1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Det foreslås å etablere en forskriftshjemmel som gir grunnlag for å regulere krav om politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket varig tilrettelagt arbeid (VTA). Forskriftshjemmelen foreslås innarbeidet i lov 10. desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven).

Krav om politiattest vil omfatte stillinger der ansatte ved utøvelsen av sitt arbeid kan komme i et tillits- eller ansvarsforhold hvor overgrep eller negativ påvirkning overfor utviklingshemmede kan finne sted. Formålet er å gi denne gruppen en særlig beskyttelse. Arbeidsområdet og oppgaveporteføljen for hver enkelt stilling må vurderes konkret og det vil være arbeidsgivers ansvar å foreta en slik vurdering. Med ansatte menes i denne sammenheng ordinært ansatte i de aktuelle bedriftene.

Det foreslås at en politiattest for ansatte i VTA-bedrifter skal omfatte saker der en person er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for seksualforbrytelser, forsettlig drap, grov voldskriminalitet, samt rans- og narkotikakriminalitet. Det legges opp til en avgrenset og utvidet politiattest og at konsekvensen av anmerkninger på attesten i utgangspunktet skal være utelukkelse fra arbeid med utviklingshemmede. Kravet vil gjelde for ansatte i alle bedrifter som tilbyr VTA.

Politiregisterlovens bestemmelser om barneomsorgsattest skal skape ensartet praksis på de områdene der det kreves politiattest for personer som har omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige. Utviklingshemmede har krav på samme form for beskyttelse som mindreårige. Politiattest med hjemmel i arbeidsmarkedsloven vil derfor utformes i samsvar med politiattest etter politiregisterloven § 39 første ledd.

Det forebyggende arbeidet i bedriftene med retningslinjer/internkontroll anses som svært viktig. Politiattest og denne type forebyggende arbeid kan utfylle og supplere hverandre. Dette er tiltak som kan bidra til å forhindre overgrep mot utviklingshemmede på arbeidsplassen.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Arbeidssamvirkenes Landsforening (ASVL) har anmodet om å vurdere krav om politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr VTA. ASVL organiserer skjermede virksomheter, kalt vekstbedrifter, som tilbyr VTA og eventuelle andre tiltak. I tillegg er det en del arbeidsmarkedsbedrifter (som ikke er organisert i ASVL), kalt attføringsbedrifter, som tilbyr det ak-tuelle tiltaket, samt noen ordinære bedrifter.

VTA er ett av flere arbeidsrettede tiltak som er rettet mot utsatte grupper i arbeidsmarkedet, men er det eneste tiltaket der utviklingshemmede inngår som en sentral målgruppe. Andelen er pr. i dag fallende (71 pst. i 1994, 47,5 pst. i 2002, 38,7 pst. i 2006 og 35 pst. i 2010). Målgruppen for tiltaket er personer som har eller i nær fremtid ventes å få innvilget varig uførepensjon. Andre arbeidsrettede tiltak skal være vurdert som uaktuelle. VTA kan tilbys personer som har behov for arbeid i skjermet virksomhet, med arbeidsoppgaver tilpasset den enkeltes yteevne. Fra 1. januar 2006 kan også VTA-plasser tilbys som enkeltplasser i ordinær virksomhet. Tiltaksarrangør mottar tilskudd etter fast sats. Det er pr. i dag ca. 290 bedrifter i skjermet virksomhet som tilbyr VTA. Disse bedriftene har nå ca. 7 765 ansatte i tiltaket (tiltaksdeltakere) og i alt ca. 13 000 ansatte (inklusive ordinært ansatte).

I 2007 konkluderte daværende Arbeids- og inkluderingsdepartementet med å avvente videre behandling av det aktuelle spørsmålet om krav om politiattest til det forelå en kartlegging av problemet om eventuelle overgrep overfor utviklingshemmede som deltar i VTA-tiltak. Man ønsket et bredt og grundig faktagrunnlag å bygge videre på. Nordlandsforsk-ning gjennomførte på oppdrag fra departementet en studie om arbeidsmiljø og rettssikkerhet i skjermede virksomheter for personer med psykisk utviklingshemning som deltar i VTA-tiltak: «Vanskelig å snakke om? Arbeidsmiljø og rettssikkerhet for utviklingshemmede i skjermede virksomheter. NF-rapport nr. 1/2009.» Et av temaene som drøftes i rapporten er krav om politiattest for ordinært ansatte i vekstbedriftene. Rapport forelå i mars 2009.

Rapporten viser at flere bedrifter har håndtert saker som omhandler mobbing, vold eller trusler om vold. Fra enkelte bedrifter er det også rapportert om erfaring med saker som omhandler ærekrenkelser, seksuell trakassering og seksuelle overgrep.

1.3 Rettslig grunnlag

Innledning

Det rettslige grunnlaget for utstedelse av politiattest følger av strafferegistreringsloven § 5. Nærmere regler om til hvilke formål politiattest kan utstedes, fremgangsmåte og lignende følger av strafferegistreringsloven §§ 5 og 6, samt forskrift 20. desember 1974 nr. 4 om strafferegistrering (strafferegistreringsforskriften) §§ 12 til 15.

Det er de senere årene vedtatt krav om politiattest i flere lover, blant annet i barnevernloven, utlendingsloven, barnehageloven, opplæringslova, universitets- og høyskoleloven, helsepersonelloven, sosialtjenesteloven, samt i forskrift om strafferegistrering.

Det vises til proposisjonens kapittel 3.2 hvor det er nærmere redegjort for den nye politiregisterloven som Stortinget vedtok i 2010 ved behandlingen av Prop. 12 L (2008–2009), jf. Ot.prp. nr. 108 (2008–2009), samt Innst. 139 L (2009–2010).

1.4 Høring

Det ble sendt ut et høringsnotat hvor muligheten for å ta inn en ny bestemmelse i arbeidsmarkedsloven som regulerer krav om politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA ble drøftet.

Flertallet av de instanser som har avgitt uttalelse, støtter forslaget om krav om politiattest på det ak-tuelle området. Det vises til de enkelte kapitlene i proposisjonen hvor innholdet i høringssvarene er redegjort for.

1.5 Bør det innføres krav om politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA?

Departementets vurderinger og forslag

I høringsnotatet ble det foreslått å regulere kravet om politiattest i loven. Det er, etter en nærmere vurdering, mer hensiktsmessig å etablere en forskriftshjemmel med sikte på å gi utfyllende regler om politiattest. Det foreslås å innarbeide forskriftshjemmelen i lov 10. desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven) og at bestemmelsen tas inn i kapitlet om saksbehandling som ny § 21.

Kravet om politiattest må gjøres obligatorisk. Avgjørelsen av om det skal innhentes politiattest ved ansettelse skal ikke tas av VTA-bedriftene selv. Det anses som nødvendig for at politiattesten skal kunne gi best mulig beskyttelse mot overgrep, og at det vil gi større troverdighet og trygghet, blant annet for pårørende.

Hovedregelen bør være at det stilles krav om avgrenset politiattest for personer som kan komme i tillits- eller ansvarsforhold hvor overgrep og negativ påvirkning overfor utviklingshemmede kan finne sted.

Ved avveiningen av de ulike hensynene har departementet lagt til grunn de samme vurderingene som Justisdepartementet har gjort i sitt arbeid med barneomsorgsattest, jf. Ot.prp. nr. 108 (2008–2009). Dersom politiattest vil kunne gi utviklingshemmede en viss beskyttelse mot overgrep, må dette tillegges betydelig vekt. I kombinasjon med tillitshensynet vil da personvernhensynet, resosialiseringshensynet eller ressurshensynet ikke kunne tillegges større vekt.

Det anses som viktig å se på krav om politiattest i sammenheng med andre tiltak for å beskytte utvik-lingshemmede mot overgrep og negativ påvirkning i arbeidslivet.

Det påpekes at det forebyggende arbeidet i bedriftene med retningslinjer/internkontroll anses som svært viktig, og at politiattest og etiske retningslinjer/internkontroll kan supplere og utfylle hverandre. Dette er tiltak som på ulike måter kan bidra til å forhindre overgrep mot utviklingshemmede på arbeidsplassen. Innføring av kvalitetssikringssystemet Equass vil kunne bidra til fokus og bevissthet på systemer for å sikre at etiske retningslinjer blir bedre ivaretatt i tiden fremover.

1.6 Straffebestemmelser som skal inngå i avgrenset politiattest

Departementets vurderinger og forslag

Utviklingshemmede har krav på samme form for beskyttelse som mindreårige. Dette er utgangspunktet for vurderingen av hvilke straffebestemmelser som skal omfattes av en politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr VTA.

Politiattesten bør avgrenses til brudd på straffebestemmelser som rammer handlinger som overfor utviklingshemmede må anses som særlig alvorlige og dermed særlig relevante. Beskyttelseshensynet er det sentrale i denne sammenheng.

Hvilke straffebestemmelser som bør omfattes av en politiattest er skjønnsmessig. Et sentralt formål med reglene om barneomsorgsattest er å skape enhetlig regulering av ordningene med politiattest for personer som skal utføre oppgaver overfor mindreårige. Det er hensiktsmessig at bestemmelsene om politiattest for ansatte i VTA-bedrifter er i samsvar med bestemmelsene om avgrenset barneomsorgsattest i politiregisterloven. Stortinget sluttet seg i 2010 til den avgrensning av straffebud som skal omfattes av avgrenset barneomsorgsattest etter politiregisterloven § 39 første ledd.

I Prop. 40 L (2010–2011) Endringer i barnevernloven (krav til politiattest mv.), slutter Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet seg til at avgrenset politiattest i barnevernloven knytter seg til de straffebestemmelsene som omfattes av politiregisterloven, jf. Innst. 244 L (2010–2011).

Forslaget om at en ny lovbestemmelse i arbeidsmarkedsloven skal omfatte de samme straffebestemmelser som fremgår i politiregisterloven § 39 fastholdes. Der det er hjemmel for å kreve avgrenset politiattest etter arbeidsmarkedsloven skal det kreves politiattest som viser anmerkninger på de samme straffebestemmelsene som gjengis i politiregisterloven § 39 første ledd. Dette gjelder seksualforbrytelser, forsettlig drap, grov voldskriminalitet, samt rans- og narkotikakriminalitet.

1.7 Konsekvenser av anmerkninger på avgrenset politiattest

Departementets vurderinger og forslag

Det følger av forarbeidene til politiregisterloven at formålet med å utvide antallet straffebestemmelser som skal fremgå av politiattesten, er å utvide beskyttelsen mot overgrep eller alvorlig skadelig innflytelse på mindreårige. De aktuelle straffebestemmelsene er tatt inn etter en grundig avveining mellom hensynet til beskyttelse av barnet og hensynet til resosialisering av personer som har begått lovbrudd.

Anmerkninger som gjelder seksualforbrytelser og drap skal alltid føre til utelukkelse fra oppgaver overfor utviklingshemmede. Dette gjelder overtredelser av straffeloven §§ 192 til 197, 199, 200 annet ledd, 201 første ledd bokstav c, 201a 203, 204a og 233. Med unntak av § 203 er dette overtredelser som skal anmerkes i samsvar med politiregisterloven § 41 nr. 1, det vil si uten tidsbegrensning. Utelukkelsen fra arbeid med utviklingshemmede vil tilsvarende være uten tidsbegrensning, det vil si permanent.

Det foreslås videre at også personer med anmerkning knyttet til straffeloven §§ 162, 219, 224, 229 annet og tredje straffalternativ, 231, 233 og 268 jf. § 267, skal være utelukket fra oppgaver overfor utvik-lingshemmede. Dette er bestemmelser som skal anmerkes med tidsbegrensning i henhold til politiregisterloven § 40. Tidsbegrensningen innebærer at anmerkningen slettes etter en tid og som hovedregel etter tre år. Utelukkelsen fra arbeid med utviklingshemmede vil vare tilsvarende lenge.

1.8 Hvem skal omfattes av kravet om politiattest

Departementets vurderinger og forslag

Avveiningen mellom beskyttelseshensynet og resosialiseringshensynet er vanskelig.

Beskyttelses- og tillitshensynet taler for at tiltaksdeltakere bør omfattes av kravet om politiattest. VTA-deltakere er en mer sammensatt gruppe i dag enn tidligere, noe som øker sannsynligheten for at flere av deltakerne tidligere kan ha begått straffbare handlinger, herunder brudd på de aktuelle straffebestemmelsene som etter forslaget her vil gi anmerkning på en politiattest. Dette er et moment som tilsier at behovet for beskyttelse anses å være svært viktig for utviklingshemmede deltakere.

Resosialiseringshensynet taler i retning av at tiltaksdeltakere ikke bør omfattes av kravet om politiattest. Et krav om politiattest vil kunne medføre at deltakere som er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for brudd på de tidligere omtalte straffebestemmelser, utelukkes (midlertidig eller varig) fra arbeid med utviklingshemmede. For ordinært ansatte vil et krav om politiattest ikke være til hinder for at disse personene kan søke seg andre typer jobber hvor politiattest ikke er påkrevd. For deltakere i VTA-tiltak er utsiktene til å få andre jobber små. Et av vilkårene for å bli tildelt VTA er at andre arbeidsrettede tiltak skal være vurdert som uaktuelle. Resosialiseringshensynet er derfor særlig relevant for tiltaksdeltakere.

På bakgrunn av blant annet høringsinstansenes merknader har departementet konkludert med at en ønsker å utrede spørsmålet om politiattest for tiltaksdeltakere, herunder de utviklingshemmede, nærmere. Spørsmålet vil vurderes i forbindelse med en evaluering av behovet for VTA-tiltaksplasser.

1.9 Hvilke bedrifter bør omfattes av kravet om politiattest

Departementets vurderinger og forslag

I 2006 ble regelverket endret slik at tiltaket VTA kan tilbys som enkeltplass i ordinær virksomhet. Antall personer i VTA som enkeltplass i ordinær virksomhet har vokst særlig de siste par årene til om lag 700 personer pr. februar 2011, mens VTA i skjermet sektor har hatt en noe mindre vekst. Dersom veksten for enkeltarbeidsplasser fortsetter, er det viktig at kravet om politiattest også gjøres gjeldende i ordinær virksomhet. Innføring av krav om politiattest også for personer som skal ansettes i ordinær virksomhet kan medføre at det blir vanskeligere å etablere tiltaket VTA i denne type bedrifter. Dette kan imidlertid ikke tillegges større vekt enn hensynet til beskyttelse av utviklingshemmede. Det foreslås derfor at kravet om politiattest skal gjelde for personer som skal ansettes i alle bedrifter som tilbyr tiltaket VTA.

1.10 Andre spørsmål knyttet til krav om politiattest

1.10.1 Tilbakevirkende kraft

Departementets vurderinger og forslag

Kravet om politiattest bør ikke gjelde for etablerte ansettelsesforhold, og viser i denne sammenheng til høringsinstansenes merknader, samt det generelle hensynet mot å gi bestemmelser tilbakevirkende kraft og hensynet til rettslikhet.

1.10.2 Om vandelskontroll av utlendinger

Departementets vurderinger og forslag

I Prop. 40 L (2010–2011) Endringer i barnevernloven (krav til politiattester mv.) uttaler Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet:

«Høringsnotatet inneholdt en drøfting av spørsmålet om vandelskontroll av utlendinger utenfor EØS. Dette spørsmålet følges ikke opp i denne proposisjonen. Spørsmålet vil vurderes nærmere i samarbeid med øvrige departementer med ansvar for sektorer med tilsvarende utfordringer. Høringsinstansenes innspill vil tas med i dette arbeidet.»

På denne bakgrunn vil en ikke foreslå krav om botid for utlendinger utenfor EØS-området i denne omgang, men vil komme tilbake til saken når berørte departementer har vurdert og konkludert i spørsmålet om botid.

1.11 Økonomiske og administrative konsekvenser

En innføring av krav om politiattest vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser både for politiet som utsteder attestene og for bedriftene som tilbyr tiltaket VTA.

Det er pr. i dag om lag 290 bedrifter som tilbyr tiltaket VTA.

Ettersom innføring av krav om politiattest begrenses til kun å omfatte ordinært ansatte og bare ved nyansettelser, vil kostnadene ved innføringen begrenses til få personer årlig. Det antas at kravet vil gjelde om lag 200–300 personer i året. Det anslås at kostnadene for politiet pr. politiattest vil være om lag kr 242 (før lønnsoppgjøret i 2011). Dette vil medføre en svært begrenset årlig kostnad for politiet på om lag 50 000 til 75 000 kroner.

Arbeidsgivere vil oppleve noe mer administrasjon ved innføring av krav om politiattest. Årlig utgift antas å være, på usikkert grunnlag, ca. kr 200 pr. attest.

Dette har en verdi samfunnsøkonomisk, men den er vanskelig å tallfeste.

Innføring av krav om politiattest bør kunne redusere både de registrerte overgrepssakene og de ikke anmeldte sakene.

Innføringen av krav om politiattest kan medføre budsjettmessige innsparinger for det offentlige og være fornuftig i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Det er imidlertid ikke mulig å tallfeste disse effektene.

1.12 Komiteens behandling

Som ledd i komiteens behandling av Prop. 132 L (2010–2011) ble det 8. desember 2011 avholdt høring hvor ASVL deltok.