I dokumentet fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen endre utlendingsforskriften
§§ 10-7 til 10-12, slik at det i større grad åpnes for skjønn når
utlendingsmyndighetene skal avgjøre om utlendingsloven § 58 er oppfylt.»
I dokumentet viser forslagsstillerne til at
det i utlendingsloven § 58 stilles krav om underhold og bolig for
at oppholdstillatelse skal gis, men at de nærmere reglene om underhold
er gitt i utlendingsforskriften §§ 10-7 til 10-12. Forslagsstillerne
peker på at disse forskriftsbestemmelsene har vist seg å gi noen
svært uheldige utslag.
Det vises i dokumentet til at en i Aftenposten søndag
22. januar 2012 kunne lese om flere familier som blir rammet av
det nye regelverket. Forslagsstillerne deler Utlendingsdirektoratets direktør
Ida Børresens syn om at reglene slår urimelig ut, og mener det nå
er på tide å endre reglene slik at skjønnsrommet blir større. Forslagsstillerne
mener reglene om inntekt (underholdskrav) i dag er for strenge og
for lite fleksible.
I dokumentet vises det til at et flertall på
Stortinget i 2008 mente at reglene om underholdskrav burde skjerpes
i ny utlendingsforskrift. Ifølge forslagsstillerne ble skjerpet
underholdskrav brukt som et argument for å hindre tvangsekteskap.
Forslagsstillerne var uenige i endringene i
2008 og mener en i dag kan se at de har fått uheldige utslag. Forslagsstillerne
viser til Innst. O. nr. 42 (2007–2008) der flertallet i komiteen
støttet de varslede innstramningene når det gjelder underholdskrav.
Forslagsstillerne er usikre på om det var Stortingets ønske at disse
reglene også skulle ramme alle de som ikke står i fare for å bli tvangsgiftet,
men bare har funnet seg en livsledsager fra et annet land.
Forslagsstillerne mener det er uholdbart at
personer med høy utdannelse som i perioder har lavere inntekt enn
kravet i utlendingsforskriften, blir nektet familiegjenforening,
mens uføretrygdede ikke rammes. Forslagsstillerne mener dette er
en urimelig forskjellsbehandling og et eksempel på at regler som
ikke åpner for at forvaltningen bruker skjønn, kan få utilsiktede
konsekvenser.
Forslagsstillerne mener at underholdskravet
er et lite målrettet tiltak for å bekjempe tvangs- og proformaekteskap.
Forslagsstillerne mener det er feil å innføre generelle innstramninger
som potensielt vil ramme mange, når de tilsiktede målgruppene er
relativt få.
Forslagsstillerne er glade for at regjeringen løpende
vurderer nye tiltak for å bekjempe tvangsekteskap, og mener det
nå er på tide å se på andre virkemidler enn strenge underholdskrav.
Komiteen ba i brev av 15. februar 2012 om justis-
og beredskapsminister Grete Faremos vurdering av forslaget. Statsrådens
svarbrev av 24. februar 2012 følger vedlagt. Saksordfører ba i brev
av 25. april 2012 om tilleggsopplysninger. Svarbrevet fra statsråden
av 9. mai 2012 følger vedlagt.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Lise Christoffersen, Håkon Haugli, Hilde Magnusson, Ingalill Olsen
og Eirik Sivertsen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Morten
Ørsal Johansen og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland og Michael
Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Aksel Hagen,
fra Senterpartiet, Heidi Greni, og fra Kristelig Folkeparti, Geir
Jørgen Bekkevold, viser til at krav til underhold ved familieinnvandring
er hjemlet i lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold
her (utlendingsloven), behandlet i Stortinget 8. april 2008 (jf.
Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) og Innst. O. nr. 42 (2007–2008)), og
i tilhørende forskrift (utlendingsforskriften). Det daværende Arbeids-
og inkluderingsdepartementet instruerte UDI om å øke kravet til
sikret underhold ved familieinnvandring, fra lønnstrinn 1 til lønnstrinn
8 i statens lønnsregulativ, med virkning for søknader innkommet
til UDI etter 21. juli 2008 (jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009) for budsjettåret
2009 Arbeids- og inkluderingsdepartementet, side 326). Videre ble
det innført en rekke andre innstramninger i underholdskravet i forbindelse
med iverksetting av ny utlendingsforskrift 1. januar 2010.
Da Stortinget startet behandlingen av Representantforslag
50 S (2011–2012), tilsvarte lønnstrinn 8 i statens lønnsregulativ
et inntektskrav på 232 400 kroner. Komiteen viser
til at resultatet av lønnsoppgjøret i staten 2012 er til uravstemning
i LO Stat og YS Stat med frist 22. juni 2012, og at de nye lønnstabellene
for staten er foreløpige inntil Stortinget har godkjent årets lønnsoppgjør
(jf. Prop. 128 S (2011–2012) Lønnsregulering for arbeidstakere i
det statlige tariffområdet 2012 mv.), som er planlagt behandlet
i Stortinget 14. juni. Komiteen viser til at den
foreløpige hovedlønnstabellen (A-tabell) med virkning fra 1. mai
2012 starter på lønnstrinn 19 med årlig bruttolønn på 275 500 kroner. Komiteen forutsetter
at regjeringens gjennomgang av regelverket for familieinnvandring,
som omtales nedenfor, også vil omfatte en vurdering av hvordan kravet
til underhold ved familieinnvandring skal reguleres i framtida.
Komiteen viser til at formålet
med innstramningene i underholdskravet ved familiegjenforening blant
annet var å motvirke tvangsekteskap og å øke sannsynligheten for
at referansepersonen faktisk kan forsørge søkeren og ikke trenger
støtte fra det offentlige. Det ble blant annet innført en ny regel
om at det også skal stilles krav til tidligere inntekt og at underholdskravet
i hovedsak også skal gjelde når referansepersonen er norsk borger.
Videre stilles det vilkår om at referansepersonen som hovedregel
ikke må ha mottatt sosialstønad det siste året. Ytelser etter lov
om folketrygd teller som hovedregel med som inntekt, men med unntak for
arbeidsavklaringspenger.
Selv om utlendingsforskriften oppstiller et
vilkår om at tidligere inntekt skal være dokumentert gjennom likningsattest,
godtar UDI nå i praksis framlegging av selvangivelse som tilstrekkelig dokumentasjon.
Forslagsstillerne mener at dagens regelverk
er altfor strengt og gir utilsiktede virkninger, for eksempel overfor
studenter. De viser også til noen konkrete saker omtalt i Aftenposten 22. januar
2012 og fremmer forslag om å åpne for større grad av skjønn i vurderingen
av om underholdskravet er oppfylt, slik Utlendingsdirektoratet (UDI)
har tatt til orde for i sin effektrapportering på underholdskravet
i gjeldende utlendingslov, og som statsråden refererer til i sitt
brev til komiteen av 24. februar 2012.
Komiteen viser også til regjeringens
gjennomføringsplan for utlendingsfeltet av desember 2010 (www.regjeringen.no),
punkt 8.2.2 om vurdering av eventuelle utilsiktede konsekvenser
av ny utlendingslov, der det heter:
«I forbindelse med tildelingsbrevet for 2010 er UDI
bedt om å rapportere om eventuelle utilsiktede effekter av ny utlendingslov.
Herunder er det særskilt bedt om at direktoratet skal rapportere
om utilsiktede effekter av de innstramningene som er foretatt i
underholdskravet ved familieinnvandring. Departementet vil blant
annet med grunnlag i rapporteringen fra UDI foreta en gjennomgang
for å sikre at dagens regelverk ikke virker urimelig begrensende
for barns rett til familiegjenforening med foreldrene. Departementet
vil vurdere å justere ned underholdskravet, samt vurdere om dagens
ordning for dokumentasjon av inntekt er hensiktsmessig. Departementet
vil også vurdere om underholdskravet i visse situasjoner kan slå
unødig strengt ut for blant annet studenter.»
Komiteen er enig i forslagsstillernes
premiss om at det er en viktig del av integreringspolitikken at
personer som bor i Norge kan forsørge seg selv og sin familie, men
at endringer bør vurderes dersom regelverket gir urimelige og utilsiktede
virkninger.
Komiteen viser til statsrådens
to brev av 24. februar og 9. mai 2012, der det går fram at regjeringen
allerede er i gang med en evaluering av i hvilken grad regelverket
har gitt utilsiktede virkninger. Komiteen har videre
merket seg at evalueringen snart forventes å være ferdig, at et mer
skjønnsmessig underholdskrav vil bli vurdert sammen med et alternativ
med flere unntaksregler, at det tas sikte på visse justeringer gjennom
instruks allerede før sommeren og at forskriftsendringer planlegges
sendt på høring før eller like over sommeren 2012.
Komiteen har merket seg at barns
rett til familiegjenforening med foreldrene vil være et tema. Komiteen viser
også til statsrådens deltakelse på UDIs vårkonferanse i Oslo 22. mai
2012, med familieinnvandring som tema. Statsråden nevnte der også
andre sider ved regelverket som eventuelt bør vurderes, herunder
en vurdering av regelverket i et kjønns- og likestillingsperspektiv.
Komiteen viser til at representantforslaget allerede
er til vurdering i regjeringens pågående arbeid med mulige justeringer
i regelverket.
Komiteen imøteser justisministerens
varslede evaluering av de spørsmål forslagsstillerne tar opp med
hensyn til familiegjenforeningsreglene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
tillate seg å påpeke at lønnstrinn 8 i Statens lønnstabell har falt
bort som følge av forhandlinger mellom partene i forbindelse med årets
lønnsoppgjør. Laveste lønnstrinn i Staten er nå lønnstrinn 19, som
for tiden tilsvarer en årlig brutto lønn på 275 500 kroner.
Disse medlemmer mener at underholdskravet
bør oppjusteres til dette nivået, som en følge av lønnsutviklingen
i det norske samfunn, samt inflasjonen. Dissemedlemmer mener videre
at man bør gå over til folketrygdens grunnbeløp (G) ved fastsettelse
av underholdskrav ved saker som gjelder familiegjenforening, og vil
komme tilbake til dette gjennom et representantforslag i høstsesjonen
2012.
Disse medlemmer stiller seg positive
til at det i utlendingsforvaltningen utøves et visst skjønn for
å unngå klare urimeligheter. Dog vil disse medlemmer fremheve
at skjønnet ikke bør utøves på en måte som svekker de premisser Stortinget
la til grunn ved behandlingen av utlendingsloven i 2008. Disse
medlemmer har merket seg at det er en meget stor tilstrømning
av mennesker til Norge, noe som vil presse landets ressurser innen
de fleste områder, og som følgelig burde tilsi en relativt restriktiv
innvandringspolitikk.
Komiteens medlemmer fra Høyre mener det
må være et prinsipp at all innvandring til Norge som ikke gjelder
beskyttelse mot forfølgelse, skal forutsette at man er i stand til
å forsørge seg selv.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti mener at reglene om inntekt (underholdskrav)
i dag er for strenge og for lite fleksible. Dette medlem deler
Utlendingsdirektoratets tidligere direktør Ida Børresens syn om
at reglene slår urimelig ut og mener det nå er på tide å endre reglene
slik at skjønnsrommet blir større. Dette medlem mener
utlendingsmyndighetene må gis anledning til i større grad å bruke
skjønn dersom det rigide regelverket slår urimelig ut.
Dette medlem mener underholdskravet
fremdeles må tilsvare det som tidligere utgjorde lønnstrinn 8, nemlig
232 400 kroner, og at eventuelle økninger av underholdskravet ikke
bør gå ut over lønnsveksten for øvrig. Dette medlem mener
det derfor bør vurderes å knytte underholdskravet til grunnbeløpet.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument 8:50 S (2011–2012) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Trine Skei Grande og Borghild Tenden
om endringer i utlendingsregelverket for å få mer rettferdige familiegjenforeningsregler
– vedlegges protokollen.
Jeg viser til Kommunal- og forvaltningskomiteens
brev av 15. februar 2012, hvor det bes om statsrådens vurdering
av forslaget fra representantene Trine Skei Grande og Borghild Tenden om
endringer i utlendingsregelverket for å få mer rettferdige familiegjenforeningsregler.
Forslaget lyder:
«Stortinget ber regjeringen endre utlendingsforskriften
§§ 10-7 til 10-12, slik at det i større grad åpnes for skjønn når
utlendingsmyndighetene skal avgjøre om utlendingsloven § 58 er oppfylt.»
Jeg er kjent med at underholdskravet i noen
saker oppleves som urimelig strengt. Regjeringen har hele tiden
vært opptatt av å følge praksis nøye, for å se om det er behov for
endringer. UDI har, på oppdrag fra departementet, rapportert om utilsiktede
effekter av de innstramningene som ble gjort i underholdskravet
i den nye utlendingsloven. Justis- og beredskapsdepartementet er
i ferd med, bl.a. med grunnlag i rapporteringen fra UDI, å foreta
en gjennomgang. Vi vil særlig vurdere om det er sider ved dagens
regelverk som virker urimelig begrensende for barns rett til familiegjenforening
med foreldrene.
Justis- og beredskapsdepartementet har allerede gitt
flere instrukser til UDI som følger opp noen av deres anbefalinger.
Jeg mener det er riktig å gjennomføre evalueringen før det foretas
endringer i regelverket. Departementet tar sikte på å få evalueringen
ferdig før sommeren. Hvorvidt underholdskravet bør være mer skjønnsmessig eller
om det bør utformes flere unntaksregler, vil bli vurdert.
Forslagsstillerne er usikre på om det var Stortingets
ønske at reglene om skjerpet underholdskrav også skulle ramme personer
som ikke står i fare for å bli tvangsgiftet. Til dette vil jeg bemerke
at det fremgår klart av utlendingslovens forarbeider at et formål
med et høynet inntektskrav var å bedre ivareta hensynet til at den
som får oppholdstillatelse som familiemedlem, faktisk blir forsørget
av herboende referanseperson. Det fremgår også at krav til tidligere
inntekt og vilkåret om at referansepersonen ikke skal ha mottatt
sosialhjelp året forut, innebærer at underholdskravet faktisk vil
være oppfylt over lengre tid og at prinsippet om forsørgelse må
gjelde uavhengig av referansepersonens alder, oppholdsstatus og
statsborgerskap.
Jeg nevner avslutningsvis, som en mer teknisk merknad
til forslaget, at utlendingsforskriften § 10-7 ikke gjelder familieinnvandringssaker,
og at bestemmelsen dermed ikke er relevant for de problemstillingene
som forslagsstillerne tar opp. Videre gjelder forskriftens § 10-12
krav til bolig, og ikke krav til sikret underhold. Boligkravet gjelder
ikke i saker om familieinnvandring med nærmeste familie (ektefelle/samboer/barn),
og det har stått uendret i lang tid; kravet ble ikke berørt av den
innstramningen som skjedde i underholdskravet fra 1. januar 2010.
Kritikken som er fremmet mot underholdskravet i familieinnvandringssaker,
har heller ikke berørt boligkravet. På bakgrunn av dette anbefaler
jeg at forslaget, dersom det fremmes, avgrenses til utlendingsforskriften
§§ 10-8 til 10-11.
Jeg viser til Kommunal- og forvaltningskomiteens
brev av 25. april 2012, hvor komiteen ber om å bli orien-tert om
når departementet forventer å være ferdig med gjennomgangen av regelverk
og praksis vedrørende underholdskravet. Komiteen spør også om det
kan opplyses i hvilken form eventuelle endringer eller justeringer
i regelverket vil bli gjennomført.
Jeg kan opplyse at jeg tar sikte på å gi enkelte
instrukser til UDI om visse justeringer av praksis før sommeren.
Departementet arbeider også med noen konkrete forslag til forskriftsendringer
som enten vil bli sendt på høring før sommeren eller til høsten.
Det er et komplekst arbeid å innrette regelverket om
underholdskravet slik at det både oppfyller de tilsiktede formålene,
og er tilstrekkelig fleksibelt til at man unngår utilsiktede virkninger.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 11. juni 2012
Aksel Hagen |
Lise Christoffersen |
leder |
ordfører |