.

15.1.2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader

15.1.2.1 Statens vegvesen

Statens vegvesen har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader som blant annet er knyttet til

• – mangler ved regnskapsavleggelsen

• – uavklarte differanser på 11 mill. kroner, og at det er opprettet to bankkonti utenfor konsernkontoordningen til kjøp av elektrisk kraft uten å innhente fullmakt

• – manglende registrering av eiendommer, tomter og øvrige eiendeler

• – mangler ved styringen av utbyggingsprosjekter, herunder manglende arkivering av sentrale styringsdokumenter og sporbarhet ved prosjektregnskap

• – mangler ved kontrakter til drift og vedlikehold av vegstrekninger (funksjonskontrakter).

• – manglende etterlevelse av anskaffelsesregelverket

• – manglende kvalitetssikring av grunnlagsdata ved overgang til nytt tidsregistreringssystem, og mang­lende dokumentasjon for overtid og reisetid til avspasering.

Samferdselsdepartementet opplyser at Vegdirektoratet har tatt kontakt med Statens senter for økonomistyring (SSØ) vedrørende oppsett og spesifikasjon av etatens regnskapsavleggelse og kasserapport, og at tiltak nå er iverksatt for å bedre dokumentasjon og sporbarhet.

Departementet opplyser at Vegdirektoratet ser det som svært uheldig at det har tatt så lang tid å avklare overføringen av eiendommer til Mesta AS. Statens vegvesen tar sikte på at prosessen skal være avsluttet i løpet av 2006, og at gjenværende eiendommer vil være registrert i eget register i løpet av første halvår 2007.

Samferdselsdepartementet opplyser at det ikke er akseptabelt at originaldokumenter ikke er arkivert på tilfredsstillende måte, og at dette vil bli fulgt opp av Statens vegvesen ved Vegdirektoratet. Videre vil Statens vegvesen innføre et nytt porteføljestyringssystem som vil bidra til å sikre en sterkere kobling mellom stortingsvedtak og prosjektgjennomføringen. Det nye systemet forventes implementert i løpet av 2007.

Samferdselsdepartementet mener det var uheldig at anskaffelser knyttet til forsknings- og utviklingstjenester i 2005 ikke ble gjennomført som nye konkurranser i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser, men som avrop på utgått rammeavtale. Statens vegvesen arbeider med nye rutiner om sporbarhet ved inngåelse og regnskapsføring av avtaler.

Departementet opplyser at det var stilt krav til alle driftsenheter om kontroll av grunnlagsdata ved overføringen til nytt tidsregistreringssystem. Det er også innført rutiner som skal sikre tilstrekkelig informasjon om overtid og reisetid før godtgjøring utbetales.

15.1.2.2 Jernbaneverket

Jernbaneverket har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader, som blant annet er knyttet til

• – mangler ved internkontrollen

• – forsinket framdrift av prosjektene Togkommunikasjonssystemet GSMR fase 2 og Fjernstyring av Nordlandsbanen, mangler ved sikkerhet og driftsstabilitet

• – tekniske problemer innen informasjonsteknologi.

Samferdselsdepartementet opplyser at det ikke er tilfreds med Jernbaneverkets internkontroll og vil følge opp forholdene i etatsmøtene med Jernbaneverket.

Departementet deler Jernbaneverkets bekymring for framdriften av GSM-R-prosjektet, men legger til grunn at Jernbaneverket benytter nødvendige virkemidler for å sikre framdriften. Ved prosjektet Fjernstyring av Nordlandsbanen kan en presset ressurssituasjon innen signalområdet medføre at strekningen Mosjøen-Bodø først kan settes i drift i løpet av 2009, mot forutsatt 2008. Jernbaneverket rapporterer jevnlig til departementet om framdriften i prosjektene. Departementet vil orientere Stortinget om framdrift og usikkerhet i prosjektene i forbindelse med statsbudsjettet for 2007.

På grunn av gjennomføringen av tre store anskaffelsesprosjekter på området har Jernbaneverket hatt flere tekniske problemer med informasjonsteknologien. Opprinnelig var disse prosjektene tenkt gjennomført i sekvenser. På grunn av interne budsjettprioriteringer sammenfalt i stor grad prosjektene i tid, og departementet innrømmer at etaten burde ha fokusert mer på dokumentasjon og kvaliteten ved anskaffelsene.

15.1.2.3 Luftfartstilsynet

Luftfartstilsynet har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader, som blant annet er knyttet til

• – manglende sporbarhet og brudd på regelverket for offentlige anskaffelser

• – mangelfulle interne rutiner for kontroll av lønnsavstemminger etter implementering av nytt lønnssystem og mangler ved dokumentasjonskrav på reiseregninger

• – manglende oppfølging av avvik funnet hos tilsynsobjektene innenfor Flysikring og Luftfartøy.

• – mangler ved oppfølging av gebyrer utskrevet etter regning og manglende kontrollspor.

Samferdselsdepartementet ser alvorlig på at Luftfartstilsynet ikke har overholdt lov om offentlige anskaffelser, og at det har vært mangelfull etterlevelse av rutiner på lønn og reiseregninger. Samferdselsdepartementet vil følge nøye opp Luftfartstilsynets forbedringsarbeid på områdene.

Samferdselsdepartementet uttaler at økningen i forfalte tilsynsavvik er bekymringsfull, men viser til Luftfartstilsynets redegjørelse og tiltaksplan som departementet finner tilfredsstillende. Departementet var ikke systematisk orientert om denne utviklingen, men dette skal følges nøye opp av departementet i etatsstyringen framover.

15.1.3 Selskaper m.m. der Riksrevisjonen har merknader til statsrådens forvaltning

15.1.3.1 Departementets organisering av eierstyringen av BaneService AS

BaneService AS har som formål å tilby tjenester og produkter for utvikling, bygging, vedlikehold og drift av jernbaneinfrastruktur. Selskapet skal drive i et åpent marked og med samme krav til forretningsmessig drift som andre aktører. Selskapets største kunde er Jernbaneverket. Stortingsmeldingen om eierskap framhever at det er viktig at staten skiller sine ulike roller slik at den har nødvendig legitimitet enten den opptrer som eier, politikkutformer eller tilsynsmyndighet. Samferdselsdepartementet er organisert slik at ansvaret for én sektor er lagt til én seksjon. Dette innebærer at forvaltningen av eierskapet for BaneService AS ligger i samme seksjon som ivaretar øvrige oppgaver knyttet til jernbanesektoren, blant annet regulering, tilsyn og etatsstyring av Jernbaneverket. For statlig eide virksomheter som er i en konkurransesituasjon, bidrar et klart organisatorisk skille mellom statens ulike roller til å styrke tilliten til at det ikke forekommer uheldige rolleblandinger.

15.1.4 Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen har avgitt tre avsluttende revisjonsbrev uten merknader og revisjonsbrev med merknader til Statens vegvesen, Jernbaneverket og Luftfartstilsynet.

Budsjett - regnskap

Samferdselsdepartementet har i perioden 2003-2005 utbetalt ca. 993,5 mill. kroner til restrukturering i Mesta AS. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at det ikke foreligger dokumentasjon eller referater som gjør det mulig i ettertid å kontrollere bruken av midlene.

Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved om mindreforbruket på 23 pst. til drift og vedlikehold av Gardermobanen skyldes redusert behov eller manglende kapasitet, det vil si om kravet til realistisk budsjettering var oppfylt. Departementet har ikke uttalt seg til bemerkningen.

Styring, måloppnåelse og resultat­rapportering

Riksrevisjonen har merknader til Samferdselsdepartementets styring av underliggende virksomheter. Tildelingsbrevene til virksomhetene inneholder fortsatt få styringsparametere. Riksrevisjonen vil peke på at samme forhold også ble tatt opp i 2004.

Riksrevisjonen har tatt opp manglende opplysninger om oppnådde resultater for budsjettåret 2004 i St.prp. nr. 1 (2005-2006). Riksrevisjonen har kontrollert departementets rapportering for budsjettåret 2005, jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007). Departementet har endret noe på strukturen i dokumentet, men det er fortsatt vanskelig å kontrollere om de skisserte målsettingene som er fastlagt for budsjettåret, er gjennomført.

Riksrevisjonen har i regnskapsåret 2005 vesentlige merknader til regnskapene for Statens vegvesen, Jernbaneverket og Luftfartstilsynet. Disse tre virksomhetene representerer det vesentligste av departementets ansvarsområde. Noen av de anmerkede forholdene burde vært fulgt bedre opp i styringsdialogen med virksomhetene, jf. bestemmelsene om økonomistyring i staten. Der heter det blant annet at departementet har et overordnet ansvar for at det gjennomføres kontroll med virksomheten, og at virksomheten har forsvarlig intern kontroll.

Statens vegvesen

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at flere av de forholdene som ble anmerket til regnskapet for 2004, heller ikke var i orden for 2005. Det gjaldt utilfredsstillende dokumentasjon av vesentlige beløp knyttet til posteringer og omposteringer, uavklarte differanser og opprettelse av bankkonti uten fullmakt. Riksrevisjonen har merket seg at de uavklarte differansene i regnskapet vil bli søkt utpostert høsten 2006, og at det vil bli foretatt en ekstra kvalitetssikring av dokumentasjonen ved overtid og reisetid.

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at fordelingen av eiendommer mellom Mesta AS og Statens vegvesen først vil være på plass i løpet av første halvår 2007. Departementet har ikke uttalt seg til bemerkningen om at øvrige eiendeler i Statens vegvesen ikke er registrert, jf. bestemmelsene om økonomistyring i staten.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at Statens vegvesen gjennom flere år ikke har fått etablert et felles trekk eller sanksjonssystem for entreprenørers manglende oppfølging av kontrakter for arbeid til drift og vedlikehold av veistrekninger. Videre har Riksrevisjonen registrert at det først i løpet av 2007 vil bli implementert et nytt porteføljestyringssystem som skal sikre bedre kontroll med sentrale styringsdokumenter i utbyggingsprosjekter.

Jernbaneverket

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Jernbaneverkets internkontroll knyttet til oppfølging av kundefordringer, avstemminger og ivaretakelse av merverdiavgiftsloven med forskrifter, heller ikke i 2005 har vært tilfredsstillende. Riksrevisjonen har merket seg at det i St.prp. nr. 1 (2006-2007) framkommer at framdriften og utviklingen i prosjektene GSM-R fase 2 og fjernstyring av Nordlandsbanen vil kunne nå gjenstående milepæler.

Riksrevisjonen har merket seg at Samferdselsdepartementet mener at Jernbaneverket burde fokusert mer på dokumentasjon og kvalitet ved anskaffelsene av ny informasjonsteknologi.

Luftfartstilsynet

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Luftfartstilsynet ikke har fulgt opp påtalte avvik innenfor flysikring og luftfartøy, og at dette ikke var kommunisert med departementet i etatsstyringsmøtene.

Riksrevisjonen finner svakheter i Luftfartstilsynets interne kontroll kritikkverdig. Det gjelder forhold som manglende sporbarhet ved gebyrer, interne rutiner ved lønnsavstemming og reiseregninger, og ved overholdelse av anskaffelsesregelverket.

Statsrådens forvaltning av statens interesser i selskapene

Samferdselsdepartementet forvalter i hovedsak eierskap i selskaper med sektorpolitiske oppgaver. Imidlertid er BaneService AS et selskap som driver konkurranseutsatt virksomhet med samme krav til forretningsmessig drift som andre aktører. I statsrådens beretning uttales det at hovedformålet med statens eierskap er verdiskaping i bedriftsøkonomisk forstand. Forvaltningen av eierskapet for BaneService AS ligger i samme seksjon i Samferdselsdepartementet som ivaretar øvrige oppgaver knyttet til jernbanesektoren, bl.a. regulering, tilsyn og etatsstyring av Jernbaneverket. Departementet uttaler i sitt svar at Jernbaneverket er en viktig kunde for BaneService AS.

Departementet uttaler at det ikke er problematisk at eierskapet til BaneService AS ligger i samme seksjon som forvalter sektorpolitikken. Riksrevisjonen vil påpeke at legitimitet overfor omgivelsene er særlig viktig i de situasjoner hvor statlige virksomheter opptrer i konkurranse med private. Et klart organisatorisk skille mellom statens ulike roller vil etter Riksrevisjonens vurdering bidra til styrket tillit til at det ikke foregår uheldige rolleblandinger.

15.2 Komiteens behandling

Som ledd i sin behandling av rapporteringen om Samferdselsdepartementet for 2005 holdt komiteen 7. februar 2007 åpen kontrollhøring om restruktureringsbevilgning til Mesta AS. Komiteen ønsket å få belyst følgende hovedproblemstillinger:

• – Hvorfor foreligger det ikke dokumentasjon eller referater som gjør det mulig å kontrollere bruken av restruktureringsmidlene til Mesta AS?

• – Er det i dag mulig å sannsynliggjøre hvordan bevilgningene er blitt disponert?

• – Er det noen fare for at bevilgningene er blitt benyttet til å skaffe Mesta AS urimelige fordeler overfor konkurrenter i samme bransje?

Følgende var invitert og møtte til høring:

• – Tidligere statsråd i Samferdselsdepartementet Torild Skogsholm

• – Statsråd Dag Terje Andersen, Nærings- og handelsdepartementet

• – Styreleder Frode Alhaug, Mesta AS.

Referat fra den åpne kontrollhøringen følger som vedlegg til innstillingen.

15.3 Komiteens merknader

Komiteen viser til at avsluttande revisjonsbrev utan merknader er sendt til tre verksemder under Samferdselsdepartementet, medan tre verksemder har fått revisjonsbrev med merknader. Komiteen har òg merka seg at Riksrevisjonen har merknader til statsrådens forvaltning av interessene til staten i eit føretak.

Komiteen har merka seg at Riksrevisjonen - som i 2004 - har merknader til Samferdselsdepartementet si styring av underliggjande verksemder. Konkret vert det peika på at tildelingsbreva framleis inneheld få styringsparametrar. Komiteen viser til brev frå departementet til Riksrevisjonen, dagsett den 18. oktober 2006, der departementet opplyser at det vert arbeidd med å gjera styringssignal meir målbare. Komiteen føreset at departementet følgjer opp denne lovnaden, og legg til grunn at Riksrevisjonen rapporterer til Stortinget på eigna vis om Riksrevisjonen sine vurderingar av framdrifta i departementet sitt arbeid på dette feltet.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har vesentlege merknader til rekneskapane for Statens vegvesen, Jernbaneverket og Luftfartstilsynet. Desse verksemdene utgjer meir enn brorparten av departementet sitt ansvarsområde. Komiteen meiner difor desse merknadene må takast på djupt alvor av departementet. Komiteen ber om at departementet følgjer opp Riksrevisjonen sine merknader til rekneskapane. Komiteen ser det som ønskjeleg og naturleg at Riksrevisjonen melder tilbake til Stortinget om dette i sin rapport om revisjon og kontroll for budsjetterminen 2006.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har to kritiske merknader som gjeld budsjett og rekneskap. Den eine går på drift og vedlikehald av Gardermobanen; i kva grad mindreforbruket på 23 pst. til drift og vedlikehald kjem av anten redusert trong eller manglande kapasitet. Departementet har ikkje uttalt seg i denne saka. Komiteen legg derimot til grunn at departementet ser til at krav om realistisk budsjettering vert følgt opp.

Den andre kritiske merknaden botnar i at Samferdselsdepartementet i perioden 2003-2005 løyvde om lag 993 mill. kroner til restrukturering i Mesta AS. Komiteen har merka seg at Riksrevisjonen kritiserer departementet for manglande kontroll med bruken av desse midlane. Meininga var at løyvingane skulle dekkja restruktureringskostnader som galdt personalområdet, dvs. tidlegpensjonering, tenestepensjonering, oppretthald av særaldersgrense og ulike flyttekostnader, jf. Budsjett-innst. S. nr. 13 (2002-2003). Komiteen viser til at det 7. februar 2007 vart halde open kontrollhøyring om nett denne saka. Referat frå høyringa følgjer som vedlegg til denne innstillinga. Under høyringa uttalte nærings- og handelsminister Dag Terje Andersen mellom anna følgjande:

"Jeg er enig i at det kan reises spørsmål om det burde ha vært bedre sporbarhet knyttet til kontrollen av restruktureringsmidlene også i Nærings- og handelsdepartementets oppfølging.

Da Nærings- og handelsdepartementet i november ble kjent med Riksrevisjonens kritikk, bad vi i brev av 3. januar 2007 selskapet om en grundig gjennomgang av bruken av restruktureringsmidlene. Den 25. januar mottok departementet svar fra selskapet, med en rapport som viser hvordan Mesta har brukt restruktureringsmidlene. Rapporten er oversendt til Riksrevisjonen.

Mestas rapport er gjennomgått av revisjonsselskapet Ernst & Young i henhold til god revisjonsskikk. Revisor uttalte i den forbindelse følgende:

"Vi mener at oppstillingene over anvendelse av restruktureringsmidlene i Mesta AS gir et uttrykk for Mestas anvendelse av restruktureringsmidlene i Mesta AS for årene 2003-2005 i samsvar med St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 Samferdselsdepartementet (2002-2003)."

Jeg vil bare i parentes bemerke at årsregnskapet for 2006 ikke er klart og revidert ennå.

På den bakgrunn legger jeg til grunn at det finnes betryggende oversikt over bruken av restruktureringsmidlene både i Mesta og i Nærings- og handelsdepartementet. Jeg ser det som naturlig at Stortinget får en redegjørelse for status med hensyn til bruken av restruktureringsmidler ved første naturlige anledning. Nærings- og handelsdepartementet vil også i vår oppfølging av eierskapet til Mesta sørge for at det rapporteres bedre når det gjelder hvordan restruktureringsmidlene brukes, fram til det tidspunkt de er brukt opp. Vi vil bl.a. sørge for at sporbarheten blir bedre."

Komiteen har merka seg Riksrevisjonen si etterlysning av referat eller dokumentasjon som gjer det mogleg i ettertid å kontrollera korleis restruktureringsmidlane er brukt. Komiteen vil streka under statsråden si plikt til å skaffa til veges dokumentasjon i tråd med statens sitt økonomireglement.

Komiteen meiner det no er tilfredsstillande sannsynleggjort at restruktureringsmidlane faktisk har blitt nytta i samsvar med Stortinget sine intensjonar og føresetnader.

Komiteen legg til grunn at Stortinget relativt raskt får ei samla utgreiing av korleis Mesta AS har brukt restruktureringsmidlane.