Brev fra Kulturdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 13. april 2012

Kulturdepartementets tilskuddsforvaltning

Innledning

Jeg viser til kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 13. mars 2012 om forvaltningen av tilskudd i Kulturdepartementet.

Komiteen ber om at departementet foretar en gjennomgang og kvalitetssikring av interne rutiner i tilskuddsforvaltningen, samt at en redegjør for hvordan regelverket praktiseres. Departementet bes videre redegjøre for hva departementet vil gjøre for å sikre en tilskuddsforvaltning som er i tråd med regelverket framover, dersom undersøkelser avdekker feil eller mangler.

Jeg omtaler i punkt 2 hvilken hovedtilnærming som er vektlagt i svarbrevet. I punkt 3 redegjøres for departementets samlede rammeverk for styring, kontroll og oppfølging av tilskuddsforvaltningen. I punkt 4 gis det en oversikt over Kulturdepartementets tilskuddsportefølje, mens punkt 5 gir en redegjørelse for praksis ved disponering av tilskuddsmidlene. Punkt 6 omhandler habilitet og punkt 7 departementets videre oppfølging.

Avgrensning

Jeg viser til den generelle redegjørelsen om økonomiregelverket, bevilgningsreglementet og forvaltningsloven i finansministerens brev av 21. mars 2012.

Bestemmelser om tilskuddsforvaltning er gitt i økonomiregelverkets bestemmelser, kap. 6. Dette gjelder blant annet bestemmelser om utforming av tilskuddsordninger, med krav til regelverk, om kunngjøring og saksbehandling, utforming av tilskuddsbrev, videre bestemmelser om utbetaling og eventuell tilbakebetaling, samt rapportering, oppfølging, kontroll og evaluering.

En redegjørelse for praktiseringen av økonomiregelverket for departementets samlede tilskuddsportefølje vil i utgangspunktet måtte omfatte alle elementer i regelverket, ikke bare bestemmelsene i punkt. 6.3.2 om kunngjøring og saksbehandling, som media har fokusert mest på.

En fullstendig gjennomgang av praksis vil imidlertid ikke la seg håndtere innenfor rimelige tidsrammer og ressursbruk. Jeg vil derfor i punkt 3 i brevet gi en overordnet redegjørelse for Kulturdepartementets etablerte rammeverk for styring, kontroll og oppfølging av tilskudd. Deretter vil jeg i punkt 5 vurdere departementets eksisterende tilskuddsforvaltning med vekt på oppfølging av økonomiregelverkets bestemmelser om kunngjøring og saksbehandling, jf. punkt 6.3.2.

Kulturdepartementets rammeverk for styring, kontroll og oppfølging av tilskuddsforvaltningen

I forbindelse med iverksetting av nytt økonomiregelverk i 1996 foreslo Kulturdepartementet å innføre et differensiert styrings- og kontrollsystem for tilskuddsforvaltningen, jf. St.prp. nr. 1 (1996-97). Det differensierte styrings- og kontrollsystemet var basert på at de store tilskuddsbevilgningene til sentrale kulturinstitusjoner ble plassert i styringstype 1 og undergitt en sterkere styrings- og kontrollintensitet enn de beløpsmessig mindre enkelttilskudd som ble plassert i styringstype 3. For styringsgruppe 3 ble det ikke stilt spesifikke resultatmål, da målsettingen med disse tilskuddene ofte ikke var annet enn å gi generell støtte til formålet. Styringstype 2 gjaldt tilskuddsordninger der styrings- og kontrollopplegget ble fastsatt i eget regelverk for tilskuddsordningen. Stortinget hadde ingen merknader til dette.

Med tanke på at det ovennevnte styringsopplegget hadde eksistert siden 1997, og med utgangspunkt i det nye prinsippet om risikostyring i staten, ba det daværende Kultur- og kirkedepartementet i oktober 2008 daværende Senter for statlig økonomistyring (SSØ), nå Direktoratet for økonomistyring, om å gjennomføre en evaluering av departementets administrative opplegg for tilskuddsforvaltning. Departementet ba om at SSØ særlig undersøkte om departementets kontroll og oppfølging var tilfredsstillende i forhold til kravene i økonomiregelverket, og det rom for skjønn som regelverket åpner for. Videre ba en SSØ komme med forslag til eventuelle endringer eller justeringer. SSØ vurderte ikke den enkelte tilskuddstildeling.

Rapporten fra SSØ forelå i juni 2009.

SSØs vurdering var at departementets administrative opplegg for tilskuddsforvaltning i all hovedsak ivaretok de formelle krav som stilles i økonomiregelverket. SSØ anbefalte imidlertid at departementet burde se på hvilke tilskudd/tilskuddsmottakere som var definert i de respektive styringstypene, basert på en oppdatert risiko- og vesentlighetsvurdering. Departementet omtalte SSØs rapport for Stortinget i Prop 1 S (2009-2010).

Kulturdepartementet gjennomførte på basis av SSØs rapport en gjennomgang av tilskuddsforvaltningen, hvor risiko- og vesentlighetsbetraktninger ble lagt til grunn for analyse av behovet for styring, oppfølging og kontroll av hvert enkelt tilskudd eller tilskuddsordning. Departementets forslag til endringer ble framlagt for Stortinget i Prop. 1 S (2010-2011). Stortinget hadde ingen merknader.

Hovedtrekkene fra det allerede etablerte rammeverket for styring, kontroll og oppfølging av tilskudd ble beholdt. Det er etablert tre styringsnivåer, med ulik grad av styringsintensitet på alle tre nivåene. Alle enkelttilskudd og tilskuddsordninger er kategorisert på et nivå ut fra individuelle betraktninger av statens styringsbehov, jf nærmere omtale i eget vedlegg, som også ble forelagt Stortinget i Prop. 1 S (2010-2011).

Departementet har i tråd med dette styringsopplegget utarbeidet oppdaterte rutiner for tilskuddsforvaltningen gjeldende fra 2011, med egne maler for tilskuddsbrev for hvert av styringsnivåene, rutinebeskrivelse for saksbehandlingen og sjekklister for kontroll og oppfølging. Det er videre utarbeidet retningslinjer til mottakere av tilskudd fra Kulturdepartementet, som vedlegges alle tilskuddsbrev. Rutinedokumentene er oversendt Riksrevisjonen til orientering, som ikke har hatt innvendinger så langt.

Kulturdepartementet har i sitt arbeid med utforming av det nye rammeverket for styring, oppfølging og kontroll av tilskudd, lagt bevilgningsreglementet, økonomireglementet samt forvaltningslovens regler til grunn.

De nye rutinene gjelder for alle tilskudd som forvaltes av Kulturdepartementet fra og med budsjetterminen 2011.

Kulturdepartementets tilskuddsportefølje

Kulturdepartementets tilskuddsbevilgninger for postgruppe 70-89 Overføring til private, utgjorde om lag 5,7 milliarder kroner i 2011, jf Prop 1 S (2010 – 2011). Bevilgninger til vederlagsordninger er da holdt utenom. Vederlag er ikke ordinære tilskudd, men kompensasjon til rettighetshavere til opphavsrettslig beskyttet materiale. Det er i tillegg bevilget om lag 1 mrd. kroner til fond (postgruppe 50-59). Disse forvaltes i hovedsak av Norsk kulturråd og Norsk filminstitutt, og omtales ikke videre her.

Det meste av Kulturdepartementets tilskuddsbevilgningene er øremerkede tilskudd (bundet til bestemte navngitte mottakere) som er beskrevet i budsjettproposisjonen under aktuelle kapitler og poster, samt vedleggslister bak i proposisjonen. Dette legges fram for Stortinget i de årlige budsjettproposisjoner, og slik at Stortinget gjennom sitt bevilgningsvedtak i realiteten fastsetter tilskuddsmottaker og hvilket beløp den enkelte mottaker skal tildeles.

Kulturdepartementet og underliggende virksomheter forvalter også enkelte tilskuddsordninger. I 2011 utgjorde disse om lag 1,6 milliarder kroner av samlede tilskuddsbevilgninger på 5,7 mrd. kroner. Av dette forvaltet departementet følgende ordninger i 2011:

Når det aller meste av bevilgningene er bundet til bestemte mottakere eller tilskuddsordninger, er det nødvendig for departementet å disponere noen egne midler som blant annet brukes til tiltak som det er vanskelig å forutse på det tidspunktet budsjettproposisjonen legges fram, eller tiltak som i sin karakter ikke fanges opp av øvrige tilskuddsordninger. For 2011 ble det bevilget i underkant av 30 mill. kroner til slike formål fordelt på følgende kapitler og poster:

I tillegg ble det i budsjettproposisjonen for 2011 under kap. 314, postene 71, 72 og 75, kap. 320, post 78, kap. 322, post 75 og kap. 326, post 78, omtalt mindre bevilgninger hvor formålet er beskrevet, men ikke nærmere spesifisert.

Praksis ved disponering av tilskuddsmidlene

a. Øremerkede tilskudd

Hoveddelen av Kulturdepartementets tilskuddsbevilgninger på 5,7 mrd. kroner i 2011 er øremerket til bestemte mottakere i budsjettproposisjonen og forelagt Stortinget, jf. omtalen i punkt 4. For slike øremerkede tilskudd er det ikke nødvendig å formulere tildelingskriterier, beregningsregler, ytterligere kunngjøring og utforming av regelverk, jf. økonomiregelverkets bestemmelser punkt 6.4.2.

b. Tilskuddsordninger

Kulturdepartementet forvaltet i 2011 tre tilskuddsordninger:

Kap. 310, post 75 Tilskudd til private kirkebygg

Kap. 314, post 76 Den kulturelle spaserstokken

Kap. 315, post 71 Tilskudd til frivilligsentraler

Tilskudd til private kirkebygg kunngjøres ved at departementet hvert år sender rundskriv til fylkesmennene, som sender dette videre til alle registrerte trossamfunn i sitt fylke. Rundskrivet, retningslinjer og søknadsskjema ligger på departementets hjemmeside. Antall tilskuddsmottakere i 2011 var 24.

Den kulturelle spaserstokken har helt siden ordningen ble etablert utelukkende vært åpen for søknader fra kommunene, som igjen mottar søknader fra eller inngår samarbeid med ulike parter som ønsker å gi et kulturtilbud til eldre. Kommunene får årlig et invitasjonsbrev med informasjon om kriteriene for ordningen, frist for søknad m.m.

For tilskuddsordningen for frivilligsentraler er det gitt egne retningslinjer. Disse er for tiden under revisjon. Ordningen har i flere år vært lyst ut bredt i media, og er nå godt kjent. De siste år er ordningen kunngjort på departementets nettside. I 2011 fikk 371 frivilligsentraler tilskudd fra ordningen.

Det er få klager på departementets behandling når det gjelder de tre ordningene. Ut fra den gjennomgangen som er foretatt er det min oppfatning at departementets praksis er i samsvar med økonomiregelverkets bestemmelser om kunngjøring og saksbehandling.

c. ”Disposisjonsmidler”

Det framgår av brevets punkt 4 at det aller meste av Kulturdepartementets tilskuddsbevilgninger på 5,7 mrd.kroner er bundet til bestemte mottakere eller tilskuddsordninger (om lag 99,5 pst.). Departementet har derfor behov for å disponere noen egne midler blant annet til tiltak som det er vanskelig å forutse på det tidspunktet budsjettproposisjonen legges fram, eller tiltak som i sin karakter ikke fanges opp av øvrige tilskuddsordninger. Slike formål er i hovedsak bevilget på fire 79 poster i budsjettproposisjonen. For 2011 er det bevilget om lag 30 mill. kroner til sammen til slike formål (79-poster i proposisjonen).

Under kap. 320 Allmenne kulturformål, post 79 Til disposisjon, er følgende uttalt i Prop. 1 S (2010-2011):

2. ”Bevilgningene på kulturbudsjettet utenom denne posten er i sin helhet bundet til bestemte mottakere eller tilskuddsordninger. Det er imidlertid nødvendig for departementet å kunne disponere midler for å dekke uforutsette behov av særskilt karakter som oppstår i budsjettåret. Eksterne søknader om enkelttilskudd og prosjektstøtte vil normalt bli oversendt Norsk kulturråd for behandling.”

Formålet med posten er vidt definert og avgrenses først og fremst til de budsjettområder som er bevilget under Programkategori 08.20 Kulturformål, dvs. musikk, scenekunst, billedkunst, arkiv, bibliotek, museum, språk, litteratur mv. Eksempler på formål som det har vært gitt tilskudd til er gjennomføring av endringsprosesser, arrangementer, seminarer og jubileer, tilstandsvurderinger som følge av pålegg fra myndighetene, saksomkostninger til klagesaker, midler til særskilte oppdrag til underliggende virksomheter, innspill til stortingsmeldinger, tiltak på kulturområdet gitt til blant annet kommuner og fylkeskommuner, med mer.

Finansministeren har i sitt brev til kontroll-og konstitusjonskomiteen av 31.3.2012 omtalt slike disposisjonsbevilgninger og uttaler bl.a:

3. ”Graden av spesifisering kan være liten, for eksempel dersom bevilgninger er ”til disposisjon til allmenne kulturformål”, jf. Prop. 1 S (2011-2012) for Kulturdepartementet, kap. 320 Allmenne kulturformål, post 79 Til disposisjon. Dette betyr at departementet har stor frihet til å velge hvilke type tiltak som kan settes i verk, for eksempel hvilke typer kulturformål som kan støttes. Noen ganger har disse bevilgningene blitt kalt ”disposisjonsbevilgninger”. De må likevel forvaltes i samsvar med regelverk som gjelder for gjennomføring av vedtatt budsjett, med mindre Stortinget vedtar noe annet for den enkelte bevilgning. Bevilgningsreglementets krav til at ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til forutsatte resultater, gjelder således i utgangspunktet også for ”disposisjonsbevilgninger”. Det samme gjelder forvaltningslovens krav til habilitet, saksbehandling m.v. Videre må tilskuddsforvalteren også ivareta andre forvaltningsrettslige krav, herunder kravet om at det ikke må skje usakelig forskjellsbehandling ved utøvelse av skjønn.”

I tillegg uttaler finansministeren følgende om kunngjøring:

4. ”Avhengig av hvor stor målgruppen er, og om den er kjent eller ikke, kan en gjøre dette ved å informere allment (på departementets nettside eller i avisen) eller målrettet (ved å sende brev eller per telefon). Det normale vil være at det er behov for å operasjonalisere Stortingets vedtak, og dermed gi flere opplysninger til bruk for potensielle mottakere. I noen situasjoner kan det imidlertid være nok at tilskuddsordningen er omtalt i budsjettproposisjonen. Hvordan en kunngjør, vil avhenge av en konkret vurdering av om en når hele målgruppen. Regelverket stiller ikke krav til formen på kunngjøringen, men åpner for skjønn på dette punktet.”

Kulturdepartementet har siden 1998 under skiftende regjeringer hatt slike disposisjonsposter på sitt budsjett – nærmere bestemt under kap. 320 Allmenne kulturformål, post 79 Til disposisjon og kap. 334 Film- og medieformål, post 79 Til disposisjon.

Selv om omtalene i budsjettproposisjonene under kap. 320, post 79, har variert noe, har omtalene likevel det til felles at formålsbeskrivelsen for bruken av midlene har vært vidt definert i hele denne perioden.

Disposisjonspostene har også vært omtalt i budsjettinnstillinger og også debattert i Stortinget med jevne mellomrom.

Jeg viser til et par eksempler:

Fra Budsjett-innst. S. nr. 2 – 1999-2000:

5. ”Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til avtalen mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene og omtalen av denne i Budsjett-innst. S. nr. 1 (1999-2000). Flertallet foreslår i tråd med dette å redusere kap. 320 post 79, i forhold til St.prp. nr. 1 (1999-2000), med kr 88 000.

6. Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser dette som en post som skal ivareta barn og unge fremfor godt etablerte mennesker som kan betale for sine opplevelser selv.

7. Komiteens medlemmer fra Høyre konstaterer at departementet ikke har fulgt opp intensjonene i frivillighetsmeldingen som stortingets flertall gikk inn for. Disse medlemmer viser til at de frivillige organisasjonene ikke får penger til lokalbasert kulturelt virke før tidligst i andre halvår 2000. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn foreslå en ekstraordinær bevilgning på 50 mill. kroner, fordelt til organisasjonene etter den utbetalingsmodellen organisasjonene selv har foreslått. Disse medlemmer foreslår å øke bevilgningen med 50 mill. kroner under kap. 320 post 79.”

Fra Budsjett-innst. S. nr. 2 – 2008-2009:

8. ”Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at bevilgningene på Kultur- og kirkedepartementets budsjett utenom denne posten i sin helhet er bundet til bestemte tilskuddsmottakere eller tilskuddsordninger, jf. de enkelte kapitlene og fordelingen av foreslått bevilgning under postene, herunder vedleggene 1 og 2 til proposisjonen. Det er derfor nødvendig for departementet å kunne disponere midler på en disposisjonspost for å kunne dekke opp utforutsette behov av særskilt karakter som oppstår i løpet av budsjettåret. Flertallet viser videre til at det i løpet av det siste året er lagt frem en rekke stortingsmeldinger på kulturområdet, ytterligere meldinger vil bli lagt frem i første halvår 2009. Det er satt i gang en rekke reformer og endringsprosesser, bl.a. Løkenutvalgets gjennomgang av kulturfeltet og det partssammensatte utvalget i orkestersektoren. Gjennomføringen av disse endringsprosessene vil kreve frie midler for å imøtekomme uforutsette behov underveis.”

Fremskrittspartiets stortingsgruppe stilte også ved brev 15.10.2008 spørsmål om bruken av disposisjonsposten, og tilsvarende spørsmål ble reist i Stortingets muntlige spørretime 12.11.2008 av representanten Thommesen (H).

Departementet har de senere årene, etter at samfunns- og frivillighetsfeltet ble gitt en høyere prioritering innenfor kulturbudsjettet, disponert midler på ulike 70-poster under kapitlene 314 Kultur og samfunn og 315 Frivillighetsformål. Dels har en i postomtalene oppgitt beløp og mottaker av midlene, dels har en gitt en lavere grad av spesifisering og beskrevet hvilken type formål bevilgningen skal dekke. Siden dette er et nytt politikkområde, har det vært nødvendig å prøve ut ulike virkemidler, samarbeidsformer og mottakere. I budsjettproposisjonen for 2012 er det, basert på disse erfaringene, gitt en noe mer detaljert beskrivelse under postene på disse kapitlene enn tidligere. Dette er en utvikling jeg vil føre videre i arbeidet med budsjettproposisjonen for 2013.

Disposisjonspostene er bekjentgjort for aktuelle mottakerne på kulturfeltet gjennom at de er omtalt i de årlige budsjettproposisjonene. Den vurdering som departementet har lagt til grunn for en slik bekjentgjøringsmåte er at bevilgning til slike formål er gitt på egen post og framstår således svært synlig i budsjettproposisjonen. Det er videre en innarbeidet ordning som har eksistert siden 1998. Det er også en ordning som har vært understreket av et flertall i komiteen, jf bl.a i Budsjett-innst. S. nr. 2 – 2008-2009. Det er min oppfatning at disposisjonspostene også anses som alminnelig kjent blant aktuelle målgrupper, nettverk og organisasjoner i kultur-Norge.

På dette grunnlag mener jeg derfor at disse midlene, som ikke er øremerket, er bekjentgjort for aktuelle tilskuddsmottakere på en måte som ligger innenfor det skjønnsrom som tilskuddsforvalter har etter økonomiregelverket.

Til informasjon for kontroll- og konstitusjonskomiteen vedlegger jeg en oversikt over utbetalinger på disposisjonspostene (post 79) og noen andre poster med tilsvarende formål i 2011, omtalt under punkt 4 i brevet.

Habilitet

Forvaltningens regler om habilitet gjelder for statssekretærer, politiske rådgivere, embetsmenn og tjenestemenn. For statsråden gjelder reglene i egenskap av departementssjef. Ved skifte av statsråd, statssekretær og politisk rådgiver foretas rutinemessig en vurdering av vedkommendes habilitet. Vanskelige tvilsspørsmål forelegges Lovavdelingen.

Hver enkelt ansatt har også et selvstendig ansvar for å opplyse om det foreligger konkrete forhold som gjør at det kan reises tvil om vedkommendes habilitet.

Departementets videre oppfølging

Gjennomgangen viser at Kulturdepartementets tilskuddsbevilgninger forvaltes på en god måte. Jeg ser imidlertid også at det er rom for enkelte forbedringer.

• I enkelte tilfeller har statlige driftsutgifter (for eksempel utgifter til utredningsarbeid) blitt utgiftsført på 79-poster. Departementet vil allerede i forbindelse med RNB 2012 og budsjettproposisjonen for 2013 komme tilbake med nødvendige endringsforslag.

• For å sikre at omtalen av disposisjonspostene blir enda bedre kjent, vil jeg vurdere å omtale disse også på departementets nettsider.

• I forbindelse med arbeidet med budsjettproposisjonen for 2013 vil departementet se på poststrukturen slik at den blir mer entydig og lik fra kapittel til kapittel, og for å lette oversikten. Det er her også naturlig å gå gjennom omtalene under de enkelte postene.

• I 2012 etablerte departementet ”KUD-skolen” som departementets interne opplæringsplattform. Jeg vil gjennom ”KUD-skolen” sikre god kompetanse hos de ansatte også innen tilskuddsforvaltning.

Avslutningsvis vil jeg peke på at departementets gjennomgang av tilskuddsforvaltningen har vært tidkrevende, men også nyttig. Det er et viktig område som kontroll- og konstitusjonskomiteen har satt søkelyset på, og arbeidet med å forbedre tilskuddsforvaltningen i Kulturdepartementet fortsetter.