Budsjettframskrivingene for perioden 2013–2015
skal vise de samlede budsjettmessige konsekvensene som følger av
regjeringens budsjettforslag for 2012. Framskrivingene skal gi et nøkternt
og realistisk bilde av de framtidige konsekvensene av regjeringens
forslag til statsbudsjett for neste år. Budsjettframskrivingene omfatter
ikke bevilgningskonsekvenser av politiske ambisjoner om framtidige
satsinger og oppfyllelse av ulike målsettinger og varslede tiltak. I
avsnitt 10.5 i proposisjonen gis det en nærmere omtale av større
planer og satsinger som ikke inngår i budsjettframskrivingene.
En av målsettingene med å vise de framtidige budsjettkonsekvensene
av regjeringens budsjettopplegg er å legge til rette for en hensiktsmessig og
realistisk prioritering i tråd med de politiske målsettingene og
de økonomiske utsiktene. Hensikten er ikke å binde opp den framtidige
handlefriheten i budsjettpolitikken ytterligere.
Sammenstilt med forventet utvikling i avkastningen
av Statens pensjonsfond utland, vil de flerårige framskrivingene
gi et utgangspunkt for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken de
nærmeste årene som eventuelle nye satsinger og videre opptrapping
av igangsatte planer må innpasses innenfor.
Budsjettframskrivingene skal være helhetlige
i den forstand at utgifts- og inntektsutviklingen i perioden 2013–2015
skal vurderes for alle poster i statsbudsjettet.
Det legges til grunn følgende hovedprinsipper:
Utgifter til regelstyrte
ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av
regelverket. Det tas hensyn til bl.a. den demografiske utviklingen
og virkningen av eventuelle regelverksendringer som foreslås gjort gjeldende
i budsjettåret.
Utgifter til store, enkeltstående investeringer framskrives
i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringer
inngår i en større investeringsramme slik som i Forsvaret og under
Samferdselsdepartementet, videreføres rammen på uendret reelt nivå.
For Statbygg anses alle byggeprosjekter som enkeltstående investeringer
hvor utgiftene framskrives i tråd med rasjonell framdrift.
Det korrigeres for éngangsutgifter og éngangsinntekter
i budsjettforslaget for kommende år. Tiltak på utgifts- eller inntektssiden
som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår,
framskrives med helårsvirkning.
Øvrige utgifter og inntekter videreføres
i hovedsak på uendret reelt nivå.
I proposisjonen omtales videre de ulike elementene
som vurderes i forbindelse med framskrivningen av flerårige budsjettkonsekvenser.
De antatte flerårige budsjettkonsekvensene av forslaget
til statsbudsjett for 2012 vil innebære en vesentlig vekst i utgiftene
i perioden.
Det anslås en vekst i utgiftene på om lag 11,4 mrd.
kroner fra 2012 til 2013, om lag 7,3 mrd. kroner fra 2013 til 2014
og 11,2 mrd. kroner fra 2014 til 2015. Det er den forventede veksten
i folketrygdens utgifter som bidrar til den samlede utgiftsveksten
i perioden 2013–2015. Utgiftsveksten i folketrygden som følge av
videreføring av gjeldende regelverk mv., anslås til 32,4 mrd. kroner
over treårsperioden. Utgiftene anslås å vokse noe mer det første
året, enn i de to påfølgende årene.
Utenom folketrygden anslås utgiftene i 2015
om lag 2,4 mrd. kroner lavere enn i 2012. Øvrige utgifter anslås
samlet sett å øke med om lag 0,3 mrd. kroner fra 2012 til 2013,
mens de fra 2013 til 2014 reduseres med om lag 3,3 mrd. kroner.
Fra 2014 til 2015 øker de øvrige utgiftene noe, anslått til 0,6
mrd. kroner. Økningen i utgifter utenom folketrygden i første del
av perioden skyldes bl.a. at Kyoto-avtalen utløper i 2013. Det innebærer
at utgiftene til kvotekjøp øker fra 2012 til 2013, men reduseres
kraftig fra 2013 til 2014. Andre prosjekter som fases ut i løpet
av perioden, slik som Nødnettprosjektet, bidrar også til lavere
utgifter. Videre vil utbetalingen av lån til bygging av testsenteret
for CO2-håndtering på Mongstad fases ut fra 2013 som følge av at
testsenteret ferdigstilles i 2012. I motsatt retning trekker økte
utbetalinger over EØS-finansieringsordningene, som antas å øke betydelig
utover i perioden. Framskrivingene er mer usik-re desto lenger framover
i tid de føres.
I tabell 10.2 er budsjettframskrivingene fordelt mellom
utgiftsartene driftsutgifter, nybygg og anlegg og overføringer til
andre. Som nevnt ovenfor, er det særlig utgiftene til folketrygdens regelstyrte
stønadsordninger som bidrar til økte utgifter de nærmeste årene.
I tabell 10.2 inngår disse utgiftene i utgiftsarten overføringer
til andre. I budsjettframskrivingene reduseres utgiftene til nybygg
og anlegg (investeringer), selv om det foreslås igangsetting av
enkelte nye investeringsprosjekter i 2012. Dette skyldes i stor grad
at det i framskrivingene er lagt til grunn at investeringsprosjekter
som utfases, i hovedsak ikke erstattes av nye investeringsprosjekter. Driftsutgiftene
i staten øker noe i 2013, mens de reduseres i 2014 og 2015. Variasjonen
i utgiftene skyldes i hovedsak at utgiftene til kjøp av klimakvoter
medfører økte utgifter i 2013, mens det ikke er lagt inn utgifter
til dette formålet i 2014 og 2015. Videre er det lagt til grunn
at planleggings- og forberedelsesutgiftene i forbindelse med fullskalaanlegget
på Mongstad, inkludert transport og lagring, vil bli redusert årlig
fra 2013 og fram mot planlagt investeringsbeslutning senest i 2016.
Utbetalingene til Statens pensjonskasse trekker i motsatt retning
og bidrar til økte utgifter i hele treårsperioden.
På inntektssiden er det langt færre tiltak som
antas å ha budsjettmessige konsekvenser i årene framover. Totalt
anslås det at inntektene under departementene øker med i underkant
av 0,7 mrd. kroner fra 2012 til 2013, mens de øker med om lag 0,8
mrd. kroner i 2013 og 2014 i forhold til 2012-budsjettet. Det er
i hovedsak avdrag på lånet til TCM DA til utbygging av testsenteret for
CO2-håndtering på Mongstad som bidrar til økte inntekter. Utbytte
fra Statnett og Kommunalbanken, samt brukerbetalinger for Nødnett bidrar
også til høyere inntekter. Inntekter fra skatter og avgifter er
ikke medregnet.
Samlet viser tallene dermed økte utgifter og
reduserte inntekter på departementenes budsjetter på til sammen
10,8 mrd. kroner fra 2012 til 2013. Ytterligere budsjettsvekkelse
i 2014 og 2015 utgjør henholdsvis om lag 7,2 mrd. kroner og 11,2 mrd.
kroner i forhold til året før.
Med uendret skatte- og avgiftssystem øker skatte-
og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene.
For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene
å styrke budsjettet med om lag 16 mrd. kroner pr. år.
Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken
skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i
forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland.
Med fortsatt vekst i Statens pensjonsfond utland vil avkastningen øke
også i årene framover. Regjeringens budsjettforslag for 2012 innebærer
en bruk av petroleumsinntekter i 2012 som er noe under forventet
fondsavkastning. Veksten i fondsavkastningen er anslått til i størrelsesorden
9 mrd. kroner i gjennomsnitt pr. år de nærmeste årene. Det vil dermed
være rom for å bruke noe mer oljepenger de neste årene, og fortsatt
ligge noe under 4-prosentbanen. Det understrekes at disse tallene
er usikre, samt at bruken av petroleumsinntekter også de nærmeste
årene vil måtte tilpasses den økonomiske utviklingen, jf. nærmere
omtale i kap. 3 i Meld. St. 1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012.
Framskrivingene i dette avsnittet legger til
grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon, herunder
sysselsetting. Økte utgifter til blant annet helse- og omsorgstjenester
som følge av at det blir flere eldre er dermed ikke medregnet. Det
er heller ikke tatt hensyn til opptrappingsplaner og oppfølging
av varslede satsinger, jf. omtale i pkt. 10.5. Ved vurderingen av
handlingsrommet i årene framover må det også tas hensyn til at usikkerheten
i anslagene øker jo lengre fram i tid en kommer.
Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av
flerårige budsjettkonsekvenser for følgende saker:
Utgiftsveksten i
folketrygden
EØS-finansieringsordningene
Universitetene og høyskolene
Statens lånekasse for utdanning
Nødnett
EFFEKT-programmet
Vergemålsordningen
Politiet
Ressurskrevende tjenester
Rammetilskuddet til kommunene
Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser
Rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg
og kirker
IKT-modernisering i Arbeids- og velferdsetaten
Statens pensjonskasse
Pensjon utenfor folketrygden
Investeringer i de regionale helseforetakene
Barnetrygd og kontantstøtte
Altinn II
Internasjonal romvirksomhet
Internasjonaliseringstiltak (108-ordningen)
Vegutbygging i Bjørvika
Hurtigruten (Bergen–Kirkenes)
Nasjonalparkplanen
Gyrobehandling i Vefsn-regionen
Byggeprosjekter
Skatteetaten
Stortinget – kjøp av leiligheter
Klimakvotekjøp
CO2-håndtering
Inntekter
Brukerbetaling mv. for Nødnett
Utbytte Kommunalbanken
Avdrag på lån til TCM DA
Utbytte Statnett.
Komiteen tar omtalen
til orientering.
I framskrivingene tas det kun med framtidige konsekvenser
av vedtak som er innarbeidet i regjeringens budsjettforslag til
Stortinget. Politiske målsettinger som er kommet til uttrykk i for eksempel
intensjonserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader i
Stortinget mv., er derfor ikke tatt med i tallmaterialet. Enkelte
av disse målsettingene er forholdsvis konkrete når det gjelder framtidige
bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger kan nevnes Kulturløftet, Omsorgsplan
2015 og Nasjonal transportplan 2010–2019, jf. nærmere omtale nedenfor. Utenom
pensjonsutgiftene i folketrygden, er heller ikke økte utgifter som
følger av demografiske endringer tatt med i framskrivningene. Dette gjelder
blant annet utgifter til helse – og omsorgstjenester som følge av
at det blir flere eldre.
Regjeringen vil videreføre maksimalprisen for foreldrebetaling
i barnehager nominelt uendret inntil prisen er redusert til 1 750
kroner målt i faste 2005-kroner. Tidspunkt for måloppnåelse og nivået
på årlige bevilgninger vil blant annet avhenge av prisstigningen.
Vedtatte endringer i § 14 i barnehageloven,
jf. Innst. O. nr. 103 (2008–2009), innebærer at godkjente ikke-kommunale
barnehager skal behandles likeverdig med kommunale barnehager når det
gjelder offentlig tilskudd. Med regjeringens budsjettforslag for
2012 økes minimumstilskuddet til ikke-kommunale barnehager til 92
pst. av gjennomsnittlig offentlig finansiering av kommunale barnehager
Regjeringen har lagt fram Omsorgsplan 2015 med
blant annet en egen kompetanse- og rekrutteringsplan, avtale med
KS om kvalitetsutvikling i kommunene og satsing på omsorgsforskning.
I 2008 ble det opprettet et nytt investeringstilskudd for sykehjemsplasser og
omsorgsboliger med heldøgns helse- og omsorgstjeneste. I 2008, 2009,
2010 og 2011 er det bevilget midler for å kunne gi tilsagn om investeringstilskudd
til samlet 8 000 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Regjeringen foreslår
at det i 2012 skal kunne gis tilsagn til ytterligere 1 500 sykehjemsplasser
og omsorgsboliger gjennom tilskuddsordningen. Det legges til grunn
en målsetting om at det skal gis investeringstilskudd til 12 000
sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden 2008–2015.
I langtidsplan for Forsvaret for perioden 2009–2012,
jf. Stortingets behandling av St.prp. nr. 48 (2007–2008), er det
lagt til grunn at forsvarsbevilgningene i perioden skal økes med
800 mill. kroner (faste 2008-kroner) sammenlignet med budsjettet
for 2008. Planperioden utløper i 2012 og regjeringens budsjettforslag
for 2012 innebærer at planen er fulgt opp. Regjeringen vil komme
tilbake til ny langtidsplan for Forsvaret for perioden 2013–2016.
Regjeringen har som mål at 1 pst. av statsbudsjettets
utgifter skal benyttes til kulturformål innen 2014. En jevn opptrapping
av Kulturløftet fram til 2014 tilsier isolert sett at bevilgningene til
kulturformål årlig økes med om lag 400 mill. kroner fram til 2014.
Anslaget er basert på at statsbudsjettets utgifter videreføres reelt
uendret fra 2012.
Regjeringen har videre en målsetning om at rammen
for momskompensasjonsordningen til frivillige organisasjoner skal
økes til om lag 1,2 mrd. kroner innen 2014. Dette innebærer at bevilgningen
til ordningen må økes med om lag 600 mill. kroner fram til 2014.
Momskompensasjonsordningen medregnes i Kulturløftet.
I St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan
2010–2019 (NTP) framgår økonomiske rammer for Statens vegvesen,
Jernbaneverket og Kystverket for perioden 2010–2019. For 2012 foreslår
regjeringen bevilgninger til NTP-formål på til sammen 26,8 mrd.
kroner. Gjennomsnittsbevilgninger i perioden 2010–2013 i tråd med rammene
som ble varslet i NTP, innebærer et behov for bevilgninger til NTP-formål
i 2013 som er om lag 2 mrd. kroner høyere i 2013 enn budsjettforslaget
for 2012.
I tillegg er det på en rekke andre områder varslet økt
innsats uten nærmere angivelse av bevilgningsmessige konsekvenser.
I framskrivingene over er det lagt til grunn
at kommunesektorens inntekter og overføringene til helseforetakene
videreføres reelt uendret fra 2012. I perioden 2005–2010 anslås
den årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til
om lag 2,8 pst., mens det har vært en reell vekst i driftsbevilgningene
til helseforetakene på om lag 1,7 pst. pr. år. Det må forventes
at det innenfor begge disse områdene vil være behov for økte ressurser
i framtida, blant annet for å møte oppgaver som følge av en aldrende
befolkning.
Omtalen ovenfor viser at oppfølging av varslede satsinger
i tråd med målsettingene, samlet sett vil kreve betydelige bevilgningsøkninger.
Samtidig er handlingsrommet i budsjettpolitikken begrenset, jf.
også omtalen av budsjettpolitikken på mellomlang sikt i Meld. St.
1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012. Det vil således bli krevende
å følge opp de politiske målsettingene om økt innsats på ulike områder
i perioden 2013–2015.
Komiteen tar omtalen
til orientering.