1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmes endringer i folketrygdloven med sikte på å legge forholdene til rette for en mer effektiv innsats mot misbruk av velferdsordninger. I høringsuttalelsene er det bred støtte til arbeidet for å hindre og avdekke trygdesvindel, men mange høringsinstanser peker samtidig på at det må skje en grundig vurdering i forhold til personvernet.

Ytelser til enkeltpersoner over offentlige budsjetter utgjør betydelige beløp. Enten vedtak om ytelser bygger på en konstatering av enkle fakta eller vanskelige skjønnsmessige vurderinger, er det en viss risiko for at vedtaket fremkalles ved svikaktig forhold fra den som skal nyte godt av ytelsen. Dette kan være vanskelig å avsløre. Norske og utenlandske studier på området regner med store mørketall for misbruk av velferdsordningene.

I 2009 ble det vedtatt lovendringer med sikte på å bedre mulighetene til å forebygge og avdekke trygdemisbruk og kreve tilbake urettmessig mottatte ytelser. Blant annet fikk Nav adgang til å utveksle informasjon med forsikringsselskaper og til å foreta kontrollbesøk på arbeidsplasser i særlige utsatte bransjer.

Ytterligere tiltak mot trygdemisbruk bør vurderes. En vesentlig del av dette arbeidet vil bestå i videreutvikling og effektivisering av eksisterende kontrolltiltak.

Det er svært uheldig at velferdsytelser utbetales til personer som ikke fyller vilkårene.

I de senere årene er det avdekket organisert trygdemisbruk som involverer samarbeid mellom et stort antall personer og systematisk utnyttelse av reglene. Metodene for å begå trygdebedragerier blir stadig mer kreative og stiller kontrollorganene overfor store utfordringer. Arbeidsinnvandring og mulighetene for å eksportere trygdeytelser til andre land gir ekstra utfordringer for kontrollen med utbetalingene fra norske velferdsordninger.

I årene 2006–2011 har arbeids- og velferdsetaten anmeldt ca. 8 200 personer for misbruk av stønader fra folketrygden, hvor de uriktige utbetalingene beløper seg til vel 1 mrd. kroner. Arbeids- og velferdsetatens innsats mot trygdemisbruk ble styrket med 5 mill. kroner i statsbudsjettet for 2011, for blant annet raskere behandling av de alvorligste sakene. Videre ble etaten tilført 10 mill. kroner på feilutbetalingsområdet i revidert budsjett i 2011, også denne økningen bidro til økt innsats for å avdekke og anmelde misbrukssaker. Det er viktig å avsløre bevisst svindel for blant annet å opprettholde tilliten til velferdsordningene. Det er viktig å avsløre trygdemisbruk og ha tilstrekkelige virkemidler til å kunne gjøre det på en effektiv måte, samtidig som også personvernhensyn ivaretas i tilstrekkelig grad.

Datatilsynet har gjennomført tilsyn med Arbeids- og velferdsforvaltningens kontroll av ytelser og har i den forbindelse gitt uttrykk for behov for endringer i regelverket. Tilsynet etterlyste en klarere angivelse av rammene for etatens kontrollvirksomhet. Det ble blant annet pekt på at kontrollhjemlene oppleves for vide og skaper for liten forutberegnelighet for stønadsmottakere som blir eller kan bli utsatt for kontroll. Arbeidsdepartementet vil vurdere mulighetene for tilpasninger i regelverket med sikte på å imøtekomme personvernhensyn, herunder vurdere nærmere de forhold Datatilsynet har påpekt.

Forslaget har vært ute til høring med frist 12. desember 2012. Endringene gjaldt

• en mindre utvidelse av instansene som det kan kreves opplysninger fra ved behandling av ordinære stønadssaker (regnskapsfører og revisor føyes til)

• en innskjerping av legitimasjonsplikten for personer som krever trygdeytelser, regler om elektronisk masseinnhenting av opplysninger ved registerkontroll

• lovendringer med sikte på en automatisk meldingsgang mellom utlendingsmyndighetene og arbeids- og velferdsetaten i tilfelle hvor utlendingsmyndighetenes vedtak er avgjørende for trygderettighetene.

Det vises til de enkelte kapitlene i proposisjonen hvor det er nærmere redegjort for forslaget til høring, høringsinstansenes syn.

I proposisjonens kapittel 8 er det nærmere redegjort for merknader til de enkelte bestemmelsene.

1.2 Adgang til opplysninger direkte fra regnskapsfører

1.2.1 Bakgrunn

Folketrygdlovens regler om innhenting av opplysninger er delt i to: § 21-4 første ledd, som gir adgang til å innhente opplysninger fra nærmere oppregnede instanser, og § 21-4 a første ledd, som gjelder innhenting av opplysninger fra «enhver». Den sistnevnte hjemmelen gjelder bare ved mistanke om trygdemisbruk, og kan bare brukes av de særskilte kontrollenhetene i etaten, mens § 21-4 første ledd kan brukes av alle saksbehandlende enheter. Det er en viss overlapping mellom bestemmelsene, idet opplysninger etter § 21-4 vil være aktuelle også i misbrukssaker, og opplysninger fra banker og andre finansinstitusjoner vil i praksis bare være aktuelle i slike tilfelle.

Spørsmålet om å utvide opplistingen i § 21-4 første ledd til å omfatte revisor og regnskapsfører ble vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av Ot.prp. nr. 76 (2007–2008), men ble da vurdert hovedsakelig som et tiltak mot trygdemisbruk, der § 21-4 a vil gi tilstrekkelig hjemmel. Det ble derfor den gang avvist å ta med de nevnte gruppene i oppregningen i § 21-4 første ledd.

1.2.2 Departementets forslag

Det foreslås at oppregningen i folketrygdloven § 21-4 første ledd andre punktum utvides til også å omfatte regnskapsfører.

Adgang til å kreve opplysninger direkte fra regnskapsfører (loven § 21-4 første ledd) kan redusere behandlingstiden når selvstendig næringsdrivende søker om inntektsavhengige ytelser. Etaten vil dermed få den samme adgang og mulighet til å verifisere inntektsopplysninger fra næringsdrivende som man har for arbeidstakere, der kontrollpunktet er arbeidsgiver.

Bare et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget. Norske autoriserte regnskapsføreres forening (NARF) og Revisorforeningen er kritiske til forslaget, mens Arbeidsgiverforeningen Spekter, Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget.

Det vises til proposisjonens kapittel 3.4 hvor det er redegjort for departementets vurdering av forslaget.

1.3 Legitimasjonsplikt ved krav om ytelser

1.3.1 Bakgrunn

Over flere år har arbeids- og velferdsetaten, blant annet i samarbeid med andre kontrolletater, avdekket en rekke tilfeller der personer har mottatt utbetalinger av ytelser ved å la andre personer opptre i sitt navn overfor aktuelle offentlige myndigheter og helsepersonell.

Folketrygdloven inneholder i dag ingen regler som eksplisitt stiller krav om at den som fremmer krav om ytelse må legitimere seg. Loven inneholder heller ingen direkte krav om at den som blir undersøkt av helsepersonell med hensikt om å få utarbeidet en erklæring til arbeids- og velferdsetaten, må legitimere seg ved fremmøtet til undersøkelsen. Det er imidlertid en underliggende forutsetning at dokumentasjonen i en stønadssak skal referere seg til den personen som fremsetter krav om ytelsen. Tilfeller hvor flere personer medvirker i ulike deler av saksforløpet ved fremsettingen av krav om ytelser er klart nok lovstridig misbruk av trygdeordningene, og mange av de misbrukstilfelle som er avdekket, kunne ha vært avslørt ved en enkel identitetskontroll på de ulike stadiene av saken.

1.3.2 Departementets forslag

Det foreslås en endring i folketrygdloven ved at det tas inn et krav om legitimasjonsplikt ved krav om ytelser i folketrygdloven § 21-3 nytt fjerde ledd og § 21-4 fjerde ledd

Der grunn til å tro at misbruk av ytelser i noen tilfeller kan hindres ved at det kreves legitimasjon når krav om ytelser fremmes eller når det innhentes erklæringer av betydning for retten til ytelser.

I høringsnotatet ble høringsinstansene bedt om å uttale seg om hvordan legitimasjonsplikten mest hensiktsmessig kunne utformes. Flere har uttalt seg om dette, samt behovet for unntak i praktisk viktige tilfeller. Ingen høringsinstanser er mot forslaget.

Det vises til proposisjonens kapittel 4.4 hvor det er redegjort nærmere for departementets vurdering av forslaget.

1.4 Samkjøring av registre for systematisk kontroll

1.4.1 Bakgrunn

Samkjøring av registre er en viktig kilde for utvelgelse av saker til kontroll, men kan også avdekke misbrukstilfeller. I utgangspunktet er registersamkjøring med masseinnhenting av opplysninger først og fremst et virkemiddel ved rutinemessig kontroll. Samkjøringen kan avdekke at ytelser kan være utbetalt eller utbetales i strid med vilkårene. Registersamkjøring er derfor ikke et tiltak som iverksettes ved mistanke om misbruk av trygdeordningene, men vil gi grunnlag for å identifisere tilfelle der trygdemisbruk fremstår som en reell mulighet.

Arbeids- og velferdsetatens masseinnhenting av opplysninger ved elektronisk registerkontroll er i dag i hovedsak begrenset til kjøring mot skatteetaten og opplysningene knyttet til skatteoppgjøret. I tillegg skjer det kontroller mot Aa-registeret og Lånekassens studentregister (ved dagpenger ved arbeidsledighet og arbeidsavklaringspenger) og opplysningene i folkeregisteret. Etaten benytter seg også av opplysningene i øvrige aktuelle registre, men dette skjer da ved forespørsler i enkeltsaker.

Effekten av arbeidet med rutinemessige kontroller kan bli bedre dersom man gjennom informasjonsinnhentingen kan få bedre data og/eller få data på et tidligere tidspunkt. De fleste offentlige myndigheter som er tillagt forvaltningsoppgaver har opplysninger lagret i sine systemer som vil kunne bidra til å belyse om og i hvilken utstrekning vilkårene for trygdeytelser er oppfylt. De mest aktuelle registrene finnes hos følgende instanser:

• skatteetaten

• Brønnøysundregistrene

• Utlendingsdirektoratet

• Posten (adresseregister)

• Toll- og avgiftsdirektoratet (valutaregisteret)

Når det gjelder utlendingsmyndighetenes registre, har imidlertid enkelte av de vedtak som treffes en så avgjørende betydning for trygdespørsmål at det bør skje en automatisk rapportering til Arbeids- og velferdsetaten, jf. proposisjonens kapittel 6.

Registersamkjøring må vurderes i forhold til eksisterende hjemler og i forhold til personvernet. Aktuell hjemmel er folketrygdloven § 21-4 første ledd, idet den aktuelle informasjonen/registeret finnes hos andre offentlige myndigheter. § 21-4 første ledd er i utgangspunktet innrettet mot informasjonsinnhenting i enkeltsaker, men er også antatt å hjemle masseinnhenting av opplysninger til bruk ved elektronisk registerkontroll.

I proposisjonens kapittel 5.2 er det redegjort om masseinnhenting av opplysninger.

Det vises til proposisjonens kapittel 5.4 hvor det er redegjort nærmere for departementets vurdering av forslaget. Her blir det også vist til høringsuttalelsene hvor det spesielt vises til at på bakgrunn av Datatilsynets synspunkter bør den nye bestemmelsen også ivareta de personvernhensyn som gjør seg gjeldende.

I høringsnotatet hadde forslaget til ny § 21-4 d i folketrygdloven fått en utforming som medførte at noen høringsinstanser oppfattet forslaget som en hjemmel for masseinnhenting av opplysninger. Det antas derfor at den nye bestemmelsen så langt mulig bør inneholde bare de bestemmelser som er spesifikke for denne kontrollformen.

Det er ikke foretatt en nærmere vurdering av forholdet til EMK artikkel 8, jf. Datatilsynets høringsuttalelse. Den brede støtten i høringsrunden til registerkontroll som kontrollform viser at registerkontrollene generelt ikke oppleves som et uforholdsmessig inngrep i personvernet.

Høringsrunden viser imidlertid også at det er vesentlig med klare rammer for kontrollene. Dersom det etableres klare rammer i loven, vil elektronisk masseinnhenting av opplysninger heller ikke kunne stride mot legalitetsprinsippet.

1.4.2 Departementets forslag

Det foreslås nærmere regler og begrensninger ved gjennomføringen av elektroniske registerkontroller ved masseinnhenting av opplysninger fra andre etaters registre/databaser ved samkjøring med arbeids- og velferdsetatens egne registre. Det foreslås også presisert at adgangen til å innhente opplysninger i enkeltsaker og ved registersamkjøring omfatter opplysninger om andre personer enn stønadstaker, forutsatt at disse opplysningene ifølge reglene kan påvirke retten til ytelser.

Det foreslås derfor at det i folketrygdloven tilføyes et nytt tredje punktum i § 21-4 første ledd om opplysninger om andre enn stønadstakeren og en ny § 21-4 d med regler for masseinnhenting av opplysninger ved elektronisk registerkontroll.

En ny § 21-4 d bør gi hjemmel for en forskrift om gjennomføringen av paragrafen. En slik forskrift vil kunne gi nærmere vilkår og begrensninger ved masseinnhenting av opplysninger, inkludert bestemmelser om hvilke registre det skal kunne samkjøres med. Forskriften bør også kunne bestemme at det skal kunne foretas registerkontroller mht. andre opplysninger enn de som konkret nevnes i lovbestemmelsen, forutsatt at de er av samme art. Utkast til forskrift forutsettes forelagt Datatilsynet.

1.5 Rapporteringsplikt for andre offentlige myndigheter

1.5.1 Bakgrunn

Etter folketrygdloven § 21-4 fjerde ledd kan arbeids- og velferdsetaten pålegge helseinstitusjoner, fengsler og boformer for heldøgns omsorg og pleie å gi rutinemessige meldinger om innskriving og utskriving av klienter. Tilsvarende kan skoler pålegges å gi rutinemessige meldinger når elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold.

Utover dette inneholder ikke loven regler som sikrer at melding om endringer av betydning for retten til trygdeytelser blir sendt arbeids- og velferdsetaten eller at etaten kan gi pålegg om at slike meldinger blir sendt. Spørsmålet om hjemmel for slike pålegg ble vurdert av lovavdelingen i en uttalelse 10. juli 1995. Uttalelsen gjaldt bestemmelsene om opplysningsplikt i folketrygdloven av 1966, det vil si § 18-3, som var forløperen til dagens § 21-4. Det vises til proposisjonen hvor deler av svaret er gjengitt.

Det er på denne bakgrunn lagt til grunn at § 21-4 i folketrygdloven ikke kan benyttes til å pålegge generell meldeplikt for offentlige eller private personer eller instanser, selv om en slik meldeplikt ville kunne ha avgjørende betydning for retten til ytelser.

Som et aktuelt område for slik meldeplikt kan nevnes utlendingsmyndighetenes avgjørelser i saker om beskyttelse og oppholdstillatelse i Norge. Vedtak om utvisning fra riket innebærer at tidligere medlemskap i folketrygden faller bort, blant annet med den virkning at løpende ytelser skal stanses. I praksis blir arbeids- og velferdsetaten i mange tilfelle kjent med dette først i etterhånd, slik at løpende ytelser blir utbetalt utover det tidspunkt da de skulle ha vært stanset.

1.5.2 Departementets forslag

Vedtak i andre offentlige organer har i visse tilfelle betydning for retten til ytelser fra arbeids- og velferdsetaten. I særlig grad gjelder dette vedtak hos utlendingsmyndighetene, som kan ha avgjørende betydning for medlemskapet i folketrygden.

Det foreslås at det tas inn et nytt tredje punktum i § 21-4 nåværende fjerde ledd (som blir femte ledd etter endringene foreslått i proposisjonens kapittel 4) om at det kan gis forskrift om rutinemessige meldinger fra utlendingsmyndighetene til arbeids- og velferdsetaten. Forskriften vil imidlertid først kunne gis om noen tid.

Ingen høringsinstanser hadde innvendinger mot forslaget om rutinemessige meldinger fra utlendingsmyndighetene til arbeids- og velferdsetaten. Det fremgår imidlertid av uttalelsene fra UDI og Arbeids- og velferdsdirektoratet at forholdene per i dag ikke ligger til rette for en effektiv gjennomføring av slike meldingsrutiner. Det fremgår at det arbeides med å finne løsninger.

Skattedirektoratet ba i høringsrunden om at også skatteetaten må få tilsvarende meldinger fra utlendingsmyndighetene. Spørsmålet er oversendt Finansdepartementet til nærmere vurdering.

Det vises til proposisjonens kapittel 6.4 hvor det er redegjort for departementets vurdering av forslaget.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Virkningene av de foreslåtte tiltakene er svært vanskelige å vurdere og anslå. Det vises i proposisjonen til det som er skrevet om akkurat dette i Ot.prp. nr. 76 (2007–2008) punkt 1.5 og 8.2.

I proposisjonens kapittel 7.2 er det inngående redegjort for mulige innsparinger på stønadsbudsjettet. Departementet viser også til undersøkelser foretatt i Sverige og Proba-rapport 2011-03 for å underbygge mulige innsparinger.

Økt og effektivisert kontroll av stønader/ytelser gjennom samkjøring av registre vil indirekte kunne gi administrative fordeler og en mer rasjonell saksbehandling. Samtidig vil økt bruk av registersamkjøring gi et økt antall saker som må sjekkes og følges opp med ordinær saksbehandling.