Brev fra Kunnskapsdepartementet v/statsråden til Stortinget, datert 19. april 2012

Departementets tilskuddsforvaltning

Det vises til brev av 13. mars 2012 fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité til statsrådene Kristin Halvorsen og Tora Aasland om tilskuddsforvaltningen på Kunnskapsdepartementets ansvarsområder.

Som grunnlag for denne gjennomgangen vises det til Finansdepartementets brev av 21. mars 2012. Finansdepartementet gir i dette brevet en redegjørelse for noen bestemmelser med betydning for tilskuddsforvaltningen i økonomiregelverket, bevilgningsreglementet og forvaltningsloven og beskriver rammene for departementenes oppfølging av disse. Kunnskapsdepartementet har i dette svaret valgt å avgrense svaret til i hovedsak å gjelde de tilskudd som tildeles direkte av departementet, de rammer som følger av kap. 6.3 og 6.4 i Bestemmelser for økonomistyring i staten, bruk av budsjettposter og habilitetsbestemmelsene.

Del I

Komiteen ber om at departementet informerer om praktisering av økonomireglementet, bevilgningsreglementet og forvaltningsloven ved håndtering av tilskuddsforvaltningen.

Økonomireglementet

Kunnskapsdepartementet har etablert et opplegg for forvaltning av tilskuddsordninger som bygger på:

• Reglement for økonomistyring i staten

• Bestemmelser om økonomistyring i staten, i denne sammenheng spesielt kap. 6

• Veilederen ”Om etablering og forvaltning av tilskuddsordninger i staten”

Departementet har på dette grunnlag gitt instruks og retningslinjer som fastlegger nærmere hvordan forvaltningsutøvelsen skal gjennomføres:

• Hovedinstruks for økonomiforvaltningen i KD

• Retningslinjer for forvaltningen av den enkelte tilskuddsordning

• Retningslinjer for tilskuddskontroll

• Retningslinjer om evalueringer

Enkelte tilskuddsordninger er hjemlet i særlov, jf. folkehøyskoleloven, privatskoleloven, universitets- og høyskoleloven, fagskoleloven, studentsamskipnadsloven og voksenopplæringsloven. Forskrifter til lovene gir retningslinjer av betydning for forvaltningen av tilskudd.

En vesentlig del av tilskuddsforvaltningen er delegert til underliggende virksomheter som Utdanningsdirektoratet, Norgesuniversitetet og Vox, nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk. Senter for internasjonalisering av utdanning forvalter også større utdanningsprogrammer på vegne av EU, Utenriksdepartementet/Norad og Nordisk ministerråd. Departementet har fastsatt økonomiinstrukser for virksomhetene, med bestemmelser som har betydning for tilskuddsforvaltningen.

For de fleste av de 78 tilskuddsordningene på Kunnskapsdepartementets budsjett for 2011 er det fastsatt eksplisitte retningslinjer for forvaltningen av disse. Retningslinjene inneholder en utførlig gjennomgang, som er tilpasset den enkelte ordning, av de ulike elementer som skal ivaretas i henhold til regelverket. Det er under arbeid å utforme retningslinjer for de sist etablerte ordningene.

Rutinen for tilskuddskontroll har retningslinjer om gjennomføring og dokumentasjon fra tilskuddsmottaker. Evaluering av tilskuddsordninger omfattes av departementets retningslinjer om evalueringer. Formålet med evalueringer er å gi informasjon om tilskuddsordningene er effektive i forhold til ressursbruk, organisering og fastsatte mål.

Enkelte tilskudd har blitt behandlet i henhold til bestemmelser om økonomistyring i staten pkt. 6.4.2 bokstav b om forenklede prosedyrer for relativt små bidrag. For disse tilskuddene er det satt opp krav til mottakeren i egne tilskuddsbrev. Jeg viser for øvrig til nærmere redegjørelse under del II.

Bevilgningsreglementet

Bestemmelsene om tilskuddsforvaltning i økonomiregelverket er utformet slik at de skal sikre at også annet sentralt regelverk etterleves, for eksempel bestemmelser i Stortingets bevilgningsreglement. Hjemmelen for utbetalinger over statsbudsjettet er Stortingets bevilgningsvedtak. I medhold av Stortingets bevilgningsreglement har Finansdepartementet i rundskriv R-101 gitt bestemmelser om postinndelingen i statsbudsjettet, som fastsetter at tilskudd skal budsjetteres på postene 60 – 85.

Tilskudd nevnes eksplisitt i § 10 2. ledd, som stiller krav om at tilskuddsforvalteren skal sikre kontrolladgang. Dette er ivaretatt i retningslinjene for tilskuddsordningene og i tilskuddsbrev til tilskuddsmottakerne.

Videre gir de overordnede prinsippene som reglementet gir om disponeringen av statsbudsjettet, viktige føringer for tilskuddsforvaltningen. Jf. spesielt § 4 Statsbudsjettets inndeling, § 5 Bevilgningsvedtak og § 10 Disponering av gitte bevilgninger.

Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at tilskuddsutbetalinger i regelen skal ha hjemmel i bevilgningen på en tilskuddspost. Noen tilskudd er gitt på 01-poster og 21-poster, med samlet sett små beløp. Reglene for tilskuddsforvaltning gjelder også for tilskudd utbetalt fra slike poster. Flertallet av disse tilskuddene er utbetalt over kap. 226 post 21, hvor om lag 1 pst. av bevilgningen (10 mill. kroner av drøyt 1 mrd. kroner) er benyttet av departementet til mindre tilskudd til private og kommunesektoren.

For oversikt over departementets tilskuddsutbetalinger i 2011 til private, og hvilke poster disse er utbetalt fra, samt for departementets tilskuddsordninger forvaltet av underliggende etater, vises det til eget vedlegg.

Forvaltningsloven

All forvaltningsutøvelse i departementet skal skje under ivaretakelse av forvaltningslovens bestemmelser om habilitet. Departementets oppfølging bygger videre på ”Etiske retningslinjer for statstjenesten” (Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet). Når det særskilt gjelder håndteringen av habilitet knyttet til politisk ledelse blir den ivaretatt med grunnlag i ”Håndbok for politisk ledelse” (Statsministerens kontor) og ”Om statsråd” (Statsministerens kontor).

Enhver som er omfattet av reglene om habilitet har et selvstendig ansvar for å vurdere egen habilitet og å opplyse om det foreligger forhold som gjør at det kan reises tvil om deres habilitet. Dersom politisk ledelse anser seg som inhabile eller er i tvil om dette, tas spørsmålet opp med embetsverket. Departementet gir råd om vurdering i den konkrete saken. Dersom departementet er i tvil, forelegges saken for Justisdepartementets lovavdeling til uttalelse. I tilfeller der statsråden vurderes å være inhabil, blir det oppnevnt settestatsråd.

Del II

Det bes videre om at departementet foretar en gjennomgang av alle tilskudd som er gitt i 2011, med sikte på å undersøke om relevant regelverk er fulgt, og rapportere dette til komiteen.

Kunnskapsdepartementet har en omfattende tilskuddsportefølje. På 70-poster ble det i 2011 bevilget over 12 mrd. kroner. Holdes EUs rammeprogrammer og stipender mv. til studenter utenfor, ble det bevilget over 6 mrd. kroner over 70-poster som tilskudd, dessuten enkelte tilskudd fra andre poster. De største mottakerne er private skoler, private høyskoler, folkehøyskoler, studieforbund og studentsamskipnader. Disse tilskuddene tildeles i tråd med fastsatte retningslinjer for hver enkelt ordning hvor hovedelementene er vedtatt av Stortinget gjennom lov eller presentert for Stortinget gjennom budsjettproposisjonen.

En betydelig andel av departementets tilskudd går til kommuner og fylkeskommuner, og omfattes ikke av forutsetningen om kunngjøring i Bestemmelser om økonomistyring i staten.

For en del tilskudd er tilskuddsmottakerne direkte omtalt i budsjettproposisjonen på en slik måte at tilskuddsbevilgningen må anses øremerket for vedkommende. Andre tilskudd har bare hatt én mulig mottaker, og departementet har hatt direkte kontakt med mottakeren.

Videre har Kunnskapsdepartementet en rekke tilskudd som gis fordi Norge er medlem av en internasjonal organisasjon, eller lignende. I disse tilfellene er ikke tilskuddet kunngjort, i tråd med unntaksbestemmelsen for dette i Bestemmelser om økonomistyring i staten.

Noen tilskudd har blitt behandlet i henhold til bestemmelser om økonomistyring i staten pkt. 6.4.2 bokstav b om forenklede prosedyrer for relativt små bidrag. For disse tilskuddene settes det krav til bruken av midlene i tilskuddsbrevene for hver enkelt mottaker, samt krav til rapportering.

Det er også i enkelte tilfeller tildelt små tilskuddsmidler fra budsjettposter hvor kunngjøringen ikke har vært eksplisitt på budsjettposten, men hvor sektorens sentrale aktører (for eksempel relevante paraplyorganisasjoner mv) har vært kjent med at det er mulig å søke departementet om midler. Dette gjenspeiler seg i at departementet mottar en rekke søknader i løpet av et år og har dialog med sentrale aktører og relevante mottakere av tilskudd og tilskuddordninger.

Riksrevisjonen gjennomførte i 2010 kontroll av Kunnskapsdepartementets overordnede ansvar for tilskuddsforvaltning, jf Dokument 1 (2011-2012):

”Revisjonen har hatt særskilt oppmerksomhet på departementets rutiner og budsjettering av tilskudd og rutiner for rapportering av måloppnåelse. Formålet med revisjonen har vært å kontrollere at departementet og underliggende virksomheter forvalter tilskuddsordninger i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger samt gjeldende regelverk.”

Når det gjelder budsjettering og regnskapsføring av tilskuddsordninger konkluderer Riksrevisjonen slik (s. 175):

”Revisjonen viser at tilskuddsordningene i det alt vesentlige er budsjettert og regnskapsført på riktige kapitler og poster.”

Departementet har merket seg Riksrevisjonens generelle konklusjon om budsjettering og regnskapsføring.

Kunnskapsdepartementet mener at det opplegget departementet har etablert for tilskuddsforvaltning generelt ivaretar kravene i økonomireglementet, bevilgningsreglementet og forvaltningsloven.

Risiko- og vesentlighetsvurderinger tilsier at departementet skal ha størst oppmerksomhet om tilskuddsordningene. Departementet ser likevel behov for å rette økt oppmerksomhet mot tilskudd gitt gjennom året, jf. svar på del III nedenfor. Vi ser også behov for at Finansdepartementet oppdaterer sitt veiledningsmateriell på dette feltet.

Vi viser for øvrig igjen til eget vedlegg som inneholder oversikt over alle tilskudd fra departementet i 2011 til private, samt oversikt over tilskuddsordninger forvaltet av underliggende etater.

Del III

Departementet bes videre om å redegjøre for hva man vil gjøre for å sikre en tilskuddsforvaltning som er i tråd med økonomiregelverket fremover, herunder om rutiner, kontrollordninger mv, dersom undersøkelsene avdekker feil eller mangler.

Departementet har under denne gjennomgangen sett at enkelte av våre tilskudd blant annet kan kunngjøres på en mer hensiktsmessig måte enn det ble gjort i 2011. Departementet vil gjennomgå rutinene og vurdere endringer knyttet til følgende:

• Navngi flere tilskuddsmottakere i budsjettproposisjonen, der det er relevant.

• Mer utfyllende informasjon i rapporteringsdelen i kommende budsjettproposisjoner, der det er relevant.

• Kunngjøring av KDs tilskudd utover dagens omtale i budsjettproposisjoner og kontakt og dialog med potensielle tilskuddsmottakere, der det er behov for det.