Den grunnleggende lovbestemmelsen om Statens
innkrevingssentrals innkrevingsvirksomhet følger i dag av straffeprosessloven
§ 456. Første ledd fastsetter at SI skal kreve inn bøter og andre
pengekrav som er tilkjent i offentlig straffesak, samt krav som
den etter annen lov eller departementsbeslutning er pålagt å innkreve.
Annet til sjette ledd inneholder dels bestemmelser av generell karakter
som gjelder ved innkreving av alle krav, og dels bestemmelser som
bare gjelder ved innkreving av bøter og andre krav tilkjent i offentlig
straffesak.
Hovedbestemmelsen om Statens innkrevingssentral
står i straffeprosessloven fordi innkrevingssentralen opprinnelig
ble opprettet for å kreve inn bøter og andre krav med utspring i
offentlige straffesaker.
Selv om det i utgangpunktet er tilstrekkelig
med departementsbeslutning, har Statens innkrevingssentral frem
til i dag i de fleste tilfeller blitt tildelt nye innkrevingsoppgaver
ved lov. Lovbestemmelser som legger innkrevingsoppgaver til SI,
finnes i dag i ca. 30 ulike særlover.
Videre gir skattebetalingsloven § 1-2 departementet
adgang til å bestemme at offentlige krav som har tvangsgrunnlag
kan innkreves etter reglene i skattebetalingsloven. Skattebetalingsloven
§ 2-7 gir departementet adgang til å bestemme at Statens innkrevingssentral
kan innkreve slike krav. Hvilke krav som innkreves i dag av SI etter
reglene i skattebetalingsloven, fremkommer av skattebetalingsforskriften
§ 1-2-2.
Statens innkrevingssentrals kompetanse under innkrevingen
reguleres av ulike formelle regler, avtaler og instrukser.
For bøter og andre krav tilkjent i offentlig
straffesak er den utenrettslige innkrevingen uttømmende regulert
i straffeprosessloven kapittel 32 og i påtaleinstruksen kapittel
30.
Ved utenrettslig innkreving av andre krav suppleres
straffeprosessloven av øvrig lovgivning og samarbeidsavtaler mellom
Statens innkrevingssentral og den enkelte oppdragsgiver. Samarbeidsavtalene
fastsetter nærmere hvilke kreditorbeføyelser oppdragsgiveren har
overlatt til SI. Gjennomgående har oppdragsgiver overlatt de fleste
kreditorbeføyelser til SI. For noen krav er det inntatt kompetansebegrensninger
som i hovedsak gjelder SIs adgang til å ettergi krav. I tilknytning
til hver samarbeidsavtale er det utformet en generell fullmakt og
en prosessfullmakt som gir SI myndighet til å opptre på oppdragsgivers vegne
under rettergang.
Statens innkrevingssentral har fastsatt en egen
instruks «Intern innkrevingsinstruks for Statens innkrevingssentral».
SI legger i praksis til grunn at med mindre annet er avtalt med
den enkelte oppdragsgiver, gjelder bestemmelsene i instruksen ved
håndteringen av det enkelte krav. Det er også fastsatt en intern
instruks om økonomistyringen og innkrevingen ved innkrevingssentralen.
I noen tilfeller har Statens innkrevingssentral
fått overført kravet fullt ut fra oppdragsgiveren. SI opptrer da
ikke bare på vegne av den opprinnelige kravshaveren, men krever
inn krav som statlig kreditor på egne vegne.
Statens innkrevingssentrals kompetanse under tvangsinnfordring
følger av særlovgivning som legger innkrevingsansvar til SI, og
av reglene i tvangsfullbyrdelsesloven.
Statens innkrevingssentral har etter hvert fått
en omfattende kontaktflate mot skyldnere, oppdragsgivere og andre
offentlige myndigheter. En virksomhet av det omfang og den karakter
som SI har i dag, bør ha klare og lett tilgjengelige rettslige rammer.
Rettsreglene som gjelder for Statens innkrevingssentral
er spredt i en rekke lover, forskrifter og instrukser. Dette fører
til at det kan være vanskelig å få en samlet oversikt over regelverket
som styrer SIs virksomhet. På noen områder kan det også fremstå som
uklart hvilke regler som gjelder. Det er for eksempel ikke avklart
om og i hvilken grad inkassoloven gjelder for SI. Videre er det
på enkelte punkter uklart i hvilken grad tvangsfullbyrdelseslovens
saksbehandlingsregler gjelder når SI utøver særnamsmyndighet. Det
er også behov for å regulere nærmere i hvilken grad taushetsbelagte
opplysninger som SI lovlig har innhentet i en sak, kan benyttes (gjenbrukes)
i en annen sak. Det samme gjelder adgangen til gjenbruk av slike
opplysninger mottatt fra de alminnelige namsmyndigheter.
Hovedbestemmelsen om Statens innkrevingssentral
står i dag i straffeprosessloven. Bøter og andre krav tilkjent i
straffesaker er et viktig innkrevingsområde for SI, men det utgjør
en synkende andel av kravene SI har ansvaret for å kreve inn. Det
fremstår dermed som lite naturlig at sentrale deler av grunnlaget
for SIs virksomhet er regulert i straffeprosessloven. Den lovmessige
avklaringen som behøves på de ulike områder for SIs virksomhet,
bør også skje utenfor straffeprosessloven.
Departementet ser det som hensiktsmessig at
det i størst mulig utstrekning gis generelle regler for Statens
innkrevingssentral. Et betydelig antall skyldnere kommer hvert år
i kontakt med SI, og de tiltak som der iverksettes, vil kunne få
stor betydning for den enkelte. Hensynet til skyldnernes rettssikkerhet
tilsier at det bør gis en mest mulig samlet regulering av SIs virksomhet.
Et samlet regelverk vil også klargjøre for oppdragsgivere og andre
brukere av reglene, hva som vil være konsekvensene av å overføre
nye innkrevingsoppgaver til innkrevingssentralen.
Et alternativ til å gi en egen lov om Statens
innkrevingssentral, er at bestemmelsene om SI i sin helhet inntas
i tvangsfullbyrdelsesloven. Det er på det rene at store deler av
denne loven vil gjelde når SI, i kraft av sin særnamsmyndighet,
tvangsinnfordrer krav som skyldneren ikke betaler frivillig. Departementet
ser det imidlertid ikke som naturlig at den utenrettslige innkrevingen
reguleres i tvangsfullbyrdelsesloven. Tvangsfullbyrdelseslovens
regler er ikke utformet med tanke på utenrettslig innkreving, og
det vil innebære et brudd med systematikken i loven å ta inn særbestemmelser
om dette.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at
det gis en egen lov om Statens innkrevingssentral. Loven bør etter
departementets vurdering inneholde de sentrale reglene om SIs utenrettslige
innkrevingsvirksomhet, herunder regler om hvilke krav den skal ha innkrevingsansvaret
for og hvilke saksbehandlingsregler som gjelder under innkrevingen.
Departementet foreslår at reglene om Statens innkrevingssentrals
tvangsinnfordring skal reguleres i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel
2 ny del II. SIs spesielle rolle som særnamsmyndighet med ansvar for
innkrevingen av et etter hvert betydelig antall krav, taler for
en slik plassering. Kapittelet bør dermed inneholde bestemmelser
om SIs særnamsmyndighet. Samtidig bør det avklares hvilke av tvangsfullbyrdelseslovens
øvrige regler som skal gjelde når SI tvangsfullbyrder krav. Tvangsfullbyrdelsesloven bør
også inneholde bestemmelsene om i hvilken grad SI kan innhente og
benytte opplysninger til bruk under egen tvangsinnfordring.
Det vises til lovforslaget § 1 annet ledd. I
annet ledd første punktum foreslås en bestemmelse om at Statens
innkrevingssentrals utenrettslige innkreving skal skje i medhold
av den nye loven. I annet ledd annet punktum foreslås det at SIs
kompetanse til å tvangsfullbyrde krav følger av tvangsfullbyrdelsesloven
kapittel 2 ny del II.
En praksis om å tildele Statens innkrevingssentral
nye oppgaver ved lov, innebærer blant annet at avgjørelsene av hvilke
innkrevingsoppgaver som legges til SI får en grundig administrativ
og politisk behandling. En ulempe med denne fremgangsmåten er at
det kan være unødvendig tungvint å måtte gjennomføre lovendring
hver gang SIs innkrevingsoppgaver skal utvides. Slike utvidelser
har skjedd ofte, og det vil trolig fortsette. At oppgaver også kan
tildeles ved departementsbeslutning, innebærer at det er åpning
for en enklere beslutningsprosess i tilfeller der dette er hensiktsmessig.
Departementet går derfor inn for å videreføre ordningen
med at Statens innkrevingssentral skal kreve inn de krav den etter
lov eller departementets bestemmelse er pålagt å innkreve. Departementet foreslår
derfor at straffeprosessloven § 456 første ledd annet punktum oppheves
og at bestemmelsen om tildelig av innkrevingsoppgaver til SI videreføres i
den nye loven § 1 første ledd.
Det vises til lovutkastet § 1 første ledd og
forslaget om å oppheve straffeprosessloven § 456 første ledd annet
punktum.
I og med at Statens innkrevingssentral er faglig og
administrativt underlagt Finansdepartementet, er det dette departementet
som vil ha myndighet til å vedta at nye innkrevingsoppgaver skal
legges til SI. De fleste krav som SI har innkreving av, tilhører
organer som er underlagt andre departementer enn Finansdepartementet.
Normalt vil initiativet til å benytte SI komme fra det departement
eller den underliggende etat som ivaretar kreditorfunksjonen for
kravet. Etter departementets oppfatning bør det ikke i loven oppstilles
noen absolutte begrensninger i hvilke krav SI skal kunne få i oppgave
å kreve inn. Spørsmålet om å overføre innkrevingsansvaret til SI
kan dermed avgjøres etter en konkret vurdering av hva som vil være
mest hensiktsmessig i det enkelte tilfelle.
Forslaget om å videreføre bestemmelsen i straffeprosessloven
§ 456 første ledd annet punktum i den nye loven, medfører ingen
endringer i forholdet mellom SIs og den enkelte oppdragsgiver. Det
forutsettes således at dette forholdet også i fremtiden reguleres
av samarbeidsavtaler mellom partene. Dette er en hensiktsmessig
ordning for å klargjøre hvilke oppgaver som forventes ivaretatt
av SI, og det kan også være aktuelt for kravshaveren å legge visse
føringer for hvordan oppgaven skal løses.
Flere høringsinstanser har understreket at det
er behov for en samlet oversikt over hvilke innkrevingsoppgaver
Statens innkrevingssentral til enhver tid har. Departementet er
enig i dette. Det finnes i dag bestemmelser om hvilke krav SI skal
innkreve i ca. 30 særlover. De fleste er utformet som bestemmelser om
tildeling av særnamsmyndighet når SI er pålagt å innkreve det aktuelle
kravet. Departementet gikk i høringen inn for å oppheve disse bestemmelsene
og gi en egen forskrift om hvilke krav SI skal innkreve. Under høringsrunden
har det kommet innvendinger fra Justis- og beredskapsdepartementet
mot å oppheve alle bestemmelsene. De skisserer at innfordringstildelingen
til SI beholdes i lovs form, i den lov som regulerer kravets grunnlag.
Særlig aktuelt er dette for krav som berører et vesentlig antall
privatpersoner, f. eks. bøtekrav, andre straffesakskrav og krav
etter vegtrafikkloven. Finansdepartementet er enig i at det kan
være hensiktsmessig, og har en informasjonsverdi, at overføringen
av sentrale deler av SIs innkreving også fremkommer på denne måten.
Departementet mener likevel dette ikke er nødvendig for alle krav
som skal innkreves av SI. En løsning der enkelte krav som berører
et vesentlig antall privatpersoner får en slik bestemmelse, er ikke
til hinder for en samlet oversikt over krav som innkreves av SI.
Også slike krav kan nevnes i en forskrift til § 1, med henvisning
til at SI innkrever kravene etter bestemmelser i andre lover.
Det vises til forskriftshjemmelen i lovutkastet
§ 1 tredje ledd. Departementet foreslo i høringsnotatet en egen
lovbestemmelse om at sakskostnader tilkjent i rettssaker om innkrevingen
av krav som omfattes av den nye loven, skal kreves inn av Statens
innkrevingssentral. Også denne bestemmelsen bør plasseres i forskriften.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har
merket seg at lovbestemmelser som legger innkrevingsoppgaver til Statens
innkrevingssentral (SI) finnes i 30 forskjellige særlover. Det er
hensiktsmessig at det gis en egen lov om SI. Hensynet til skyldnernes
rettsikkerhet tilsier også at det bør gis mest mulig samlet regulering av
SIs virksomhet. Reglene for SIs tvangsinnfordring bør reguleres
av tvangsfullbyrdelsesloven. Rollen som særnamsmyndighet med økende
antall krav, taler for dette.
Flertallet har også merket seg
at det har vært en bred høringsprosess etter høringsnotatet fra
departementet. Mange momenter fra høringen er tatt hensyn til ved
utformingen av lovutkastet. Det er ulike synspunkter når det gjelder
avveininger mellom hensyn til effektivitet, sikring av fordringer
for staten og andre hensyn. Enkelte høringsinstanser peker på, slik det
også skjedde i finanskomiteens høring 6. november 2012, at SI får
større fullmakter enn inkassoselskaper som driver inn gjeld for
private, og at skyldnere kan få svakere rettsvern når det gjelder
gjeld til offentlig sektor enn til private. Flertallet mener hensynet
til skyldnerens rettssikkerhet ved utenrettslig innkreving skal
ivaretas på en likeverdig måte uavhengig av om innkrevingen foretas
av SI eller av inkassoselskaper, og mener lovforslaget § 3 og anvendelse
av forvaltningsloven og forvaltningsrettslige prinsipper sikrer
dette.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre er negative til å gi en egen lov om Statens innkrevingssentral,
og viser til sine merknader i avsnitt 2.2. Disse medlemmer mener
man heller burde oppheve de særordninger som gjelder for SI, og
skille ut innkrevingssentralens innfordringsenhet i egen virksomhet
som blant annet er underlagt inkassoloven og personopplysningslovens
regler om innhenting av informasjon. Disse medlemmer mener
det er store rettssikkerhetsmessige og personvernmessige gevinster
å hente ved en enhetlig innfordringsprosess for både privat, statlig
og kommunal innfordringsvirksomhet.
Disse medlemmer vil også understreke
at de offentlige krav ikke er viktigere enn de private. Det er privat
sektor som driver landet.
Disse medlemmer mener videre
mange av innkrevingsoppdragene som i dag ligger under SI kan settes
ut på anbud, slik at også andre innkrevingsvirksomheter kan utføre
oppgavene.
Disse medlemmer merker seg også
svar 1 og 2 fra Finansdepartementet v/finansministeren til Stortingets
finanskomité/Fremskrittspartiets fraksjon der Finansdepartementet
på spørsmål om hvordan slik statlig innkrevingsvirksomhet er organisert
i andre land, blant annet med særnamsmyndighet, svarer at det ikke
har vært gjort undersøkelser for å kartlegge dette. Disse
medlemmer mener dette tyder på slett forarbeid. Disse
medlemmer viser også til Oslo namsfogdkontor sin høringsuttalelse
til finanskomiteen der det uttales: «Å la kreditor selv tvangsrealisere
pant, kan sammenlignes med å unnlate domstolsbehandling i straffesaker
for effektivitetens skyld.» Disse medlemmer mener
dette i et nøtteskall illustrerer det sterkt betenkelige ved å la statens
makt og hensyn til staten selv få alt for stor utstrekning, slik disse
medlemmer stadig ser tendenser til hos dagens regjering.
Disse medlemmer går imot lovforslaget
og fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget
med en sak om hvordan Statens innkrevingssentral (SI) kan drive
sin virksomhet etter bestemmelsene i inkassoloven. Regjeringen skal
også komme tilbake med sak om hvorledes SIs innfordringsenhet kan
skilles ut som egen virksomhet.»
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget
med sak om hvorledes innkrevingsoppdrag som i dag utføres av SI
kan settes ut på anbud, slik at andre innkrevingsvirksomheter også
har mulighet til å konkurrere om oppdragene.»
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget
med en sak om hvordan innkrevingsfunksjoner på vegne av staten kan
bli mer fleksible og mindre truende kreditorer uten at det går vesentlig
ut over innfordringsevnen.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti viser til sine generelle merknader
og forslag i avsnitt 2.2.